Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики в XVII-XIX веках

Формирование крупных государств обусловило создание административного аппарата. Первоначально решая в основном задачи внешней безопасности, он постепенно сосредотачивается и на внутреннем управлении. На базе полицейского законодательства и как оправдание ему и появляются в XVII веке научные труды по полицейскому праву.

Полицеистика на первом этапе развивалась как политическая наука.Полицейская деятельность рассматривалась главным образом с политической, а не с административной точки зрения: отождествлялась с функциями государства. Наука полицеистика зародилась в Западной Европе во второй половине XVII века - во Франции, Пруссии и Австрии. При простом управлении того времени полиция руководила всем, на юридическом языке это обозначало как «благочиние» (безопасность), «благоустройство» (обеспечение развития общества). Цель полицейского (т.е. государственного) управления декларировались как «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством. Появляются полицейское законодательство, полицейский кодекс – законы о благоустройстве и благочинии. Первый теоретический труд назывался «Трактат о полиции» Н. Даламара (1639-1723). Он должен быть представлять свод полицейских законов Парижа, но автор посмотрел на свою задачу шире и изложил научную концепцию о полиции и управлении государством.

В России полицеистика как государственно-управленческая мысль представлена трудами Ю. Крижанича «Политичны думы, или Разговоры по владельчеству», в которой отстаивал идею самодержавности государственной власти, и И. Посошкова «Книга о скудости и богатстве».

Становление науки государственного управления связано с курсами «камеральных» или «камералистических» наук, которые читались в университетах Австрии и Германии в XVII веке. Каmeralien в переводе с немецкого означает «наука государственного управления». Слово «Каmeralien» происходит от позднелатинского «camera» - казна, учреждение. Именно с камералистики начинается становление самостоятельной административной науки. Однако она еще не была наукой в современном понимании, так как ограничивалась описанием явлений административного управления, отделяя его от судопроизводства. Камерализм как принцип и практика управления означал:

- функциональность в управлении учреждений,

- специализацию учреждений государственной администрации и канцелярского труда в какой-либо одной сфере госуправления,

- регламентацию обязанностей чиновников,

- унифиакцию штатов и жалованья чиновников.

В русском словаре В.И. Даля камералистика определяется как сбор сведений для гражданской службы, а камеральный - относящийся к наук внутреннего/ особенно финансового управления.

Конституционное государство, возникшее в Западной Европе во второй половине XIX века, породило сложные управленческие проблемы, связанные с обеспечением прав граждан, их гарантий, организацией института административной юстиции, ответственности министров перед парламентом и должностных лиц перед гражданами. Справиться с этими проблемами науке о полиции, с ее узким взглядом на управленческую деятельность, было не по плечу. Профессор Венского университета Лоренс фон Штейн (1815-1890) предлагает в своем 8-м томном труде «Теория государственного управления» изменить представление о государственном управление.

Штейн определил цель государственного управления – «осуществление принципов социального управления», подчеркивая, что «существование отдельного человека представляет условие и вместе с тем содержание развития государства. Высший государственный принцип управления (на всех уровнях) заключается в осуществлении полной гармонии интересов всех членов общежития».

Такой широкий подход к проблемам управления позволил Штейну поставить и исследовать вопрос об исполнительной власти, как самостоятельной ветви, имеющей собственный аппарат и собственное право деятельности: издавать постановления и распоряжения, иметь свои органы, применять принуждение. К органам исполнительной власти Штейн относит правительство с подчиненными ему учреждениями и органы местного самоуправления. Правительственное учреждение есть центр, который обязан заботиться о тех учреждениях, чтобы управление во всех частях охватывалось идеей единства. Органы местного самоуправления заботятся о тех территориях, на которых они действуют. Полицию Штейн считает частью управления, которая осуществляет принуждение. Она дополняет исполнительную власть и входит в нее. Это инструмент внутренней безопасности, охраняющий общество от грозящих ему опасностей.

Штейн выделяет пять сфер государственного управления: внешними сношениями, войском, государственным хозяйством, правосудием и «внутренними делами в тесном смысле», подразумевая как государственно-административное управление, разветвляет его на отрасли: общественная безопасность, общественное благосостояние, пути сообщения, торговля, почта, телеграф, санитарное дело, образование, социальное обеспечение.

Таким образом, Штейн внес упорядоченность в создании науки государственного управления, разграничив науку управления и науку о праве внутреннего управления, выделяя как самостоятельную сферу – государственно-административное управление и прикладную отрасль учения об управлении – камералистику, науку об административном управлении.

В России практика административного управления не нашла теоретического обобщения и можно говорить только об эволюции науки административного права. Университетским уставом от 1835 года предусматривалось открытие на юридических факультетах кафедр законов благоустройства и благочинения, в 60-х годах переименованных в кафедры полицейского права. Видными отечественными учеными дореформенного периода были А.А. Плавильщиков, П.Н. Гуляев, Н.Ф. Рождественский, И.В. Платонов. Цель государства, по мнению И.В. Платонова, право и благо, т.е. справедливость и благосостояние. Благодаря праву человек обеспечивает свою безопасность от насильственного проникновения со стороны других членов общества. Но эту безопасность человек обеспечивает не сам, она обеспечивается государством посредством мер, которые называются «благочинием». Благочиние состоит в «надзоре за гражданским порядком»: это – система правительственных мер и учреждений, которые имеют целью предупреждение и пресечение явлений зла физического и нравственного, и коим обеспечивается верность исполнения и действия законов. Однако государство не может ограничиваться только созданием для своих членов нормальных условий существования, обеспечивая их безопасность, но обязано также заботиться о благосостоянии своих членов, ибо на частном благосостоянии граждан основывается могущество и целого государства. Благосостояние граждан – это в первую очередь дело самих граждан, но оно поддерживается государством системой мер и органов, образующих благоустройство. Благоустройством автор понимает как систему мер по поддержанию промышленности, торговли, финансов, путей сообщения и одновременно как систему органов управления, которая была создана Манифестом об учреждении министерств от 6 сентября 1802 года».

К поздним представителям полицеистики относится И.Е. Андреевский, автор первого учебника «Русское государственное право» (1866), а также «Полицейского права» в 2-х частях (1871 и 1873 гг.).