Первый опыт административной реформы в современной России

Организация работы государственного аппарата на принципах рациональной бюрократии

Традиционно выделяют восточную и западную (рациональную) бюрократию. Известно, что публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало, а вся армия чиновников работала не на обеспечение нужд граждан, а на защиту интересов центральной власти и своих собственных потребностей. При этом чиновники обладали, с одной стороны, возможностями для широкого произвола, с другой − постоянно подвергались опасности репрессий со стороны своего суверена.

В отличие от восточной специфическими особенностями западной модели госслужбы можно было считать ее оперативность, компетентность, субординацию, преемственность, стабильность, политический «нейтралитет», относительную дешевизну и безличный характер управленческой деятельности. Рациональная бюрократия строилась осознанно, как хорошо продуманный и выстроенный управленческий механизм для решения проблем государственного управления. Одним из авторов концепции рациональной бюрократии был немецкий социолог М. Вебер.

Базовые принципы рациональной бюрократии:

1. Чиновник должен быть хорошо подготовлен, обучен, экипирован для своей деятельности.

2. Инструкции для чиновника должны быть предельно четкими, ясными, недвусмысленными, разумными и эффективными

3. Контроль за деятельностью чиновника должен быть не только жестким, но и осуществляться по определенным, четко зафиксированным критериям.

4. Чиновник должен быть профессиональным специалистом, работающим на пожизненной основе.

5. Обязателен политический «нейтралитет» государственного служащего.

Рациональная бюрократия, провозглашая и обеспечивая господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над человеческой пристрастностью, за последнее столетие доказала свою дееспособность и эффективность в странах Европы и Северной Америки.

В декабре 1991 г. было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры), позднее оно стало подчиняться Президенту РФ. Роскадры должны были решать следующие задачи:

· подготовка концепций формирования системы органов государственного управления и структур отдельных государственных органов;

· выработка критериев и методик создания новых органов государственного управления и определения необходимой штатной численности аппарата;

· создание системы подбора кадров для органов государственного управления, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Однако фактически функции этого государственного органа свелись к вопросам выработки кадровой политики на государственной службе. Кроме того, в 1994 г. данный орган был упразднен, а его функции переданы различным структурным подразделениям Администрации Президента РФ. Так завершилась первая реальная попытка приступить к проведению административной реформы.

В 1997 г. была образована Комиссия по государственно­му строительству, под эгидой которой была разработана Концепция административной реформы. Только с сентября 1996 г. по май 1997 г. было подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы. В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:

· гражданин и власть;

· исполнительная власть: новые функции;

· проблемы государственной службы;

· коррупция в системе управления.

Целью реформы государственной службы объявлялось создание не «государевой», а публичной государственной службы, которая «…отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества». Однако поставленная в президентском Послании 1998 г. задача реформирования исполнительной власти и государственной службы в целом так и осталась невыполненной.

По существу в России административная реформа началась с избрания В. В. Путина Президентом РФ. Уже на рубеже 1999−2000 гг. разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок (Центр Г. Грефа) фигурировала в качестве составной части предвыборной программы В. В. Путина. В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую в себя основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

Но, как и в случае с Концепцией административной реформы 1998 г., можно с сожалением констатировать, что Концепция реформы государственного управления РФ 2000 г. в основной своей части в силу разных причин не была реализована.

В 2001 г. в рамках президентской администрации были сформированы две специальные рабочие группы, одна из которых (Комиссия по реформе правительства) возглавлялась премьером М. Касьяновым, другая − заместителем руководителя администрации президента РФ Д. Медведевым. Изначальной задачей первой и второй групп была выработка, соответственно, законодательных и организационных предложений по реформированию системы госслужбы, а также плана по практическому осуществлению этих мер. В январе 2002 г. Президент утвердил «Концепцию реформы государственной службы в Российской Федерации». На основе Концепции в ноябре 2002 г. была утверждена Федеральная Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003−2005 гг.)». И Концепция и Программа выделяют в качестве важнейшей проблемы отсутствие целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы в РФ. В рамках этого направления были приняты законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. и «О гражданской государственной службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.

В настоящее время Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Активизирована борьба с коррупцией в истеме государственной службы. Так, 25 декабря 2008 г. Был принят федеральный закон «О противодействии коррупции», подписан Указ Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию коррупции» от 19 мая 2008 г. В апреле 2010 года была утверждена «Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы».

Аналогичная работа ведется и на региональном уровне. Указом Президента Республики Башкортостан от 13 октября 2009 года утверждена Программа развития государственной гражданской службы Республики Башкортостан и муниципальной службы в Республике Башкортостан на 2009 - 2013 годы».

Объявлено о сокращении государственных служащих РФ на 100 тысяч человек в течение ближайших трех лет. К 1 апреля 2011 г. министерства, федеральные службы и ведомства должны сократить численность работников на 5 % (от численности на 1 июля 2010 г.), к 1 апреля 2012 г. — на 10 %, к 1 апреля 2013 г. — на 20 %. Сокращения коснутся сотрудников как центральных аппаратов, так и территориальных подразделений. Оптимизация численности госслужащих даст бюджету экономию в 43 млрд. руб. ежегодно (в ценах 2010 г. и при сокращении на 20 %).