Земская и городская реформы

Требования реформ государственного аппарата, в частности местного управления, судебной системы, полицейских органов, отмены цензуры, были взысканы либеральными слоями дворянства еще во время подготовки Крестьянской реформы. После ее проведения правительство убедилось, что новых реформ не избежать, и начало их подготовку.

Одной из наиболее крупных реформ явилось учреждение местного самоуправления. 1 января 1864 года император Александр II утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В соответствии с этим Положение в каждой губернии и в каждом уезде избирались губернское и уездное земские собрания. Эти собрания в свою очередь избирали исполнительно – распорядительные органы – уездные и губернские земские управы.

Выборы были бессословные, но от участия в них отстранялись женщины, учащиеся, народные учителя, «находящиеся в услужении у частных лиц» (в эту категорию наряду со слугами входили также рабочие и служащие частных промышленных предприятий) и т. д., а также армия и полиция, поскольку они считались вне политики. Населением избирались лишь члены уездных земских собраний, причем избиратели делились на три избирательные курии: уездных землевладельцев, городских избирателей, выборных от сельских общин.

По образу земских учреждений в 1870 г. были созданы бессословные органы городского самоуправления. В соответствии с Городовым положением 16 июня 1870 г. в городах избирались сроком на четыре года городские думы, которые в свою очередь создавали исполнительно – распорядительные органы – городские управы во главе с городским главой. Правом участвовать в выборах в городские думы пользовались лишь плательщики городских налогов. Все участвовавшие в выборах разделялись на три избирательных собрания: в состав первого включались наиболее крупные налогоплательщики, вносившие в общей сложности 1/3 всех городских налогов; во втором собрании участвовали менее крупные налогоплательщики, вносившие вторую треть налогов; в третьем собрании все остальные мелкие налогоплательщики, вносившие оставшуюся треть общей суммы налогов. Такая система выборов давала преимущества в городских думах крупной буржуазии и крупному дворянству, владевшему городскими домами – усадьбами.

Компетенция органов местного самоуправления состояла в строительстве и содержании дорого местного значения, организации медицинской помощи населению, содержании земских больниц, народных школ, благоустройстве город и населенных пунктов. Однако деятельность его в этом отношении сдерживалась скудностью доходной части местного бюджета, который составлялся их особых земских сборов, своей тяжестью ложившихся опять – таки на податные сословия.

Низкая эффективность местного самоуправления была обусловлена тем, что проводить в жизнь постановления органов самоуправления должна была полиция, но она им не подчинялась, а выносила лишь приказы губернатора.

3) Административное деление – общее и специальное

Во второй половине XIX в. существенно расширились границы Российской империи, и в связи с этим произошли определенные изменения в местном управлении. Административное деление в Российской империи было общим и специальным. Общее устанавливалось для целей общего управления, специальное – для целей отдельных ведомств. Дело в том, что не все ведомства могли рационально осуществлять свои функции в границах существовавших губерний, областей, уездов. В большинстве случаев специальные административные учреждения охватывали несколько губерний. То есть в стране складывались экстерриториальные системы управления. Только церковное деление православной церкви в епархии совпадало в большинстве случаев с общеадминистративными.

Общее деление. Губернии, волости и уезды являлись общим для всех сословий административно – территориальным делением. В отличие от них волости представляли собой территориальные административные единицы лишь для одного сословия – крестьянского.

К концу XIX в. в России (в основном в ее азиатской части) было 18 областей – (Амурская, Батумская, Дагестанская, Забайкальская, Закаспийская, Карская, Кубанская, Приморская, Сыр – Дарьинская, Тверская, Тургайская, Уральская, Ферганская, Якутская, Семипалатинская, Семиреченская, Акмолинская, Самаркандская. Существовало четыре градоначальства – Санкт – Петербургское, Одесское, Керчь – Еникальское, Севастопольское). В качестве особых административных единиц, управляемых военными губернаторами, находились портовые города Кронштадт и Николаев.

В Европейской России в это же время существовало 489 уездов. По количеству уездов губернии существенно различались. Так, в составе Эстляндской губернии было четыре уезда, в Саратовской – десять, а в Черниговской – 15. В полицейском отношении уезд делился на станы, находящиеся в ведении становых приставов. Полицейские власти станов и уездов подчинядись непосредственно губернатору и губернскому правлению. В уезде существовало финансовое учреждение – уездное казначейство, военно – гражданское – уездное по воинской повинности присутствие, по надзору за начальными народными училищами – уездный училищный совет и т. п.

Специальное деление. В судебном отношении та часть России, в которой действовали судебные уставы 1864 г., была разделена на десять судебных округов: Петербургский, Московский, Харьковский, Одесский, Казанский, Саратовский, Киевский, Варшавский, Виленский, Тифлисский. Судебный округ занимал территорию нескольких губерний.

В отношении военного управления территория империи в начале ХХ столетия была разделена на 12 округов: Петербургский, Виленский, Варшавский, Киевский, Одесский, Московский, Казанский, Кавказский, Туркестанский, Омский, Иркутский, Приамурский. Все местные учреждения военного ведомства, расположенные на территории военного округа войска, подчинялись командующему войсками округа.

В учебном отношении Россия была разделена на 13 учебных округов: Петербургский, Московский, Рижский, Киевский, Казанский, Харьковский, Виленский, Одесский, Варшавский, Кавказский, Оренбургский, Сибирский и Туркестанский. Министерство народного просвещения имело в них своих представителей в лице попечителей учебных округов. Гимназии подчинялись им в административном отношении. Для университетов они оставались (до 1884 г.) лишь высшей надзорной инстанцией.

Специальное деление было установлено также для управления путями сообщения. Европейская Россия (без Царства Польского и Великого княжества Финляндского) была разделена на восемь округов. Местопребыванием окружных управлений стали города: Санкт – Петербург, Вытегра, Высший Волочек, Москва, Казань, Могилев, Ковно, Киев. Округа подразделялись на дистанции.

Существовало также своеобразное деление России на церковные епархии. В основном границы епархии совпадали с губернскими. Однако в ряде случаев несколько губерний входило в одну епархию, например, Виленская, Ковенская и Гродненская губернии образовывали одну Литовскую епархию. Одна, Варшавская епархия, приходилась на все губернии Царства Польского, Рижская епархия – для всего Остзейского края и т. п. Помимо указанных существовали особое почтово – телеграфное, горное и таможенное территориальное деление России, но последнее не охватывало всю страну, а лишь пограничные губернии и области.