Зонирование. Соотношение с целевым назначением земель

Градостроительный кадастр. Понятие, порядок взаимодействия с земельным кадастром.

Градостроительный кадастр - государственная система хранения и использования геопространственных данных о территории, административно - территориальных единицах, экологических, инженерно - геологических условиях, информационных ресурсов строительных норм, государственных стандартов и правил для удовлетворения информационных потребностей в планировании территорий и строительстве, формировании отраслевой составляющей государственных геоинформационных ресурсов.

Градостроительный кадастр ведется с учетом данных государственного земельного кадастра на государственном уровне, на уровне Автономной Республики Крым, областном и районном уровнях, уровне областных центров и городов областного (республиканского Автономной Республики Крым) значения.

Градостроительный кадастр ведется службами градостроительного кадастра, которые действуют в составе специально уполномоченных органов градостроительства и архитектуры. Типовое положение о службе градостроительного кадастра (559-2011-п) утверждается Кабинетом Министров Украины.

Формирование градостроительного кадастра осуществляется с использованием следующих источников:

1) государственные геоинформационные ресурсы;

2) цифровые массивы профильных геопространственных данных, которые содержатся в утвержденной градостроительной и проектной документации, материалах завершенного строительства;

3) базы данных юридических и физических лиц, порядок использования которых определяется законом.

Профильные геопространственные данные не позднее 30 рабочих дней после утверждения градостроительной документации вносятся в градостроительный кадастр соответствующего уровня.

Данные градостроительного кадастра, необходимые для осуществления градостроительной деятельности, проведения землеустроительных работ, обеспечения работы геоинформационных систем, используются для удовлетворения информационных потребностей государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц.

Информация, содержащаяся в градостроительном кадастре, является открытой и общедоступной, кроме сведений, относящихся к информации с ограниченным доступом.

Защита информации, содержащейся в градостроительном кадастре, осуществляется соответствующими субъектами информационных отношений в соответствии с законодательством.

Порядок ведения и структура градостроительного кадастра, порядок предоставления информации из градостроительного кадастра определяются Кабинетом Министров Украины (559-2011-п).

Порядок обмена информацией между градостроительным и государственным земельным кадастрами (556-2011-п) устанавливается Кабинетом Министров Украины.

Правовые институты градостроительного зонирования и целевого назначения земель имеют в своем статусе значительное количество общих черт, однако во многом различаются между собой. Если понятие градостроительного зонирования вошло в юридический украинский лексикон несколько лет назад, то институт целевого назначения земель существует фактически столько же, сколько существует современная система земельного права Украины, т.е. с момента принятия Земельного Кодекса УССР 1970 года.

Несмотря на такой разный возраст, и «дедушка», и «внучек» мало исследованы. В течение последних двадцати лет институт целевого назначения в научной литературе воспринимали как некую объективную данность и фактически не подвергали критическому анализу. Хотя и те немногочисленные исследования, которые появились в последнее время (работы Е.Карпова[5], П.Ф.Кулинича[6], А.М.Мирошниченко[7], В.Ю.Уркевича, О.М.Браницького[8] и другие) осветили значительный круг проблем в правовом регулировании целевого назначения земель в Украине. Зонирование как новое правовое явление вызывает все больший интерес со стороны ученых, и поэтому в последнее время вышло несколько новых содержательных исследований (Е.А.Самойленко [9], А.И. Рипенко[10] и др.).

Однако чрезмерная, по мнению автора, революционность и частота изменений в градостроительном законодательстве, с одной стороны, и определенная заскорузлость устаревших догматов в земельном законодательстве, с другой, - приводят к появлению дискуссий как о правовой природе, так и о соотношении понятий «зонирования» и «целевое назначение» земель. Так, некоторые авторы зонирование рассматривают как некий субинститут целевого назначения земель[11], "специальное целевое назначение" [12], что является производным от такового деления характер, с чем автор не может согласиться.

Согласно Закона Украины «Про регулювання містобудівної діяльності» (далее - Градостроительный Закон) и стандарта ДСТУ - Н Б Б 1.1 -12: 2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)», который вступил в силу с 1 июня 2012 г, зонирование - установление территориальных зон в пределах населенного пункта с определением соответствующих видов использования территории, объектов недвижимости и установлением градостроительного регламента[13].

Указанный документ предусматривает введение в обиход понятия «вид использования территории», то есть «использование и застройка территории, которые объединяются по подобию соответствующих признаков». ДСТУ различает преимущественный, сопутствующий и допустимый вид использования.[14]

Разрешенный (желательный и сопутствующий) вид использования территории - использование, которое соответствует перечню преобладающих и сопутствующих видов использования и градостроительной документации.

На схеме зонирования территория населенного пункта делится на территориальные зоны, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент, определенный как «использование земельных участков, устанавливается в пределах соответствующих территориальных зон и определяет преобладающие и сопутствующие виды использования земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов строительства и используется в процессе проектирования, застройки и последующей эксплуатации объектов. ДСТУ-Н Б Б 1.1-12: 2011 определяет 11 основных типичных видов функциональных зон.[15]

Понятие зонирования используется и в земельном законодательстве Украины. согласно ст.180 Земельного кодекса Украины (далее ЗКУ), зонирование земель осуществляется в пределах населенных пунктов. При зонировании земель устанавливаются требования относительно допустимых видов застройки и другого использования земельных участков в границах отдельных зон [16]. По сути формулировка указанной нормы кажется инородной относительно других норм ЗКУ, поскольку ни понятие «земли населенных пунктов», ни понятие «зонирования» больше не используются в ЗКУ. При этом никакими другими актами земельного или градостроительного законодательства не определено соотношение градостроительного зонирования с разделением земель по целевому назначению. Иначе говоря, не понятно, что является первоначальным: «Курица или яйцо», зонирование или целевое назначение? Обязаны ли разработчики градостроительной документации учитывать требования, предусмотренные целевым назначением земельных участков, или, наоборот, разработчики землеустроительной документации обязаны учитывать закрепленное в градостроительной документации зонирование?

С одной стороны, в соответствии с частью четвертой ст. 24 Градостроительного Закона изменение целевого назначения земельного участка, который не соответствует плану зонирования территории и / или детальному плану территории, запрещается, а согласно ст.2 того же Закона целью планировки и застройки территорий является обоснование распределения земель по целевому назначению. С другой стороны, в соответствии с частью второй ст. 24 Градостроительного Закона застройка земельного участка осуществляется в пределах его целевого назначения, установленного в соответствии с законодательством[17].

В любом случае, независимо от первичности градостроительного зонирования или разделения земель по целевому назначению, вряд ли есть основания считать одно из этих понятий составной частью другого. Доказательством последнего может быть расхождение, а возможно и противоречивость двух систем по целому ряду критериев.

Прежде всего указанные системы разделения не совпадают между собой по предмету разделения. Так, предметом разделения земель на категории по целевому назначению является вся территория Украины (часть вторая ст. 19 ЗКУ). В тоже время зонирование согласно положениям действующего законодательства применяется только к территориям населенных пунктов (часть третья ст. 180 ЗКУ), план зонирования разрабатывается на основе генерального плана населенного пункта и определяет функциональное назначение, требования к застройке отдельных территорий населенного пункта (ст. 18 Градостроительного Закона). Итак, предметом разделения при зонировании является территория отдельного населенного пункта.

Вряд ли можно признать удачным такое ограничение применения этого института только в рамках населенного пункта. Градостроительная деятельность в XXI веке не ограничивается границами населенного пункта. За их пределами растут многочисленные логистические комплексы, коттеджные городки, бизнес-парки.

Но ведение любой хозяйственной деятельности сегодня невозможно без обустройства объектов градостроительства.

Если целевое назначение является способом, который устанавливается уполномоченным органом власти, относительно того, как должен использоваться тот или иной земельный участок, то есть императивно установленной или «предназначенной» целью использования земли, то сущность зонирования заключается в первую очередь в разделении территории определенного населенного пункта на функциональные зоны, для каждой из которых устанавливаются ограничения по использованию земли для застройки (предельные параметры разрешенного строительства [4]).

Иначе говоря, зонирование определяет не обязательный способ использования земли, а запрещенные способы использования, - как нельзя использовать земельный участок в пределах определенной зоны.

Зонирование и целевое назначение различаются между собой по виду документа, которым устанавливаются ограничения. Если целевое назначение определенного массива земель (территории) может существовать вообще без документального оформления, только на основе определенных природных или других признаков[18], а для индивидуального земельного участка определяется на основании документации по землеустройству (ст.1 Закона Украины «О землеустройстве»[19]), то при зонировании размер и режим использования земель в пределах функциональных зон устанавливается на основании плана зонирования, который является разновидностью градостроительной документации.

Две системы не учитывают друг друга, а иногда взаимно конфликтуют. Так, достаточно распространенным явлением стало предоставление земельных участков в пределах населенных пунктов гражданам для ведения личного крестьянского хозяйства. Такая цель использования земель несовместима ни с одним из видов функциональных зон, приведенных в ДСТУ - Н Б Б 1.1-12: 2011. К тому же указанный стандарт содержит сразу пять видов функциональных зон[20], фактически охвачены одной категорией целевого назначения - земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения. И наконец, пожалуй, самое главное: существуют наглядные различия между двумя системами в целях установления ограничений.

Как определено в части первой ст. 18 Градостроительного Закона: «план зонирования... разрабатывается с целью создания благоприятных условий для жизнедеятельности человека...». То есть зонирование территории населенного пункта имеет прямо выраженную антропоохранную направленность. Поскольку любой населенный пункт является местом концентрированного пребывания большого количества людей, то обеспечение их надежной защиты и устойчивого развития населенного пункта является приоритетной целью градостроительной деятельности в целом.

В то же время современная система разделения земель по целевому назначению не содержит в себе четко выраженной в законодательстве цели вообще.

Как уже отмечалось, с самого начала разделение земель на категории по целевому назначению был осуществлен в СССР государством как единым исключительным владельцем всех земель на территории страны, то есть главная цель разделения земель была чисто управленческая - эффективное управление государством своим собственным имуществом[21].

С потерей землей статуса исключительно государственной собственности существование разделения земель по целевому назначению потеряло свою экономическую целесообразность.

Безусловно, на уровне теоретико-правовых исследований можно обосновать в разделении земель по целевому назначению наличие цели, связанной с рациональным использованием и охраной земель, природоохранной или любой другой целью, но вряд ли существование такой цели может быть доказано через существование прямых норм закона.

Подытоживая, надо отметить, что, градостроительное зонирование и разделение земель по целевому назначению являются двумя различными институтами двух отдельных отраслей законодательства: земельного (разделение земель по целевому назначению) и градостроительного (зонирование), различающихся по цели создания, предметом и способами реализации. Поэтому любая попытка объединить или иерархически упорядочить эти два института окажется неэффективной.

В. М. Правдюк поддерживает уже высказанную в научной юридической литературе позицию относительно необходимости использования зонирования для территорий за пределами населенных пунктов с применением принципа устойчивого развития территорий за исключением позиции относительно возможности одновременного существования зонирования и разделения земель по целевому назначению[22]. Градостроительное зонирование по своей направленности, экономическим и социальным эффектом, больше соответствует требованиям сегодняшнего дня, поэтому разделение земель по целевому назначению должно быть полностью отменено.При этом сфера применения зонирования должна быть расширена таким образом, чтобы обеспечить охват всех существующих и перспективных способов использования земель на территории Украины.