И органах местного самоуправления

Противодействия коррупции в органах государственной власти

Вопрос 4. Нормативно-правовое обеспечение

Нормативно-правовая база противодействия коррупции в Российской Федерации включает в себя:

- международные нормативно-правовые акты;

- нормативно-правовые акты Российской Федерации;

- законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации;

- нормативные акты органов местного самоуправления.

Основополагающими международными актами являются Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции от 31.10.2003, Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8.10.1990. В рамках Таможенного союза ЕврАзЭС 19 декабря 2011 г. подписан договор «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансировании терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза».

В Российской Федерации приняты федеральные законы «О противодействии коррупции» (2008 г.), «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (2009 г.), законы, регламентирующие государственную и муниципальную службу, соответствующие нормы административного, гражданского и уголовного права; нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств.

Соответствующие законы и иные нормативно-правовые акты приняты субъектами Российской Федерации[37], в пределах установленной законом компетенции – органами местного самоуправления[38]

Наряду с перечисленными выше федеральными актами основополагающее значение имеет Национальная стратегия противодействия коррупции[39].

Целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

Для достижения цели Национальной стратегии противодействия коррупции последовательно решаются следующие задачи:

а) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;

б) организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;

в) обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Практическую направленность Национальная стратегия противодействия коррупции приобретает благодаря принятию и реализации национальных планов противодействия коррупции, рассчитанных на двухлетний период[40].

Конвенция ООН от 31.10.2003 г. рекомендует государствам учреждать орган или органы, осуществляющие предупреждение коррупции с помощью таких мер, как проведение антикоррупционной политики и, в надлежащих случаях, осуществление надзора и координации проведения такой политики, а также расширение и распространение знаний по вопросам предупреждения коррупции.

В Российской Федерации создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Председателем Совета является Президент Российской Федерации.

В задачи Совета в соответствии с Указом Президента РФ[41] входит:

- подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

Функции надзора и координации возложены на органы прокуратуры. В частности, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».

Конвенция ООН от 31.10.2003 г. рекомендует государствам учреждать орган или органы, осуществляющие предупреждение коррупции с помощью таких мер, как проведение антикоррупционной политики и, в надлежащих случаях, осуществление надзора и координации проведения такой политики, а также расширение и распространение знаний по вопросам предупреждения коррупции.

В Российской Федерации создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Председателем Совета является Президент Российской Федерации.

В задачи Совета в соответствии с Указом Президента РФ[42] входит:

- подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

Функции надзора и координации возложены на органы прокуратуры. В частности, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».

Федеральный закон[43] определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

а) Профилактика коррупции является важнейшим направлением деятельности государства и общества. Цель этой деятельности – устранение причин и поводов для коррупционных проявлений.

Меры по предупреждению (профилактике) коррупции определяет статья 6 Федерального закона «О противодействии коррупции». Это:

- формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

- антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

- рассмотрение в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по противодействию коррупции в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений;

- предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

- установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении него иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;

- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

В последние годы проведена серьёзная организационная работа, направленная на решение сформулированных законом задач.

При Президенте РФ и в субъектах Российской Федерации созданы Комиссии по координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области противодействия коррупции.

Указом Президента РФ утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Тем самым отлажены правовые и организационные механизмы контроля за достоверностью представляемых сведений о доходах и имуществе чиновников и членов их семей, поощрения кадрового роста сотрудников, характеризующихся безупречными деловыми и нравственными качествами.

На Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 16 февраля 2011 г. возложены функции междисциплинарного центра по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции.

Активную позицию по формированию в обществе нетерпимого отношения к проявлениям коррупции заняли средства массовой информации, институты гражданского общества – Ассоциация юристов России, межрегиональная общественная организация «Общественный антикоррупционный комитет», общественный НИИ проблем коррупции, другие организации.

Более открытой стала деятельность правоохранительных органов, в них открыты телефонные линии доверия, созданы общественные советы как органы общественного контроля.

Профессор А.С. Дугенец, заместитель начальника ВНИИ МВД России с соавторами полагают, что важным направлением противодействия коррупции в системе органов внутренних дел современной России является необходимое совершенствование форм и методов работы с личным составом. Суть данного направления работы предполагает предъявление более высоких требований к поведению самих правоохранителей. Необходимо при работе с кадрами органов внутренних дел учитывать изменившиеся особенности социально-экономической составляющей современного российского общества.

В целях обеспечения реализации нормативных правовых актов, регулирующих вопросы борьбы с коррупцией в системе государственных органов и защиты законных интересов сотрудников ОВД РФ, а также регламентирования деятельности субъектов органов внутренних дел, обладающих правом контроля по коррупционным вопросам предусмотреть раздел в личном деле сотрудника ОВД и военнослужащего, проходящего службу по контракту в ВВ МВД России, а также лиц, относящихся к категории государственных гражданских служащих (с дальнейшим переоформлением (комплектованием) личных дел сотрудников), для концентрации соответствующих документов.

В данный раздел личного дела сотрудника должны приобщаться следующие документы:

- личный годовой отчёт (информация) о доходах сотрудника;

- копии запросов: в банковские, налоговые, финансовые, нотариальные и иные органы, предоставляющие те или иные сведения;

- объяснения сотрудника по представленной им ложной информации;

- заключение служебного расследования за подписью руководителя ОВД и самого сотрудника об ознакомлении;

- различная информация о причастности сотрудника к коррупции, а также о злоупотреблениях своим должностным положением (взятки и вымогательства, обеспечение продвижения по службе того или иного лица за "вознаграждение" и т.д.);

- копия рапорта сотрудника о склонении его к коррумпированным вопросам[44].

Утверждённое Президентом РФ Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации[45] формулирует требование обеспечить исполнение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в системе МВД России.

Во исполнение данного требования:

- организована внутриведомственная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в системе МВД России, на предмет выявления и устранения в них коррупциогенных факторов[46];

- утверждён Порядок уведомления сотрудником органа внутренних дел, военнослужащим внутренних войск, федеральным государственным гражданским служащим системы МВД России нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, порядок регистрации уведомлений, перечень содержащихся в них сведений и организацию их проверки[47];

- утверждено Положение о Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата МВД России и урегулированию конфликта интересов[48]

- утверждён Порядок формирования и деятельности Комиссии территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов[49]

В соответствии с Федеральным законом[50] органами прокуратуры, органами государственной власти и органами местного самоуправления ведётся широкомасштабная работа по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов.

Активизировались исследования по проблемам противодействия коррупции. Актуальными направлениями развития законодательства А.М. Цирин считает увеличение срока давности по коррупционным правонарушениям, необходимость введения административной (для юридических лиц) и уголовной (для граждан и должностных лиц) ответственности за провокацию получения незаконного вознаграждения от имени юридического лица, более чёткое разграничение понятия «подарок» и «взятка», введение антикоррупционных стандартов (единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции)[51].

б) Борьба с коррупцией включает в себя меры по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений. Соответствующие общие методы изучают административно-процессуальное, гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право.

в) Минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений имеет целью восстановление нарушенного права.

Федеральный закон даёт признаки коррупции, одновременно определяющие и основания дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за соответствующие деяния:

- злоупотребление служебным положением

- дача взятки, получение взятки

- злоупотребление полномочиями

- коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства.

Коррупцией в соответствии с Федеральным законом признаются также перечисленные выше деяния, совершаемые от имени или в интересах юридического лица.

Цель коррупции – получение выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды должностным лицом государства какому-либо лицу или другим физическим лицам.

Следует отметить несогласованность формулировок Федерального закона о противодействии коррупции и УК РФ: если закон говорит о злоупотреблении служебным положением, то УК РФ – о злоупотреблении должностными полномочиями. При этом ни УК РФ, ни Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) не предусматривают санкций в связи со злоупотреблениями служебным положением.

Вопросы злоупотребления должностными полномочиями регламентирует статья 285 УК РФ. Согласно этой статье использование должностным лицом, лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается:

- штрафом в размере до трёхсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осуждённого за период от одного года до двух лет;

- либо лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до трёх лет или без такового.

Федеральным законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ изменены санкции, предусмотренные статьёй 290 УК РФ, за получение взятки. Виновное лицо может быть подвержено штрафу, кратность которого может составлять от 25 до 70 размеров суммы взятки, а также лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до трёх лет со штрафом в размере до стократной суммы взятки.

Статья 291 УК РФ предусматривает наказание за дачу взятки – штрафом в размере от пятнадцатикратной до девяностократной суммы взятки либо лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в размере семидесятикратной суммы взятки.

Под коммерческим подкупом понимают незаконную передачу лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление иных имущественных прав за совершение действий (бездействие) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением. Подобные деяния согласно статье 204 УК РФ наказываются:

- штрафом в размере от десятикратной до девяностократной суммы коммерческого подкупа с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до трёх лет;

- либо лишением свободы на срок до двенадцати лет со штрафом в размере до пятидесятикратной суммы коммерческого подкупа.

Лицо, совершившее подобные деяния, освобождается от уголовной ответственности, если оно активно способствовало раскрытию и (или) расследованию преступления или же в отношении него имело место вымогательство, либо если это лицо добровольно сообщило о подкупе органу, имеющему право возбудить уголовное дело.