Система органов государственной власти в современной России

Тема 3. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Система государственного управления складывается из институциональной, нормативно-правовой, функциональ­но-структурной, кадровой, коммуникативной и профессио­нально-культурной подсистем. Основу институциональной системы составляет государственный орган — это учрежденное в установленном порядке образование, выполняющее от име­ни государства одну или несколько функций, обладающее организационным единством, собственной компетенцией и полномочиями¹. Главным отличительным от государственных учреждений, организаций и предприятий признаком государ­ственных органов является наличие у них государственно-властных полномочий.

Характеристика органа государственной власти включает следующие составляющие: 1) статус — это юридически закреп­ленное место конкретного органа в единой системе органов государственной власти России; 2) компетенция — норма­тивно зафиксированный перечень вопросов, решать которые орган государственной власти имеет право (уполномочен); 3) полномочия — совокупность возможных действий конкретно­го органа, то, что он имеет право и (или) обязан делать; 4) функ­ции — это объективно обусловленные виды управленческой деятельности государственного органа, его роль в системе государственного управления; 5) задачи — набор конкретных действий, выполнение которых сопряжено с выполнением функции государственного органа.

Система органов государственной власти в России строится в соответствии с конституционно закрепленными принципами:

' Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2000. С. 99.

демократия; гуманизм; принцип разделения властей; верховен­ство Конституции и федерального законодательства на всей территории России; федерализм, включающий государствен­ную целостность России, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами госу­дарственной власти субъектов РФ; открытость в деятельности органов власти.

Система органов государственной власти Российской Федерации включает федеральные органы государственной власти, вопросы формирования которых находятся в ведении Российской Федерации, и органы государственной власти субъектов РФ, система которых устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с Конституцией и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам со­вместного ведения образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

3.2. Федеральные органы государственной власти России

В систему федеральных органов государственной власти входят: Президент РФ (осуществляет власть главы государ­ства), Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государ­ственная Дума — законодательная власть), Правительство РФ (высший орган исполнительной власти), федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, феде­ральные суды (судебная власть). Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Рос­сии обеспечивают Президент РФ и Правительство РФ.

Практика реализации конституционных норм позволяет выделить особую группу государственных органов, осуществля­ющих контрольно-надзорные и иные полномочия, не входящие в полномочия ни законодательных, ни исполнительных, ни судебных государственных органов, — это органы особой ком­петенции: Прокуратура РФ (Федеральный закбн от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»), Центральная избирательная комиссия РФ (избирательное законодательство), Счетная палата РФ (Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской

Федерации»), ЦБ РФ (Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), Уполномоченный по правам человека РФ (Федеральный Конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Россий­ской Федерации»). Роль Президента РФ в системе государственного управления

Конституция на момент принятия имела опережающий время и ситуацию характер. Движение в сторону реализации конституционных норм «в условиях правового нигилизма и апатии»' было возможно только централизованно, посредством сильного и автономного института государственной власти — власти главы государства. Этот факт обусловил закрепление уникального, не имеющего прямых конституционных аналогов в мире, статуса Президента России: во-первых, власть главы государства организационно выделена в отдельный вид государ­ственной власти, во-вторых, объем президентских полномочий чрезвычайно широк. Статус и полномочия Президента РФ ре­гламентирует Конституция, порядок выборов — Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Рос­сийской Федерации». Конституционный статус Президента слагается из четырех составляющих: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и фажданина; Верховный Главнокомандующий; субъект законодательного процесса.

В России в настоящее время складывается суперпрезидент­ский тип республики, об этом, в том числе, свидетельствует наличие при Президенте РФ органов, краткая характеристика которых представлена ниже.

Конституционным органом, который осуществляет подго­товку президентских решений по вопросам стратегии развития России, по вопросам проведения единой государственной по­литики в области обеспечения национальной безопасности, является Совет Безопасности РФ. Правовая основа его деятель­ности — федеральное законодательство, Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Без­опасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Рос­сийской Федерации», иные правовые акты Президента РФ.

¹ Медушевский А. Реформа государства// Отечественные записки. 2004. №2. С. 17.

2 Гегедюш

Широкий спектр функций и задач этого органа сводится к работе в двух направлениях — формирование стратегии внут­ренней и внешней политики государства и стратегии политики национальной безопасности. В состав Совета Безопасности РФ входят: Председатель (по должности им является Президент РФ), который руководит его работой; Секретарь (входит в число постоянных членов); постоянные члены и члены, включение и исключение которых из состава осуществляет Президент РФ. Основная форма деятельности — заседания; решения прини­маются постоянными членами простым большинством от их общего числа, оформляются протоколом заседания и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности РФ. Оперативность в обсуждении вопросов национальной безопасности — неотъемлемый элемент эффективного го­сударства. Другая форма деятельности Совета — совещания. Оперативные совещания проводятся Председателем Совета с его постоянными членами, как правило, один раз в неделю. Проведение совещаний по стратегическому планированию является прерогативой Секретаря Совета с постоянными членами и членами Совета. Основными рабочими органами являются межведомственные комиссии: постоянные, созда­ваемые по функциональному или региональному признаку, и временные, создаваемые в целях подготовки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, актуальным проблемам правопорядка в обществе и государстве и пр. Пер­сональный состав комиссий по представлению руководителей федеральных органов исполнительной власти утверждается Секретарем Совета. Персональный состав Совета Безопасности РФ утверждается Указом Президента РФ.

Новый порядок формирования верхней палаты россий­ского парламента инициировал поиск путей участия глав российских регионов в разработке государственной политики, что привело к созданию нового органа при Президенте РФ — Государственного Совета РФ. Это совещательный орган, со­действующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Основания его формирования: ст. 80 и 85 Конституции, предложения обеих палат Федерального Собрания Рф. Правовые основы деятельности — федеральное законодательство, Указ Пре­зидента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном Совете Российской Федерации», указы и распоряжения Пре­зидента РФ. В состав Госсовета входят высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государ-

ственной власти) субъектов РФ и являющийся председателем Президент РФ. Решение оперативных вопросов возлагается на Президиум Госсовета (семь членов). Форма деятельности Госсовета РФ — заседания, которые проводятся не реже одного раза в три месяца и являются правомочными при присутствии большинства от общего числа членов. Госсовет наделен правом создания временных и постоянных рабочих групп, правом при­влечения ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. Решения Госсовета носят рекомендательный характер, оформляются протоколом, при необходимости указами, рас­поряжениями или поручениями Президента РФ либо вносятся в Государственную Думу РФ в порядке законодательной ини­циативы Президента РФ. Обязанности секретаря Госсовета, не входящего в его состав, возлагаются Руководителем Админи­страции Президента РФ на одного из помощников Президента РФ. В целом, выполняемые Госсоветом РФ задачи позволяют выделить этот орган в качестве субъекта государственной по­литики и одного из способов ее формирования.

В последнее десятилетие в России активно развивается практика института представительства Президента РФ на раз­личных уровнях государственной власти и управления. Сегодня полномочные представители Президента РФ осуществляют де­ятельность в Высших Судах РФ, в палатах Федерального Собра­ния РФ, представляя интересы Президента РФ и способствуя осуществлению его деятельности как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Институт полномочных представителей Президента РФ функционирует и в федераль­ных округах, сформированных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этот институт пришел на смену представителям Президента РФ в субъектах Федерации в целях обеспечения реализации главой государства его конституционных полномочий, повышения эффектив­ности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполне­нием их решений. Полпред Президента в федеральном округе как федеральный государственный служащий входит в состав Администрации Президента, назначается и освобождается от должности по представлению Руководителя Администрации Президента, непосредственно подчиняется главе государства. Аппараты полномочных представителей — самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ, их структуру и штатную численность определяет Руководитель Админи­страции.

При полномочных представителях Президента РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодей­ствия федеральных и региональных органов государственной власти, повышения эффективности института представитель­ства, в соответствии с Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах», функциониру­ют совещательные органы — советы (за исключением Южного федерального округа). Членами совета по должности являются: высшие должностные лица (руководители высших исполнитель­ных органов государственной власти) субъектов РФ, входящих в состав федерального округа; представитель Министерства регионального развития РФ (по решению Минрегиона России); заместитель Генерального прокурора РФ по федеральному окру­гу (по согласованию); могут входить иные лица. Персональный состав совета по предложению полпреда утверждается Руково­дителем Администрации Президента РФ.

Рабочим аппаратом Президента РФ является Администра­ция Президента РФ — это государственный орган, сформи­рованный в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции в целях обеспечения деятельности главы государства и осуществления контроля за исполнением его решений на основании Указа Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Фе­дерации», иными указами и распоряжениями Президента РФ. Состав Администрации представлен обширным кругом должностных лиц и структурных подразделений.