Сущность государственного управления

Тема 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

Осмысление содержания института государственного управления связано с определением понятия «управление». С точки зрения кибернетики, в рамках которой исследуются закономерности процессов управления во всех типах систем, управление — это перевод объекта какой-либо системы в каче­ственно новое состояние или изменение этого состояния для достижения цели системы. Необходимым условием осущест­вления процесса управления является наличие трех обязатель­ных элементов: субъекта управления, объекта управления и отношений, складывающихся между ними в результате управ­ления. Управление характерно для технических, биологических и социальных систем. Проблемное поле учебной дисциплины включает социальное управление, т.е. управление, в котором субъект-объектные отношения, складываются между людьми. По отношению к социальным системам определение поня­тия «управление» приобретает качественно иной характер — это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов¹. Сущность социального уираилсния раскрывается через триаду свойств: целеполагание, организация, регулирование.

В современной науке существуют различные классифи­кации социального управления. В рамках одной из них виды социального управления выделены исходя из субъекта управ­ления. Социальное управление, субъектом которою является государство (посредством органов государственной власти и управления и их должностных лиц), осуществляющее управ­ленческую деятельность в установленном правовом порядке,

' Государственное управление: основы теории и организации, Учебник/ Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000. С.10.

есть государственное управление. Социальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления на основе форм прямого волеизъявления граждан, в целях самоорга­низации последних и решения вопросов местного значения, именуется муниципальным управлением. Управление, осущест­вляемое предпринимателем, собственником в целях получения прибыли, есть менеджмент. Итак, государственное управление представляет собой разновидность социального управления, субъектом которого являются органы государственной власти и их должностные лица, объектом — общественные процессы и отношения.

Многообразие дефиниций понятия «государственное управление» позволяет выделить широкую и узкую трактовку этого социального института. В узком смысле государственное управление отождествляется со сферой функционирования ор­ганов исполнительной власти. В расширенной трактовке — это непосредственная деятельность всех ветвей государственной власти, их органов и должностных лиц, по регулированию об­щественных отношений. В основу учебного пособия положено понимание государственного управления как целенаправленного организующе-регулирующего воздействия государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. К особым свой­ствам государственного управления можно отнести: 1) наличие специфического субъекта — органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функцио­нирования которых четко регламентирован Конституцией, федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами; 2) наличие у субъекта управления властных полномочий — государственное управление представляет со­бой способ реализации государственной власти, распространя­ется на все общество; 3) масштаб охватываемых управлением общественных явлений — государственное управление на­правлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, удовлетворение потребностей всего населения, а не отдельных граждан, на защиту совмест­ных интересов; 4) право государства на применение в процессе управления методов принуждения.

Одной из проблем становления методологии государствен­ного управления в России является проблема соотношения управления (администрирования) и политики. Государствен­ное управление как управленческая деятельность включает государственное администрирование и государственно-ад-

министративное управление. Государственное администриро­вание — практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое и специализиро­ванное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответствен­ности за выполнение решений; государственно-администра­тивное управление трактуется как вид государственной деятель­ности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-адми­нистративного устройства¹. Политическое управление — это разработка стратегии действий государства, формирование государственного имиджа и поведения в международных и внутренних отношениях, оно не всегда нацелено на решение общественно значимых проблем.

В настоящее время рельефно проявились два противопо­ложных подхода к рассматриваемой проблематике. Сторон­ники одного считают, что политическое и государственное управление несовместимы, роль политики в государственном управлении следует минимизировать; приверженцы другого подхода рассматривают государственное управление как способ реализации политической стратегии. Ситуацию в современ­ной России, где официально признается и продвигается курс на создание двухпартийной политической системы, можно охарактеризовать как чрезмерную политизацию, скорее «пар-тизацию» государственного аппарата, и ярчайший тому при­мер — деятельность партии «Единая Россия». В то же время мировая практика государственного управления фиксирует, что абсолютная открытость государственной службы для пар­тийного влияния возможна и необходима лишь в условиях однопартийной системы.

В российской науке государственного управления сформу­лированы три группы факторов, препятствующих минимиза­ции объема политических функций государственной службы: во-первых, высокий уровень радикализма политических противостояний в обществе, затрудняющий поддержание по­литического нейтралитета чиновника; во-вторых, уязвимость положения чиновника, зависимость его карьеры от возможной

¹ Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2000.

смены руководителя, что побуждает его делать политический выбор, подключаясь, в частности, к избирательным кампаниям; в-третьих, финансовая зависимость чиновника, побуждающая его оказывать небескорыстные политические услуги, нередко в ущерб исполнению государственных функций¹. В настоящее время вопрос о взаимосвязи политики и администрирования в процессе государственного управления остается открытым и актуальным.

Цели государственного управления вытекают из целей го­сударства и имеют уровневую структуру, построение которой основано на принципе «древа целей», позволяющем проследить взаимосвязь и согласованность целей разного уровня и содер­жания. Центральное место в иерархии целей государственного, управления занимает стратегический уровень — генеральное направление государственной политики. Процесс достижения стратегической цели протекает поэтапно. С учетом меняющих­ся условий и имеющихся ресурсов, для каждого временного отрезка формулируются более мелкие цели — оперативные цели, решение которых сопряжено с постановкой тактических или обеспечивающих целей. В системе целей государственного управления стратегический уровень ориентирован на долго­срочную перспективу, поэтому наиболее статичен, тактические цели являются динамичными, часто корректируются.

Виды целей государственного управления складываются на основе принципа детерминанты, когда в процессе постановки цели вытекают одна из другой. Основная классификация стро­ится на функциях государства и сферах жизнедеятельности общества: цели общественно-политического развития; цели социального развития; экономические, организационные, ин­формационные, разъяснительные цели и т.д. Другие критерии классификации: объем целей (общие, частные); результаты (цели конечные и промежуточные); временная перспектива (непосредственные и перспективные — краткосрочные, сред­несрочные, долгосрочные цели) и т.п. Цели государственного управления формулируются с учетом, во-первых, их реалистич­ности и решаемости, во-вторых, с учетом последовательности достижения целей, т.е. постановке новых целей должно пред­шествовать достижение ранее сформулированных, в-третьих, с учетом возможной корректировки выдвинутых целей.

¹ Шабров О. Политико-административное управление в Российской Федерации: состояние и актуальные проблемы // Власть. 2004. № 11. С. 9-18.

Функции управления в общем виде можно охарактеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, осуществляемые для достижения поставленной цели. Функции государственного управления — это виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, совершаемые в определенном нормативном порядке, направ­ленные на регулирование общественных процессов и отно­шений и необходимые для достижения поставленных целей. В рамках теории управления выделены следующие функции: анализ, целеполагание, прогнозирование, планирование.и программирование, организация, координация, мотивация (стимулирование), контроль, регулирование. По отношению к государственному управлению они являются общими. Спе­цифическими функциями государственного управления высту­пают, например, государственное регулирование экономики, лицензирование, проведение выборов и референдумов и пр. Некоторые функции государственного управления ориенти­рованы на регулирование исключительно жизнедеятельности общества — это социально-организационные функции, другие функции направлены на упорядочение и совершенствование деятельности органов государственной власти и управления — это внутриорганизационные функции.

Многообразие функций государственного управления со­пряжено с использованием различных методов их реализации. Методы государственного управления представляют собой способы властного воздействия государства на вектор разви­тия общественных и государственных дел. Они показывают, какими средствами государство влияет на поведение людей и управляет им. Исходя из способов и приемов, которые ис­пользуются субъектами государственного управления для достижения поставленных целей и выполнения функций, выделяют следующие группы методов.

1) Административные методы — нормативные требования государства, обязывающие и субъектов, и объекты государ­ственного управления поступать определенным образом. Они основаны на распорядительстве субъекта управления, их не­выполнение влечет за собой привлечение к различным видам ответственности.

Примеры. Каждый работающий гражданин России обязан платить налоги в бюджеты разных уровней, в 20 и 45 лет обме­нять паспорт гражданина Российской Федерации, государство для этого разрабатывает определенные правила, пакет до­кументов и пр. Государственные служащие обязаны подавать

декларацию о доходах за прошедший календарный год в срок до 30 апреля текущего года.

2) Экономические методы — это способы создания госу­
дарством определенных условий, в которых управляемому
объекту выгодно поступать так, как того хочет государство.
Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций
и государства материальных интересов, которые обусловливают
их действия, а степень экономической активности детермини­
руется развитостью и объемами материальных стимулов.

Примеры. Разработка и реализация государственной на­логовой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкрет­ных предприятий. Стимулирование развития частного сектора российской экономики достигается, в том числе, за счет предо­ставления государственного имущества в аренду, концессию. Другим примером является система государственного со­циального обеспечения — выплата повышенных и именных стипендий,пенсий.

3) Идеологические методы — это целенаправленное мо­
ральное и нравственное воздействие государства на сознание
людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое
применяемое название этой группы методов — социально-
психологические.

Примеры. Классический пример — предупреждение Минис­терства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательно указываемое на каждой пачке сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спо­койно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т.п.; пропаганда здорового образа жизни.

4) Правовые методы — это способы государственного управ­
ления, совершаемые в пределах ив соответствии с процедурой,
установленной Конституцией, законами и иными право­
выми актами, действующими на территории страны. Среди
правовых методов можно выделить законодательствование,
государственно-административное управление, правосудие,
контроль.

Примеры. Создание на основании ст. 80, 85 Конституции Государственного Совета РФ как совещательного органа при Президенте РФ в целях содействия реализации полномочий Президента РФ как главы государства.

5) Неправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответ­ствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства.

Пример. Организационно-технические неправовые мето­ды используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений МЧС России. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или без­действий, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы — применение насиль­ственных мер по разгону санкционированного митинга; не­целевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.

Каждая из рассмотренных групп методов характеризуется специфическим волеизъявлением государства — это дозволе­ния, требования, запреты, ответственность, контроль и надзор и т.д. В реальной практике управления принятие и реализация государственных решений возможны лишь на основе синтеза различных методов управления: есть метод, несущий основную нагрузку, и есть усиливающие или обеспечивающие методы.

Пример. При создании Стабилизационного фонда РФ основной метод — экономический; правовое обеспечение этого процесса есть правовой метод, играющий обеспечивающую роль; разъяснительные меры, представленные через СМИ, о необходимости такого шага — идеологический метод, высту­пает обеспечивающим или усиливающим.

Любая управленческая деятельность осуществляется по ло­гической схеме: осознание целей и задач управления — пыбор метода управления — разработка и реализация инструментов управления. Под инструментами государственною управления понимаются средства практической реализации управлен­ческого решения. Среди инструментов государственного управления выделяют две подгруппы: общие (универсальные) и локальные. Общие инструменты управления это суще­ствующие, закрепленные в правовых актах нормы и правила управленческой деятельности; имеют форму шкопов, уста­вов, инструкций, ограничений и т.д. Локальные инструменты управления носят частный характер, подкрепляя выполнение более значимого управленческого решения, и могут иметь форму постановлений, приказов, распоряжений, сделок, контрактов, совещаний и т.п. По отношению к упрпплен-

ческому решению инструменты вторичны; в зависимости от контекста могут рассматриваться как самостоятельные управляющие воздействия, используемые для выполнения других управленческих решений. Например, установленные государством правила записи актов гражданского состояния правомерно рассматривать как управляющее воздействие государства на участников общественных отношений, запись акта гражданского состояния конкретного гражданина — это инструмент реализации управленческого решения.

Понятие «инструменты государственного управления» не получило должного раскрытия и рефлексии в науке госу­дарственного управления, поэтому отсутствует признанная классификация. В качестве критериев классификации выде­ляют: 1) уровень инструмента государственного управления в иерархии системы управления — это инструменты, применя­емые на международном уровне, на федеральном уровне, на региональном уровне, инструменты отраслевого управления и пр.; 2) документальные формы инструментов государствен­ного управления — это законодательные акты; постановления, регламенты, решения государственных органов; государ­ственные концепции, программы, проекты; государственные бюджеты; государственные стандарты, сертификаты качества, лицензии; государственные свидетельства; государственные дипломы и др.; 3) характер и объем воздействия инструментов государственного управления — экономические инструменты (налоги, государственные тарифы оплаты труда, ставка рефи­нансирования ЦБ РФ, внутренние и внешние займы и т.п.), организационные инструменты (создание, реорганизация или реструктуризация государственных органов; назначение, пере­мещение, освобождение от занимаемой должности на государ­ственной службе и пр.), политические инструменты (выборные технологии, опросы общественных мнений и др.)¹.

Инструменты государственного управления делят на мак­роэкономические и микроэкономические. Под макроэконо­мическим управлением понимается управление народным хо­зяйством страны, отдельными сферами общественной жизни, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Здесь используются такие инструменты государственного управле­ния, как правовые (действующее на территории России зако­нодательство), как государственные бюджеты, федеральные и региональные целевые программы, стратегии развития и со-

¹ См. подробнее: Райзберг Б.А. Государственное управление экономиче­скими и социальными процессами. М., 2005. С. 125—163.

циально-экономические прогнозы, государственное инвести­рование, проведение государственных операций на внутреннем денежном рынке, обслуживание государственного долга, государственное страхование и обеспечение, санкции за не­исполнение обязательств (пени, штрафы) и многие др. Микро­экономический уровень управления включает в себя управление крупными предприятиями, организациями и учреждениями социальной сферы, структуры малого и среднего бизнеса; в процессе такого управления используются документальные инструменты, такие, как уставы, лицензии, утверждаемые государственными органами положения, а также денежные инструменты (наличные и безналичные деньги, ценные бума­ги), уровень оплаты труда работников и т.д.

Формулирование целей государственного управления, процесс их достижения посредством использования кон­кретных методов и инструментов управления, выполнения определенных функций органами государственной власти и управления основывается на ряде принципов. Принципы как продукт сознательной деятельности человека следует отличать от закономерностей, действие которых не зависит от людей. Принципы государственного управления — это, как правило, законодательно закрепленные, базовые положения, в соот­ветствии с которыми формируется и функционирует система государственного управления. В современной науке принципы государственного управления подразделяют на три блока: об­щие, организационно-технологические и частные.

Общие принципы касаются содержания и целей системы государственного управления, среди них выделяют социально-ценностные (гуманизм, демократизм) и социально-функциональ­ные (принцип разделения властей, федерализм, законность). Исполнительно-распорядительная, организационная деятель­ность органов государственной власти и управления строится в соответствии с организационно-технологическими принципами. Совокупность организационно-технологических принципов представлена четырьмя группами: структурно-целевые (иерар­хия целей государственного управления, последовательность достижения целей); структурно-организационные (единство системы государственного управления, сочетание коллегиаль­ности и единоначалия в деятельности органов государственной власти); структурно-функциональные (закрепление управ­ленческих функций в компетенцию соответствующего госу­дарственного органа); структурно-процессуальные (принцип соответствия методов управления функциям государственного органа). Использование частных принципов ориентировано

на повышение значимости человеческого фактора в процессе государственного управления, среди них выделяют две под­группы: принципы, проектируемые на различные сферы жизнедея­тельности общества (экономическое планирование, принципы маркетинга), и принципы функционирования государственных и общественных институтов (принципы Карнеги, принципы местного самоуправления).