2014-02-13
2321
Теоретический и эмпирический материал, касающийся исследований сферы государственного управления, можно сгруппировать в несколько хронологических блоков, положив в основу градации эволюцию взглядов на государство как политический институт и его роль в жизни общества.
Первый блок включает в себя довольно длительный период времени — с древних времен до начала XVII в., когда государственной администрации как урегулированного правом института власти не существовало. Второй блок охватывает период cXVIIdo серединыXIXв. и связан с формированием института государственной администрации и полицейского (административного) права. Третий блок представлен временным периодом со второй половины XIX в. до первых десятилетий XXв. и характеризуется дифференциацией гуманитарных и социальных наук, развитием собственно теории государственного управления. Четвертыйблок — 20—50-ег.ХХв., когда развитие концептов теории государственного управления было связано с развитием теории организации. Пятый блок — вторая половина XX — начало XXI в., для которого характерно убеждение, что государственное управление должно стать самостоятельной научной дисциплиной, имеющей комплексный характер. Характеристика основных направлений исследований проблем государственного управления и основн ых i туч 11 ых школ представлена ниже.
Таблица 1 Основные векторы развития науки государственного управления
| Хронологический этап, научные школы | Основные концепты и направленияисследований |
| Первый блок— с древних времен до начала XVII в. | Государственная администрациякик урегулированный правом институт отсутствует. Субъект-объектные отношения в системе государственного управления |
| Хронологический этап, | Основные концепты и направления | |
| научные школы | исследований | |
| 1. Древнекитайские | выстраиваются на основе обычаев, тра- | |
| философы — Мэн-цзы | диций и ритуалов. Собственно государ- | |
| (ок. 372—289 до н.э.), | ственно-управленческая деятельность | |
| Конфуций (ок. 551— | сводится к сбору налогов, поддержанию | |
| 479до н. э.) | правопорядка, благоустройству городов, | |
| 2. Древнеиндийские | нивелированию конфликтов между со- | |
| (Ьилосо(Ьы | циальными группами и т.п. | |
| Активно развивается идея о всеобщей | ||
| 3. Древнегреческие | пользе и роли в ней государственно- | |
| мыслители — Аристотель (384—322 до н.э.), | управленческой деятельности. | |
| Платон (ок. 428—348 | ||
| до н.э.), Полибий (ок. | ||
| 200 —ок. 120дон. э) | Формируется представление о госу- | |
| 4. Раннее Средневе- | дарстве как о юридическом институте, | |
| ковье — Св. Августин | который осуществляет управленческие и | |
| (354—430), философ и | регулятивно-охранительные функции. | |
| теолог Ф. Аквинский | ||
| (1225-1274), итальян- | ||
| ский мыслитель М. Па- | ||
| дуанский (между 1275 и | ||
| 1280-ок. 1343) | ||
| 5. Древняя Русь — игу- | ||
| мен Иосиф Волоцкий | ||
| (1439—1515), митропо- | ||
| лит Илларион (XI в.) | ||
| 6. Позднее Средневе- | ||
| ковье — итальянский | ||
| мыслитель Н. Маки- | ||
| авелли (1469-1527), | ||
| французский мысли- | ||
| тель, теоретик есте- | ||
| ственного права Ж. Бо- | ||
| ден (1530-1596), анг- | ||
| лийский философ | ||
| Т. Гоббс (1588-1679) | ||
| Второй блок— XVII — середина XIX в. | Происходит непосредственное фор- мирование института государственной администрации и полицейского (адми- нистративного) права. | |
| 1. Полециисти- ка — Франция: пи- сатель Н. де Ламар (1639-1728) | Государственная власть концентриру- ется на решении вопросов внутренней безопасности. Во многих европейских странах, в России практикуются своды правил поведения, что приводит к фор-. | |
Продолжение табл. 1
| Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
| научные школы | исследований |
| — Германия: профессор | мированию полицейского законода- |
| Г. Юсти (1720-1771), | тельства. В основу государственного |
| писатель, юрист | строительства закладывается принцип |
| И. Зонненфельс | патернализма (от лат. pater — отец) — |
| (1732—1817) | мировоззрение и политика абсолюти- |
| зации роли государственной власти в | |
| жизни общества, оправдание ее тоталь- | |
| ного контроля над обществом, поглоще- | |
| ния государством общества и личности. | |
| Управление обществом называлось | |
| благочинием и благоустройством. | |
| — Россия: ученый-эн- | В России практика административного |
| циклопедист Ю. Кри- | управления не нашла теоретического |
| жанич (ок. 1618—1683), | обобщения. В университетах создава- |
| экономист и публи- | лись кафедры законов благоустройства |
| цист И.Т. Посошков | и благочиния, где преподавались законы |
| (1652—1726), юрист | о народонаселении, народном продо- |
| П.Н. Гуляев, автор | вольствии, благоустройстве в городах и |
| крупнейшей работы по | поселениях и пр. |
| полицейскому праву | |
| «Права и обязанности | |
| градской и земской | |
| полиции» (1824 г.), | |
| профессор, философ | |
| Н.Ф. Рождественский | |
| (1802-1872), юрист, | |
| профессор И.В. Пла- | |
| тонов (1805-1890), | |
| самый поздний пред- | |
| ставитель полециисти- | |
| ки, юрист, профессор | |
| И.Е. Андреевский | |
| (1831-1891) | |
| 2. Камералистика — | Камералистика ограничивалась описа- |
| цикл административ- | нием явления административного управ- |
| ных и экономических | ления. В ее русле были сформулированы |
| дисциплин, препода- | новые подходы к осуществлению госу- |
| вавшихся в европейских | дарственно-административного управ- |
| университетах XVII— | ления. Принцип камерализма предпо- |
| XVIII в., со второй по- | лагал: функциональность в управлении |
| ловины XIX в. — | учреждений; специализацию учрежде- |
| в России. Название | ний государственной администрации и |
| связано с камеральными | канцелярского труда в какой-либо одной |
| учоежлениями. | определенной сфере государственного |
24
Продолжение табл. 1
| Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
| научные школы | исследований |
| создававшимися в | управления; регламентацию обязанно- |
| средневековой Европе | стей чиновников; унификацию штатов и |
| князьями, королями, | жалования чиновников. |
| имевшими большое | |
| собственное хозяйство, | |
| в целях подготовки | |
| компетентных управ- | ■..-. |
| ляющих. | |
| — Россия: государ- | Идеи Сперанского в отношении постро- |
| ственный деятель | ения системы государственного управ- |
| М.М.Сперанский | ления в России отражены во «Введении |
| (1772-1839) | к уложению государственных законов» |
| (1809 г.); эти принципы — элементарная | |
| законность, выборность части чиновни- | |
| ков и их ответственность, новые выбор- | |
| ные начала организации суда и контроля, | |
| разделение законодательной, исполни- | |
| тельной и судебной власти при допуще- | |
| нии выборных представителей от народа | |
| к законосовещательной деятельности. | |
| — Франция: ученый, | «Очерки об администрации» Ф. Вивье- |
| автор «Принципов го- | на (1845 г.) — первая серьезная работа в |
| сударственного управ- | области науки государственного управ- |
| ления» (1812 г.) | ления. В развитие его идей во Франции |
| Ч.-Ж. Боннен, ученый, | были созданы специализированные |
| автор «Очерков об | министерства, разработаны законы о |
| администрации» | государственных служащих и процедуры |
| А.Ф. Вивьен | их набора. |
| Формирование конституционно-демо- | |
| кратического типа государства, появле- | |
| ние ответственности государства перед | |
| обществом и личностью в XVIII—XIXв. | |
| инициировало постановку новых управ- | |
| ленческих проблем, решение которых | |
| полециистика и камералистика предло- | |
| жить не могли. | |
| Третий блок— вторая | Период характеризуется дифференциа- |
| половина XIX— нача- | цией гуманитарных и социальных наук, |
| ло XXв. | развитием собственно теории государ- |
| ственного управления, основополож- | |
| ником которой считают австрийского | |
| ученого Лоренца фон Штейна, опубли- | |
| ковавшего в период с 1866 по 1884 г. вось- | |
Продолжение табл. 1
| Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
| научные школы | исследований |
| 1. Австрийская шко- | митомный труд «Теория государственно- |
| ла — Лоренц фон | го управления». В основу положена идея |
| Штейн (1815-1890) | внутреннего управления, выделено пять |
| сфер государственного управления или | |
| государственной политики — внешние | |
| отношения, войска, государственное | |
| хозяйство, правосудие, внутренние | |
| дела. Ведущая роль по реализации целей | |
| государственного управления отведена | |
| исполнительной ветви власти при четком | |
| определении вопросов ее ведения. По- | |
| лиция — механизм принуждения, часть | |
| исполнительной власти. | |
| 2. Немецкая школа — | Государство рассматривается как от- |
| социолог, историк, | ношение господства одних людей над |
| экономист Макс Вебер | другими, опирающееся на легитимное |
| (1864-1920) | насилие как средство. Разработаны |
| теории власти и бюрократии, в основу | |
| идеального государственного управления | |
| положены принципы бюрократической | |
| иерархии. Четко разделены политиче- | |
| ское руководство и административное | |
| управление. | |
| 3. Английская шко- | Изучение системы государственного |
| ла — историк, эконо- | управления в Великобритании началось в |
| мист, социолог | конце XIX в. в Лондонской школе эко- |
| Дж. Коул (1889-1959), | номики и политических наук и продол- |
| Э. Баркер, Ч. Маннинг, | жилось в Оксфордском, Кембриджском, |
| Г. Файнер | Манчестерском и др. университетах. |
| Основные направления — изучение поли- | |
| тических институтов, института государ- | |
| ственной службы, английского конститу- | |
| ционного и административного права. | |
| 4. Французская шко- | Выявлены и проанализированы основ- |
| ла — историк права | ные принципы государственного управ- |
| и государствовед, | ления во Франции. Заложены основы |
| профессор А. Эсмен, | конституционного подхода к проблемам |
| юрист, идеолог «синди- | государственного управления. Система |
| калистского» государ- | государственного управления изучалась |
| ства Леон Дюги | не как самостоятельное явление, а как |
| (1859-1928), А. Ми- | средство выявления принципов и форм |
| шель, М. Ориу | организации деятельности государствен- |
Продолжение табл. 1
| Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
| научные школы | исследований |
| 5. Американская шко- | Разработана модель административной |
| ла — доктор политиче- | эффективности, разграничены функции |
| ских наук, основопо- | политической власти и административ- |
| ложник американской | ного управления, предложено исполь- |
| государственно-адми- | зовать в государственном управлении |
| нистративной науки, | методы менеджмента. Значительное |
| 28-й Президент США | финансирование науки позволило США |
| В. Вильсон (1856— | создать в ведущих университетах школы |
| 1924), американский | государственного управления, которыми |
| исследователь | решались задачи подготовки государ- |
| Ф.Дж. Гуднью | ственных служащих; повышения ква- |
| лификации государственных служащих; | |
| проведения научных исследований в | |
| сфере государственного управления. | |
| 6. Русская школа — | В России в этот период развивается |
| историк, академик | государственная школа, основной про- |
| СМ. Соловьев (1820— | блемой исследования выступает соотно- |
| 1879), историк, участ- | шение общества и государства в русской |
| ник подготовки крес- | истории на различных ее этапах. Наука |
| тьянской реформы | развивается в русле юридической науки |
| 1861 г. К.Д. Кавелин | и истории. Обоснована концепция за- |
| (1818—1885), историк, | крепощения и раскрепощения сословий |
| философ Б.Н. Чичерин | государством, т.е. в условиях господ- |
| (1828—1904), историк, | ства натурального хозяйства, слабого |
| академик В.О. Клю- | развития обмена и товарно-денежных |
| чевский (1841-1911), | отношений обеспечение мобилизации |
| историк, политический | материальных и людских ресурсов могло |
| деятель П.Н. Милюков | производиться только за счет раскладки |
| (1859—1943), экономист, | государством повинностей по сословиям. |
| философ А.А. Богданов | |
| (1873-1928) | |
| Четвертый блок— 20— | Дальнейшее развитие концептов теории |
| 50-е гг. XX в. | государственного управления связано с |
| развитием теории организации. | |
| 1. Классическая шко- ла — основоположник организационной нау- ки А. Файоль (1841— 1925), Л.Урвик, Л. Уайт, Д. Муни | Сложилось представление, что систе- |
| ма государственного управления — это | |
| регламентированная иерархическая | |
| организация линейно-функционального | |
| типа с четким определением функций | |
| каждой должностной категории. | |
| Идеи научного менеджмента применялись при анализе трудовых процессов в системе государственного управления, класси- фикации должностей государственной службы. Широкого распространения и значимых результатов не получил. | |
| 2. Школа научного | |
| менеджмента | |
26
Продолжение табл. 1
| Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
| научные школы | исследований |
| 3. Школа «челове- | Возникла как реакция на недостатки |
| ческих отношений», | классического подхода. Человеческий |
| или неоклассическая | фактор рассматривается как основной |
| школа — америкнаский | элемент эффективной организации |
| психолог А. Маслоу | системы управления. Важный фактор |
| (1908-1970), М. Фоллет, | оптимизации системы государственного |
| американский социолог | управления, повышения производитель- |
| Э.Мэйо (1880—1949), | ности труда работников этой системы — |
| У. Мэрфи | улучшение психологического климата |
| в коллективе и усиление мотивации к | |
| максимизации трудовых усилий. | |
| 4. Советская шко- | Советский период характеризуется пере- |
| ла — ученый, автор | стройкой государственного аппарата, |
| трудов по рациональ- | исходя из теории научной организации |
| ной организации тру- | труда и управления (НОТ). Создан ряд |
| да А.К. Гастев (1882— | научно-исследовательских центров — |
| 1938), историк, государ- | институты труда, научной организации |
| ственный деятель | труда, техники управления, лаборатории |
| П.М. Керженцев (1881— | по изучению труда и пр. В 1920-х гт. для |
| 1940),Н.А. Витке, | координации работы по НОТ создан |
| Е.Ф. Размирович, | Совет научной организации труда |
| ученый, автор работ по | (СОВНОТ). Исследования были прерва- |
| научной организации | ны в середине 1930-х гг. |
| труда И.М. Бурдянский | |
| Пятый блок— вторая | Этот период характеризуется разработ- |
| половина XX — начало | кой бихевиористского, системного и |
| XXI в. | структурно-функционального анализа и |
| В рамках структурно- | переложение их на отрасли социального |
| функционального, | и гуманитарного знания, в том числе |
| системного и бихевио- | теорию государственного управления. |
| ристского подхода ве- | В рамках структурно-функционального |
| дущие позиции заняли | подхода государственное управление — |
| американская, англий- | единая сложно структурированная систе- |
| ская, французская и | ма, каждый элемент которой выполняет |
| немецкая националь- | определенные функции. |
| ные школы | Бихевиористский подход и сфере госу- |
| дарственного управления направленна | |
| исследование и объяснение понеденче- | |
| ского аспекта государстшешю-уиравлен- | |
| ческих отношений (поведение упраиляю- | |
| щих и управляемых, их мотивация). | |
| Системный подход направлен насинтез | |
| знаний, имеющихся и различныхобла- | |
| стях науки. Цель подходи пилится и |
Продолжение табл. 1
| Хронологический этап, | Основные концепты и направления |
| научные школы | исследований |
| выявлении всего комплекса отдельно | |
| взятых взаимосвязей элементов государ- | |
| ственно-административной системы с | |
| обществом. | |
| 1. Американская шко- | Акцентировали внимание на факторах, |
| ла — социолог-теоре- | которые способствовали или препят- |
| тик Т. Парсонс(1902— | ствовали стабильности системы государ- |
| 1979), социолог | ственного управления. |
| П. Лазарсфельд (1901— | |
| 1976), В. Томпсон, | |
| Д. Истон, А. Лаффер | ■- |
| и др. | |
| 2. Английская школа — | В основе лежат идеи, характерные для |
| Дж. Гарретт, Р. Шелдон, | гуманитарного подхода. Считали, что |
| М. Оукшотт | процесс принятия политических реше- |
| ний должен стать гласным и открытым | |
| и законодательно следует установить | |
| принципы разъяснительной работы с | |
| населением, установив санкции за их | |
| невыполнение. | |
| 3. Немецкая школа — | Система государственного управления — |
| философ, профессор | «вечная» ценность, теория государ- |
| X. Кун, Э. Форстхофф, | ственного управления строится с учетом |
| Э. Хиппель, философ | человеческого фактора, должна носить |
| А. Гелен (1904-1976) | философский характер. |
| По мнению А. Гелена, государственное | |
| управление — фундаментальный ан- | |
| тропологический институт, основная | |
| деятельность которого должна быть на- | |
| правлена на поддержание стабильности | |
| общественной системы. | |
| 4. Русская школа — со- | Государственно-управленческая мысль в |
| временные ученые-со- | России возродилась в 1960-х г. и разви- |
| циологи, занимающи- | валась в русле административного права. |
| еся разработкой общей | Сформировалось представление, что на- |
| теории социального | ука государственного управления должна |
| управления В.Г. Афа- | быть комплексной, охватывающей как |
| насьев и Ю.П. Аве- | государственно-правовые, так и соци- |
| рин, ученые-юристы, | ально-экономические, психологические, |
| специалисты по теории | многие другие управленческие аспекты. |
| государства и права, | С 1970-х г. государственное управление |
| конституционному и | стало развиваться как относительно |
| административному | самостоятельное научное направление, |
| праву Д.Н. Бахрах, | тесно соприкасаясь с теорией социаль- |
| Хронологический этап, научные школы И.Л. Бачило, Г.В. Ата-манчук, Б.М. Лазарев И ЯП | окончание таОл. 1 Основные концепты и направления исследований ного управления, управлением производством, административным правом, | |
| теорией государства. | ||
| 5. Японский Менедж-MGHITI | Японская система управления базируется | |
| на модели человеческих отношений, в | ||
| которых индивид должен подчинять свои | ||
| интересы интересам группы. Основный | ||
| принцип — активное партнерство техни- | ||
| ческих специалистов, бизнес-структур, | ||
| правительственных структур в формиро- | ||
| вании концепции экономического роста и ее обеспечении. |
