2014-02-13
2418
Раздел 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭНЕРГОКОМПАНИЙ
ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ
Под государственным регулированием энергокомпаний понимается деятельность специализированных государственных органов на национальном и региональном уровнях, направленная на создание условий для реализации общественных интересов в сфере энергоснабжения народного хозяйства.
Безусловная необходимость государственного регулирования энергоснабжающих организаций вызвана следующими факторами.
Уникальный социальный статус электроэнергетики. Как указывалось выше (глава 1), отрасль является основой жизнедеятельности общества и научно-технического прогресса в народном хозяйстве любой страны ввиду уникальности своей продукции. Поэтому энергоснабжающие организации несут особую - социальную - ответственность за надежное, качественное и безопасное энергоснабжение всех без исключения потребителей на обслуживаемой территории, а также за развитие энергосистемы в соответствии с ростом спроса на энергетические услуги. Требование социальной ответственности закрепляется законодательно, а его выполнение должно контролироваться регулирующими органами (прежде всего через систему лицензирования).
|
|
|
Наличие естественных монополий в энергоснабжении. Естественная монополия может существовать только при таком состоянии товарного рынка, когда организация конкуренции экономически неэффективна или технологически невозможна, а производимый товар (услуги) не может быть заменен другими видами товара (услуг).
В электроэнергетике к естественным монополиям относят энергокомпании, обеспечивающие в основном услуги по передаче и распределению электрической и тепловой энергии, подразумевая, что в области генерирования энергии и ее сбыта принципиально возможна организация конкурентной среды.
Противоречия между интересами бизнеса и долгосрочными общественными целями. Речь идет о крупномасштабных решениях в области перестройки топливно-энергетического баланса страны и отдельных регионов, электрификации народного хозяйства, внедрения прогрессивных технологий в электроэнергетике, способных кардинально повысить энергетическую и экологическую эффективность отрасли. Такие проекты и программы отличаются высокой наукоемкостью и капиталоемкостью; они, как правило, рассчитываются на длительную перспективу и не отвечают интересам бизнеса, который руководствуется критериями текущей коммерческой эффективности. Более того, общественные цели могут вступать в противоречие с интересами энергокомпаний на каком-то этапе.
Стимулирование эффективности производства в энергокомпаниях. В компаниях, принадлежащих к естественным монополиям, эта проблема решается путем нормирования элементов тарифа - издержек и прибыли. Параллельно для повышения эффективности формируется конкурентная среда; правила организации энергетического рынка и ценовой механизм его функционирования устанавливаются правительственными органами. При необходимости государство оставляет за собой право прямого вмешательства в деятельность субъектов конкурентного рынка, если она противоречит установленным правилам или если эффективность конкуренции не отвечает общественным интересам (например, резкое повышение тарифов, нецелевое использование инвестиций).
|
|
|
Проблема охраны окружающей среды. Известно, что рыночный механизм, универсальный и эффективный регулятор общественного производства, обнаруживает очевидные сбои в решении экологических проблем. В этой связи государством применяются два основных метода экологического управления:
• законодательно-административное принуждение;
• специальныйэкономический механизм, создающий систему стимулов для снижения загрязнения природной среды.
Таким образом, обобщающая цель государственного регулирования в электроэнергетике заключается в согласовании интересов производителей энергии, ее потребителей и общества в целом как в текущем, так и в долгосрочном аспектах.
Государственное регулирование в электроэнергетике основывается на специальном законодательстве. Оно включает разные методы и охватывает широкий спектр объектов регулирования, осуществляется на национальном (общегосударственном) и региональном уровнях.
Можно выделить следующие области и соответствующие им методы государственного регулирования в электроэнергетике.
Ценообразование. Для интегрированных энергокомпаний на закрытых электроэнергетических рынках могут устанавливаться:
• нормативы рентабельности(предельные значения нормы прибыли на капитал);
• экономически обоснованные тарифы:
• предельные уровни тарифов.
Для функциональных энергокомпаний на конкурентных электроэнергетических рынках возможны:
• в производстве электроэнергии - прекращение государственного регулирования цен и применение конкурентных механизмов ценообразования (в отдельных случаях не исключено установление верхнего предела цены генерирования);
• в передаче и распределении электроэнергии - предельный уровень тарифов и
обеспечение прозрачности затрат.
Управление государственной собственностью. Включает:
1) управление пакетами акций энергокомпаний, принадлежащих государству;
2) перераспределение собственности:
• продажу госимущества;
• сдачу в залог;
• передачу в доверительное управление.
Планирование. Формирование целевых комплексных энергетических программ. Включение поставок электроэнергии и тепла в перечень продукции для государственных нужд.
Лицензирование. Выдача и отзыв лицензий по отдельным видам деятельности:
• производство, передача, распределение и сбыт энергии;
• производство, монтаж и ремонт энергооборудования (при соответствии нормативным критериям).
Государственная поддержка инвестиционной деятельности. Включает:
• привлечение кредитов банков под гарантии правительства;
• конкурсное выделение кредитов из "бюджета развития";
• финансирование целевых программ (в том числе научно-технических):
• стимулирующую амортизационную и налоговую политику;
• развитие финансового лизинга оборудования.
Контроль и обеспечение надежности и качества энергоснабжения. Обеспечивается:
• за счет введения надбавок к тарифу за повышение уровня надежности;
• отзыва лицензий у поставщиков энергии;
|
|
|
• установления перечня неотключаемых потребителей.
Управление природоохранной деятельностью. Предусматривает:
• займы, льготные кредиты и налоговые послабления при условии осуществления природоохранной деятельности;
• учет экологической ситуации в тарифах на электроэнергию;
• установление платы за загрязнение;
• куплю-продажу лицензий на сброс вредных веществ.
КОНКУРЕНЦИЯ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
Конкуренция позволяет получить такие общественно значимые результаты, как
• снижение издержек производства и тарифов на энергию;
• ускорение внедрения и освоения прогрессивных технологий энергетического производства;
• повышение энергоэффективности в потребительском секторе (как следствие предоставления широкого круга услуг по энергосбережению);
• улучшение состояния окружающей среды (в том числе за счет освоения возобновляемых источников энергии).
В электроэнергетике в передаче и распределении энергии конкуренция исключена: здесь действуют естественные монополии. В других сферах можно выделить следующие виды и формы конкуренции.
Прямая конкуренция:
• в сфере генерирования энергии - между энергокомпаниями-производителями;
между энергокомпанией и собственными генерирующими установками потребителей (формы прямой конкуренции в этой сфере - в использовании действующих мощностей и в создании новых);
• в сфере торговли энергией - между поставщиками (продавцами) энергии, доводящими ее до конечных пользователей.
Косвенная конкуренция (в сфере энергопотребления):
• между энергокомпанией и поставщиками альтернативных энергоносителей (природного газа и др.);
• между энергокомпанией и поставщиками энергосберегающих услуг по энергосбережению.
Следует отметить, что энергокомпании вступают также в конкуренцию во внешней среде на рынке капитала для получения инвестиционных ресурсов. Поэтому даже акционерные компании, занимающиеся электросетевыми услугами (монопольный вид деятельности), вынуждены снижать издержки, чтобы быть привлекательными для инвесторов.
|
|
|
Необходимые условия организации конкурентной среды в электроэнергетике:
• достаточное количество частных энергокомпаний на рынке (производителей и поставщиков электроэнергии);
• свободный их доступ к транспортным и распределительным сетям;
• механизм ценообразования на энергию, стимулирующий конкуренцию. Отсюда следует, что для обеспечения эффективной конкуренции требуются значительные избыточные генерирующие мощности, а также соответствующая им пропускная способность электрической сети. Причем интенсивность конкуренции повышается с ростом количества производителей (поставщиков) энергии на данном рынке. Увеличения числа конкурирующих участников энергетического рынка можно достигнуть путем дезинтеграции и разделения крупных компаний-монополистов и создания независимых (функциональных) компаний в сферах генерирования, транспорта. распределения и сбыта энергии. Другой путь - привлечение на рынок новых независимых производителей.
Считается что, конкуренция тогда максимально эффективна, когда она одновременно существует как в сфере генерирования, так и сбыта. Хотя потребитель может получить электроэнергию только от сетей местной распределительной компании, купить ее в принципе он может у любого продавца. Для этого необходимо, чтобы функция энергоснабжения (обеспечения физических поставок энергии) и функция продажи электроэнергии были разделены, а все субъекты рынка получили свободный доступ к электросети.
Открытость рынков для конкуренции зависит от масштабов приватизации и наличия частной собственности на предприятиях электроэнергетики. В общем случае приватизация преследует две цели:
• отказ от дотаций государства, приток средств в бюджет, а также привлечение частного (в том числе иностранного) капитала в электроэнергетику;
• создание благоприятных условий для конкуренции как основы более эффективного функционирования и развития отрасли.
Предполагается, что компании, находящиеся в собственности частного инвестора. способны генерировать энергию с наименьшими затратами.
Мировой опыт показывает, что сценарии проведения приватизации в электроэнергетике специфичны для каждой страны и могут осуществляться по следующим схемам.
1. Продажа энергопредприятия целиком или отдельными долями (энергоблоками. технологическими системами и т.д.).
2. Продажа отдельных активов в виде акций.
3. Привлечение частного капитала для улучшения финансового положения энергопредприятия, владельцем которого остается государство.
4. Привлечение частного капитала на условиях: "строительство - владение - эксплуатация - передача". Это означает, что энергопредприятие остается в собственности компании, построившей его, до полного возмещения вложенного капитала и нормы прибыли на него. После этого предприятие передается в собственность государства.
Функционирование конкурентной среды обеспечивается, прежде всего, механизмом рыночного ценообразования в сфере генерирования энергии. Созданиетакого механизма требует, во-первых, выделения функции производства энергии в самостоятельный вид бизнеса и, во-вторых, дерегулирования тарифов и инвестиционной деятельности производителей энергии. В этом случае цена генерирования будет устанавливаться на основе аукциона объемно-ценовых заявок продавцов и покупателей, исходя из обеспечения баланса спроса и предложения на энергетическом рынке в отдельные периоды времени. Такой подход стимулирует снижение издержек производства и привлечение инвестиций в электроэнергетику. При этом инвестиционный риск целиком ложится на производителя, но зато и вся прибыль достается ему (она ограничивается только ценой конкурентного рынка, а не решениями регулирующих органов).
Конкурентоспособность энергокомпании на рынке электроэнергии в общем случае определяется тремя основными факторами:
• стоимостью энергии по отношению к аналогичному показателю у конкурентов;
• качеством обслуживания клиентов;
• ассортиментом и условиями предоставления потребителям дополнительных услуг по энергоснабжению.
Немаловажную роль играет и деловая репутация (имидж) энергокомпании, особенно при заключении долгосрочных договоров, связанных с сооружением новых энергомощностей.
Неконкурентоспособными являются те энергокомпании, продукция которых по критерию эффективности ее производства оказывается невостребованной на электро-энергетическом рынке. Для выхода из неблагоприятной ситуации владельцы таких компаний могут принимать различные решения: модернизировать производство; продать часть энергоустановок; выйти на рынок технологических услуг для продажи своих мощностей в качестве резерва высокорентабельным компаниям, заинтересованным в более полной загрузке своих электростанций. Наконец, регулирующие органы могут предусмотреть временную поддержку отдельных неконкурентоспособных Компаний в форме финансирования их постоянных издержек за счет специальных надбавок к рыночному тарифу.
ВИДЫ И МОДЕЛИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ РЫНКОВ
Энергетический рынок включает рынок электро- и теплоэнергии. В общем случае электроэнергетический рынок- это сфера операций по купле-продаже следующих основных видов продукции и услуг:
• электрической энергии;
• электрической мощности;
• услуг по транспорту и распределению электроэнергии;
• технологических услуг, связанных с обеспечением надежного функционирования основной электросети и поддержанием качественных параметров энергоснабжения на нормативном уровне;
• услуг по повышению энергоэффективности, предоставляемых потребителям. Субъектами (участниками) рынков являются:
• производители электроэнергии - энергокомпании с вертикально-интегрированной структурой, генерирующие компании, независимые производители электроэнергии;
• поставщики электроэнергии - вертикально-интегрированные компании, компании, осуществляющие транспорт (передачу) энергии, компании-дистрибьюторы, осуществляющие распределение энергии, электросбытовые организации;
• независимые коммерсанты - брокеры (обеспечивают посреднические услуги при заключении контрактов), дилеры (покупают и перепродают электроэнергию);
• потребители энергии различных групп и категорий.
В зависимости от конкретной организационной модели электроэнергетического рынка состав участников, а также ассортимент продукции и услуг могут меняться.
Пространственная конфигурация рынка определяется границами электроэнергетических систем, обладающих достаточно сильными внутренними связями. Расширение границ рынка требует увеличения пропускной способности межсистемных линий электропередачи.
Электроэнергетические рынки любого типа в той или иной степени контролируются государством, т.е. являются регулируемыми. Это объясняется двумя причинами:
приоритетом надежности энергоснабжения и наличием естественных монополий в электроэнергетике (в частности, в передаче и распределении электроэнергии).
Классификация электроэнергетических рынков.
Оптовые рынки электроэнергии функционируют в сетях высокого и сверхвысокого напряжения. На оптовом рынке взаимодействуют производители, поставщики и отдельные крупные потребители электроэнергии. Оптовые рынки подразделяются на контрактные и оперативные. Контрактный рынок основан на двусторонних соглашениях между субъектами оптового рынка (на срок от недели до десятков лет). Оперативный рынок функционирует в пределах текущих суток, разделенных на периоды определенной продолжительности. Товарами на контрактных рынках являются электроэнергия и мощность, на оперативных - только электроэнергия. В энергообъединениях разных стран применяются различные сочетания контрактного и оперативного рынков, обычно дополняющие друг друга.
Розничные рынки функционируют в сетях среднего и низкого напряжения. На розничном рынке взаимодействуют поставщики, сбытовые организации и в совокупности все потребители данного региона. Подразделение этих рынков на сегменты по видам нагрузки связано с широкой дифференциацией требований к энергоснабжению и различиями в стоимости обслуживания разных групп потребителей, питающихся от сетей разного класса напряжения в разные периоды суток и сезоны года.
Модель 1. Монополия на всех уровнях. Генерирование, передача, а часто и распределение электроэнергии осуществляются одной унитарной (интегрированной > компанией. В сфере производства отсутствуют конкуренция и выбор поставщика. Если и существует отдельная компания-дистрибьютор, то она может получать электроэнергию только от одного поставщика, а все потребители получают электроэнергию только от одного дистрибьютора в данном регионе. Примеры: ЭДФ во Франции: региональные энергокомпании в США; АО-энерго в России.
Модель 2. Закупочное агентство. Единый покупатель выбирает производителей. Независимые производители энергии конкурируют в области строительства и эксплуатации электростанций. Конкуренция идет за право на контракт с закупочным агентством на поставку ему электроэнергии и мощности. Закупочное агентство имеет монополию на высоковольтную сеть и на продажу электроэнергии конечным потребителям. Последние, таким образом, не имеют свободного доступа к электросети. т.е. не могут выбирать поставщика. В качестве закупочного агентства может выступать интегрированная энергокомпания или отдельная независимая компания, владеющая основной сетью. Примеры: Ирландия, Италия, Япония.
Модель 3. Конкуренция на оптовом рынке. Дистрибьюторы (распределительные энергокомпании) покупают электроэнергию непосредственно у конкурирующих производителей и передают ее по низковольтным линиям электропередачи с последующей продажей потребителям. При этом покупателями могут быть и крупные потребители электроэнергии, непосредственно выходящие на оптовый рынок. Дистрибьюторы имеют монополию на конечных потребителей. Разрешен свободный доступ производителей к основной электросети региона.
Примеры: Великобритания, Норвегия, США (штат Калифорния), Чили, Аргентина, Австралия.
Модель 4. Конкуренция на оптовом и розничном рынках. Каждый потребитель выбирает своего поставщика. Продавцы имеют свободный доступ к распределительным сетям. Распределение электроэнергии отделено от розничной продажи, и последняя охвачена конкуренцией. Причем розничной торговлей могут заниматься как дистрибьюторы, так и сбытовые компании, не имеющие электрических сетей. Эта модель в своем идеальном варианте отражает концепцию максимально свободного рынка. Примеры: Великобритания, Норвегия.
Рынки тепловой энергии имеют ряд существенных отличительных особенностей.
1. Эти рынки локальные; они, как правило, замыкаются в границах городов и районов. Это обусловлено ограничениями в дальности транспорта теплоэнергии при централизованном теплоснабжении, а также применением высокоэффективных установок децентрализованного теплоснабжения: небольших ТЭЦ и котельных. В результате в регионах (субъектах федерации) могут отсутствовать единые системы теплоснабжения, а значит, и региональные рынки теплоэнергии.
2. Необходимое условие существования оптовых рынков теплоэнергии - наличие системы централизованного теплоснабжения. Однако нередко между отдельными участками тепловых магистралей нет связей (перемычек), а физическая конфигурация теплосети не позволяет осуществлять подключение независимых теплоисточников сразу в нескольких точках. Такая ситуация типична в российских регионах. Технически эта проблема может быть решена, но с большими затратами.
3. Розничные (потребительские) рынки тепла подразделяются:
• по районам теплоснабжения (в черте города и сельской местности);
• группам потребителей (население, сфера услуг, промышленность);
• видам теплоносителя (пар разных параметров, сетевая вода);
• видам нагрузки (технологическая, отопительно-вентиляционная, горячего водоснабжения).
В бытовом секторе целесообразно выделять районы многоэтажной застройки и индивидуального жилья (коттеджная застройка), старые и перспективные.
4. Функционирование рынков теплоэнергии имеет резко выраженный сезонный характер. Это связано главным образом с неравномерным графиком отопительных нагрузок. Кроме того, в летние месяцы наблюдается снижение и производственно-технологических нагрузок.
Традиционной моделью организации электроэнергетики, широко применявшейся в различных странах до начала 90-х годов, была так называемая индустриальная (технологическая) модель, основанная наэнергообъединениях с вертикально-интегрированной структурой (см. модель 1). Суть подобной схемы заключается в том, что в рамках одной энергокомпании осуществляется централизованное хозяйственное и оперативно-технологическое управление всеми стадиями процесса энергоснабжения в данном регионе (стране): производством, передачей, распределением (и сбытом) электроэнергии. Такая компания получает статус естественной монополии, за ней закрепляется определенная территория обслуживания, на которой исключается деятельность других поставщиков. При этом качество услуг монополиста и цены на энергию жестко контролируются и регулируются специальными государственными органами на национальном и региональном уровнях.
ЛИБЕРАЛИЗАЦИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ РЫНКОВ
В настоящее время в разных странах созданы общенациональные электроэнергетические системы со значительными резервами генерирующих мощностей. Технический прогресс вызвал появление энергоустановок небольшой мощности с технико-экономическими показателями, не уступающими крупным агрегатам. Все это в совокупности привело к тому, что некоторые преимущества вертикальной интеграции постепенно утрачиваются, и прежде всего "эффект масштаба".
К концуXX в. в развитых странах была осознана необходимость кардинальных изменений принципов организации электроэнергетики. Этому способствовали:
• отмена ограничений на использование природного газа в электроэнергетике. введенных в США и Западной Европе в 80-е годы;
• снижение цен на природный газ;
• более низкие затраты на новые небольшие электростанции по сравнению с "прошлыми" инвестиционными затратами на действующих электростанциях, которые вынуждены были оплачивать потребители через тарифы на электроэнергию.
Экономические и политические условия для реформирования существенно различаются в разных странах, что обусловлено историческими особенностями формирования систем управления в электроэнергетике. Этим объясняются различия моделей и программ преобразований, которые обсуждаются и реализуются на практике.
