Правительственное и неправительственное управление

В США стало привычным проводить четкое разграничение меж­ду правительственным и неправительственным управлением. В обывательском представлении правительственная администрация «обюрократизирована», а управление в частной фирме «носит де­ловой характер»; правительственная администрация политизирована, а управление в частной фирме — нет; правительственная админи­страция опутана формализмом, а управление в частной фирме — нет. Однако слишком резкое разграничение вряд ли соответствует фактам. Как мы увидим на последующих страницах, между крупными госу­дарственными и частными организациями гораздо больше сходства, чем различий. Поэтому при изучении административного управления можно использовать результаты некоторых исследований, проведен­ных в частном бизнесе. В современном управлении часто наблюдается больше различий между небольшими и крупными организациями, чем между государственными и частными. Например, больница на 1 000 коек и больница на 50 коек значительно больше различаются между собой именно из-за их величины, чем из-за того, что одна — частная, а другая — государственная.[12]

Черты сходства между государственным управлением и управ­лением в частном секторе. Сходство между проблемами управления в государственных и частных организациях может быть легко выявле­но тогда, когда частная организация переходит в ведение правитель­ства. Например, некоторое время назад в Чикаго подземные и назем­ные железнодорожные линии были переданы в государственную соб­ственность. Для постороннего наблюдателя разница неощутима. Ли­нии — те же, вагоны — те же, плата за проезд — та же (если не считать инфляционного повышения цен), расписание — то же; те же сотрудники выполняют ту же работу и подчиняются тем же непосред­ственным начальникам. Изменения связаны только с финансовой ор­ганизацией компании и заменой нескольких высокопоставленных ру­ководителей. Финансовые изменения коснулись лиц, получающих проценты на облигации. Эти изменения позволили железнодорожной компании увеличить капиталовложения в установку нового оборудо­вания. Влияние смены высшего руководства пока неощутимо. Однако те перемены, о которых упомянуто выше, могли бы быть достигнуты и без смены собственника. Если бы город Чикаго достаточно сильно захотел, чтобы линии оставались в частном владении, могли бы быть приняты меры, позволяющие финансировать установку нового обору­дования. Частные владельцы могли бы осуществить аналогичные за­мены в персонале. Значит, независимо от того, кто владеет железнодорожной компанией, ее основные управленческие проблемы остают­ся неизменными.

В административном управлении и в управлении частной ком­панией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по ста­тистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне и обнару­жить, что его функции практически не изменились. Этот специа­лист обладает навыками, которые могут быть использованы и госу­дарственными, и частными организациями. Равным образом хирург будет удалять аппендикс одинаковым методом, независимо от того, работает ли он в армейском госпитале или в частной клинике. Ге­нерал Д. Эйзенхауэр вышел в отставку и стал Президентом Ко­лумбийского университета. Армия и университет — две столь раз­личные организации трудно себе вообразить! И все-таки, управ­ленческие проблемы этих двух организаций достаточно сходны, раз у Эйзенхауэра не возникло особых трудностей в адаптации к свое­му новому положению.

Различия между государственным управлением и управлением в частном секторе. Хотя черт сходства между правительственными и неправительственными организациями больше, чем обычно дума­ют, тем не менее некоторые различия все же существуют. Чаще всего эти различия касаются степени, а не существа дела.

Например, как правительственные, так и неправительственные организации обычно действуют на основе закона. Деятельность правительственного органа, как правило, регулируется законода­тельным актом или правительственным постановлением, опираю­щимся на силу закона или конституции. Все корпорации и боль­шинство других неправительственных организаций действуют на основе законного устава. В правовом отношении от руководителей как одного, так и другого типа организаций требуется, чтобы они действовали в рамках закона. Однако в законе обязанности и от­ветственность государственного руководителя обычно излагаются гораздо более подробно, чем его коллеги из частного сектора, и, как правило, значительно выше вероятность того, что при передаче дела на судебное разбирательство первый понесет ответственность за нарушение закона при исполнении своих обязанностей. Напри­мер, корпорация зачастую наделяет своих руководителей и служа­щих полномочиями производить для нее закупки любым порядком, который совет директоров сочтет нужным утвердить. Однако при осуществлении государственных закупок обычно следует соблюдать многочисленные правовые требования относительно объявления конкурсных торгов, передачи подряда тому ответственному участ­нику торгов, который предложит самую низкую цену, утверждения расходов и т.д. При несоблюдении этих предусмотренных законом норм суд может признать недействительным договор о закупке обо­рудования для правительственного учреждения. Руководитель госу­дарственной организации может подвергнуться критике или рассмотрению его деятельности в Конгрессе. По политическим и иным мо­тивам законодательный орган страны часто стремится к выяснению, а «кто убил петуха-задиру?» Яркий пример этого — подобные слушания в Конгрессе для выявления виновных в катастрофе в Перл-Харборе. Деятельность управляющего частной фирмой также может подверг­нуться расследованию, но подобная ситуация для такого управляющего гораздо менее вероятна, и то обычно лишь в тех случаях, когда он за­ключал деловые сделки с каким-либо правительственным учреждени­ем, и в тех сферах, в которых его деятельность подлежит государствен­ному регулированию. Однако в условиях, когда государственное регу­лирование бизнеса расширяется, возможность для него стать объектом правительственного расследования становится все более вероятной.

Зачастую управляющий частной фирмой более свободен в истолко­вании взаимозависимости между деятельностью своей организации и общественным благополучием, нежели государственный администратор. Утвердилось мнение, что первый занимается бизнесом прежде всего ра­ди достижения своих личных целей, в то время как последний, как представляется, должен служить интересам общества и для него счита­ется неэтичным использовать преимущества своего положения в личных целях. В конце 40-х годов правительственные служащие, заключавшие сделки на рынке зерна, подвергались общественному порицанию, при­чем даже в тех случаях, когда они не имели доступа к «внутренней» информации, которая давала бы им особые преимущества. Конечно, ценовая и производственная политика в сфере бизнеса также может быть подвергнута тщательному рассмотрению, когда считается, что она подрывает общественное благополучие.

Различия в отношении общественности к управлению в государ­ственном и частном секторах. Во время второй мировой войны пра­вительство сочло необходимым взять в свои руки угольные шахты, что­бы обеспечить продолжение добычи перед лицом забастовки шахтеров. Такой «захват» заключался в том, что над шахтами поднимался аме­риканский флаг, а для управления шахтами назначался армейский офицер, — и ни в чем более. Однако в результате таких перемен шах­теры снова стали работать на тех же самых собственников, выполнять ту же работу и на тех же условиях. Добавились лишь два новых фак­тора — присутствие офицера в военной форме и флаг. Шахтеры заня­ли совершенно иную по сравнению с прежней позицию, когда шахты перешли под «управление» правительства. Они чувствовали, что в ка­кой-то степени нехорошо или опасно бастовать против правительства. Этот психологический фактор способствовал перемене взглядов рабо­чих, что в свою очередь внесло изменения и в проблемы управления.

С другой стороны, широко распространено убеждение, что любаядеятельность правительства неэффективна и часто связана с коррупцией. Общее представление о бюрократе — это высокомерный и ленивый тип, который только проедает налоговые поступления. Та­кое мнение, питаемое доктриной «все дозволено» и традицией сти­хийной демократии, следует постоянно учитывать государственным руководителям. Оно порождает проблемы, как правило не затраги­вающие управляющих частными компаниями.

Существуют некие, по большей части весьма размытые, пределы того, до какой степени руководитель в государственном секторе мо­жет оказывать (или пытаться оказать) влияние на отношение обще­ственности к результатам деятельности данного ведомства. Считает­ся, что бизнесмен может рекламировать свой особый сорт воздуш­ных хлопьев к завтраку почти любым способом, который он найдет выгодным. Конгресс же, с другой стороны, занял решительно враж­дебную позицию по отношению к любым расходам правительствен­ных ведомств на «связи с общественностью», которые можно истол­ковать как попытки добиться одобрения общественностью программ этих ведомств. Ассигнования на подобные цели почти всегда стано­вятся первой жертвой борьбы за экономию.[13]

Вышеприведенные примеры служат лишь иллюстрацией, а не ис­черпывающим перечнем или анализом всех возможных различий меж­ду управлением в государственных и частных организациях. Но если отвлечься от этих различий, то обнаружится много общих важных про­блем — независимо от того, изучается ли управление делами церкви, профсоюза, корпорации или правительственного учреждения. В той степени, в какой это утверждение верно, можно разрабатывать общую теорию управления, которая будет охватывать все типы организаций.