Формальная организация

Под формальной организацией понимается модель поведения и отношений, которая намеренно и на законных основаниях планирует­ся для членов организации. Два момента в определении формальной организации нуждаются в объяснении: «намеренно» и «на законных основаниях». В некоторых простых ситуациях организация может быть совершенно неспланированной. Когда автомобиль застревает в рытвине на проселочной дороге, пассажиры скорее всего выйдут из автомобиля и будут его толкать без какого бы то ни было «намерен­ного» планирования своего поведения. С другой стороны, в большин­стве организаций и, конечно, во всех правительственных организаци­ях существует несколько служащих, которые тратят все свое время или часть его, планируя систему поведения в организации — разде­ление труда и распределение обязанностей, отношения субординации, каналы обмена информацией и т.п.

Конечно, кто угодно в организации (или вне ее, кстати говоря) может составить такой план. Может быть составлено несколько пла­нов, и они могут вступить в конфликт друг с другом. Формальная ор­ганизация начинает свое существование тогда, когда появляется со­гласованная и общепризнанная процедура «узаконивания» одного из таких планов. Для правительственных организаций это узаконивание принадлежит к исключительной компетенции законодательного органа, создающего организацию (или более широкую структуру, частью которой она является) законодательным актом и разрабатывающего процедуру, на основе которой назначается управляющий или правле­ние для руководства организацией. Законно назначенный управляю­щий в свою очередь утверждает более детализированные структурные планы организации и назначает основных подчиненных на властные должности в ней. Этот процесс может быть несколько раз воспроизведен на все более низких уровнях организационной структуры. В результате целого ряда подобных шагов мы можем обнаружить, что господин А был «законно» назначен на должность заведующего отделом и в свою очередь «законно» (т.е. в соответствии с формальным планом организации в целом) распределил обязанности среди сотрудников своего отдела.

Порядок создания и узаконивания планов формальной организации может быть проиллюстрирован на примере Управления экономического сотрудничества (УЭС). 3 апреля 1948 г. Конгресс принял закон об эко­номическом сотрудничестве. Этим законом было создано Управление экономического сотрудничества (т.е. в нем был сформулирован закон­ный план организации) и определена процедура назначения Директора управления для руководства им. Через несколько дней Президент на­значил на эту должность Пола Хоффмана. С этой точки зрения адми­нистративные приказы и распоряжения П.Хоффмана, сделанные им назначения подчиненных и его программы распределения обязанностей были законными планами — планами формальной организации, так как они представляли собой часть официального организационного пла­на, заложенного Конгрессом в сам закон, были предусмотрены им, а также президентским назначением П.Хоффмана на должность.

Но этот пример пока еще не дает нам оснований, на которых мы могли бы отделить планы формальной организации от неузаконенных планов. Мы просто нашли источник одного ряда формальных планов (планов П.Хоффмана) в другом ряду формальных планов, служащих основой первому, — в планах Конгресса. Почему мы считаем принятый им законодательный акт легитимным? Ответ кроется в отношении тех людей, к которым обращены эти планы (т.е. служащих УЭС). Единст­венная причина, по которой важно, чтобы Конгресс дал добро плану, приняв его в качестве закона, заключается в том, что люди в нашей стране по-разному ведут себя по отношению к планам, получившим подобное «благословение», и тем, что его не получили. Признание законности Конгресса и его действий — это признание законности американской системы правления. Оно есть существенная и важная часть общества, в котором живет служащий и которое он воспринял, прежде чем стал членом организации. Оно определяет для него условия, при которых общие нормы отношения к власти вступают в действие, – т.е. ситуации, в которых он, в соответствии с усвоенными им нормами, обязан признать чьи-либо властные полномочия.

Мы здесь не можем дальше развивать тему законности властных полномочий, а лишь предостережем против некоторых недоразумений. Во-первых, законность в своей основе — не правовой, а психологический вопрос. Правовая или любая другая система власти законна только в той степени, в какой люди, на которых она направлена, чувствуют, что обязаны или вынуждены признать ее. Во-вторых, законность организационного плана редко признается абсолютной теми, кем он призван управлять. Всегда существуют пределы, часто весьма узкие, выход за которые может послужить причиной отказа согласиться с планом и даже отказа признать его законность. В-третьих, законность вовсе не обязана быть иерархичной по своей структуре, т.е. выступать неким итогом последовательных актов делегирования. Хотя примеры, которые мы привели, носили иерархический характер, мы увидим, что узаконивание может осуществляться и многими другими путями.

Таким образом, планы фор­мальной организации воздействуют на поведение иначе, чем неформальные планы, потому что они образуют более широкую структуру законности и власти, признаваемой служащими.