Глава I. Жилищная проблема в Российской Федерации

ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО

УЧЕБНИК

Издание второе, переработанное и дополненное

Ю.К. ТОЛСТОЙ

Об авторе

Толстой Юрий (Георгий) Кириллович, академик Российской академии наук, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета.

Много лет изучает жилищное законодательство и практику его применения, участвует в подготовке законов и подзаконных нормативных актов в области жилищного, гражданского и иных отраслей права. Автор работ по жилищному праву (учебников, комментариев, монографий), вызвавших широкий общественный резонанс.

В книге дан взыскательный анализ новейшего жилищного законодательства, в первую очередь Жилищного кодекса Российской Федерации. Автор выявляет пробелы и недостатки, допущенные в ходе кодификации жилищного законодательства, формулирует конкретные предложения по их устранению, ориентирует органы государственной власти и местного самоуправления, суды и иные правоохранительные органы на обеспечение всемерной охраны прав и законных интересов граждан в такой жизненно важной сфере, как удовлетворение потребностей в жилье, применение законов и иных нормативных актов в строгом соответствии с их духом и буквой.

Книга рассчитана на широкий круг читателей - граждан, которые сталкиваются с вопросами жилищного права в повседневной жизни; студентов; аспирантов и преподавателей учебных заведений; работников научно-исследовательских учреждений; органов юстиции и прокуратуры; жилищных органов; адвокатов; нотариусов; юрисконсультов; на всех, кто интересуется новейшим жилищным законодательством и практикой его применения.

Глава I. ЖИЛИЩНАЯ ПРОБЛЕМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ряду социальных проблем, которые наша страна унаследовала от административно-командной системы, наиболее острой остается жилищная проблема. За годы перестройки острота этой проблемы не только не спала, а еще более возросла. Не вдаваясь в детальный анализ причин, почему это произошло, отметим наиболее очевидные из них.

В предшествующий период за счет централизованных источников финансирования, а также за счет средств государственных предприятий в широких масштабах велось жилищное строительство. Удовлетворение потребностей граждан в жилье происходило главным образом путем распределения в организованном плановом порядке жилой площади во вновь вводимых в эксплуатацию домах, принадлежавших на праве собственности государству. Жилье гражданам предоставлялось бесплатно независимо от их имущественного положения. Правда, до получения вожделенного ордера, который давал гражданам право на занятие конкретной жилой площади, не один год приходилось выстаивать в очереди нуждающихся в жилье. Но перспектива получения жилья была все же достаточно реальной.

Набирала силы и жилищная кооперация, которая благодаря оценке жилья по нормам, установленным для государственного жилищного строительства, предоставлению на длительный срок дешевого кредита, который достигал иногда 70 процентов стоимости возводимого жилья, целого ряда других льгот и преимуществ, оказалась притягательной для широких слоев населения, составлявших в тот период средний класс нашего общества, - квалифицированных рабочих и служащих, офицеров, научной и творческой интеллигенции и т.д.

Нельзя, однако, закрывать глаза на то, что бесплатное предоставление жилья из государственных фондов порождало иждивенческие настроения и становилось для государства все более непосильным. Поскольку основная доля средств направлялась на новое строительство, качество которого к тому же оставляло желать лучшего, не уделялось должного внимания обеспечению сохранности существующего жилищного фонда, который все более ветшал, а нередко приходил и в аварийное состояние. Словом, социальная инфраструктура в области жилищно-коммунального хозяйства становилась все более запущенной.

В период перестройки, которая длилась с начала 1990-х годов, в соответствии с идеологическими установками реформаторов был взят магистральный курс на то, чтобы переложить на плечи самих граждан решение основных задач по обеспечению их жильем. В целях реализации этого курса гражданам было предоставлено право приватизировать жилые помещения, полученные ими по ордерам на началах жилищного найма в государственных и муниципальных домах.

За гражданами, получившими жилые помещения в домах ЖСК, а впоследствии и в домах жилищных и жилищных накопительных кооперативов, полностью выплатившими паевой взнос, автоматически признается на эти помещения право собственности, причем никакого волеизъявления на сей счет от самих граждан не требуется. Став собственниками указанных жилых помещений, граждане могут либо сохранить членство в кооперативе, либо выйти из него.

Стала активно внедряться такая организационно-правовая форма управления домами, в которых хотя бы часть граждан приобрела на квартиры право собственности - путем приватизации, полной выплаты паевого взноса или путем общегражданских способов приобретения права собственности (купля-продажа, дарение, наследование и т.д.), как товарищество собственников жилья <1>.

--------------------------------

<1> К тому, насколько оправдано в современных условиях повсеместное внедрение такой формы управления многоквартирными домами, как ТСЖ, мы будем обращаться неоднократно. Здесь же ограничимся указанием на то, что пока мы к этому готовы далеко не всегда. Сомнения на сей счет испытывают и работники жилищно-коммунального хозяйства. Да и законодатель не занимает в этом вопросе последовательной позиции, с одной стороны, предусматривая преобразование жилищных кооперативов в ТСЖ, а с другой - допуская обратную метаморфозу, а именно возвращение ТСЖ в лоно прежних организационно-правовых форм. Но при всех обстоятельствах совершенно недопустимо сколачивать ТСЖ в принудительном порядке.

Дабы в очередной раз не скомпрометировать на корню идею реформы жилищно-коммунального хозяйства, к ее реализации необходимо подходить подготовленными, руководствуясь немудреным житейским правилом: семь раз отмерь - один отрежь. Должна быть проведена подготовительная работа, чтобы каждый гражданин, проживающий в доме, знал, в каком состоянии дом находится и что сулит ему создание ТСЖ. Пока же большинство граждан, которых заманивают в ТСЖ, находятся на сей счет в неведении.

Граждан все настойчивее призывают к приобретению жилья на первичном рынке во вновь строящихся домах, рекламируя получение для этого банковского кредита под залог недвижимости (ипотеки). При этом квартиры в таких домах нередко приобретаются без "начинки", дабы сами граждане могли оборудовать их на свой лад и вкус, сообразуясь с размерами своего кошелька. Все это нередко приводит к затоплению помещений, пожарам, взрывам, обрушению несущих конструкций и сопровождается человеческими жертвами.

В числе мер, призванных содействовать приумножению собственников жилья, следует назвать и отмену с 1 января 2006 г. налога на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения. При этом, если отмена налога на наследство касается всех наследников, то отмена налога на имущество, переходящее в дар, - членов семьи и (или) близких родственников дарителя. Эта мера также направлена на то, чтобы укрепить положение собственников жилья, вселить в них уверенность в том, что приобретенное ими право собственности незыблемо.

Что же касается социальных обязательств самого государства по обеспечению граждан жильем, то они сохранены главным образом в отношении нуждающихся в жилье наименее защищенных слоев нашего общества - малоимущих, многосемейных, инвалидов, а также тех слоев, без активной поддержки которых государство не может существовать, - военнослужащих, чиновников, лиц, имеющих перед государством особые заслуги, и т.д.

При определении круга указанных лиц срабатывают и начала милосердия, которые окончательно еще не вытравлены, и инстинкт самосохранения (повышение рождаемости, укрепление социальной базы, уменьшение протестного электората и т.д.).

Изменение позиций власти в выборе путей если не решения, то по крайней мере смягчения жилищной проблемы отражено и в ныне действующем Основном Законе - Конституции РФ 1993 г. В Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. право граждан на жилище было закреплено в числе основных социально-экономических прав граждан и были прописаны его гарантии. Такой подход был развит и конкретизирован как в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г., так и в ЖК РСФСР 1983 г. Напротив, в нынешней Конституции это право если и закреплено, то скорее в качестве бланкетной возможности, которая, дабы воплотиться в субъективное право на конкретное жилое помещение, отвечающее современным требованиям благоустройства, санитарии и гигиены, должна пройти целый ряд этапов. А для этого многим нашим согражданам не хватит и целой жизни (ср. ст. 58 Конституции РСФСР 1978 г., ст. 1 ЖК РСФСР 1983 г., с одной стороны, и ст. 40 Конституции РФ 1993 г. и ст. ст. 1 - 3 ЖК РФ 2004 г., с другой).

Разумеется, с момента смены ориентиров в решении жилищной проблемы прошел слишком небольшой срок для окончательных выводов. Но предварительные итоги можно подвести уже сейчас. То, что жилищно-коммунальная реформа пока буксует и не в полной мере оправдывает возлагавшиеся на нее надежды, признается во всех эшелонах власти. Но вот почему это происходит - об этом если и говорилось, то чаще всего вполголоса.

Лишь в последнее время по требованию Президента РФ чиновников в центре и на местах заставили наконец повернуться к жилищной проблеме лицом, немедленно покончить с надувательством граждан и выполнять принятые на себя обязательства. Президент с полным основанием выразил возмущение тем, что широко разрекламированные жилищные сертификаты лишь на треть соответствовали рыночной стоимости жилья, перекладывая оплату остальных двух третей на плечи тех, кто их получал, что было для них совершенно непосильным и по существу лишало граждан, в том числе военнослужащих, возможности обзавестись жильем даже в отдаленной перспективе. Тем не менее жилищная проблема в ряду других социальных проблем продолжает оставаться самой острой.

Одна из основных причин состоит в том, что реформа рассчитана на общество, которое находится на куда более высоком уровне благосостояния, чем наше. Этим, между прочим, объясняется недоступность ипотеки для подавляющего большинства граждан, которые испытывают острую нужду в жилье, но, с одной стороны, не относятся к малоимущим (по ныне существующим меркам, явно заниженным), а с другой - не вытянут и ипотеку, поскольку кредит нужно погашать с уплатой достаточно высоких процентов, что для бюджета семьи, которая еле-еле сводит концы с концами, не под силу.

В сущности, эти граждане оказались в "мертвой зоне" - они и на государство рассчитывать не могут, и своих силенок для решения жилищной проблемы у них недостаточно. К тому же если они своевременно не расплатятся за кредит, то им маячит весьма мрачная перспектива - взыскание будет обращено на выстраданное ими жилье, а сами они окажутся переселенными на другую площадь, отмеренную по нормам общежитий (т.е. из расчета 6 кв. м на человека). Причем эта площадь должна быть лишь пригодной к жилью, но не обязательно благоустроенной. Не нужно обладать пылким воображением, чтобы представить себе, что это за площадь.

Другая причина, вытекающая из предыдущей, кроется в глубоком социальном расслоении нашего общества. Рост благосостояния на одном полюсе резко контрастирует с нищетой на другом, охватывающем пока еще значительную часть общества. Из этого проистекает недоверие людей как друг к другу, так и к власти. Отсюда социальная инфантильность людей, неверие в собственные силы, нежелание даже пальцем пошевелить, чтобы как-то улучшить свое положение.

Как это ни прискорбно, вклад в то, чтобы люди в очередной раз разуверились во власти, внес и новый Жилищный кодекс (далее - ЖК). Оценка ЖК, его плюсов и минусов дана в ходе последующего изложения. Здесь же ограничимся общим замечанием, которому придаем принципиальное значение.

За два с лишним десятилетия, которые истекли с момента принятия ЖК РСФСР 1983 г., в жизни нашей страны произошли коренные изменения. Многие из них должны были найти отражение в новом Жилищном кодексе. Необходимость совершенствования жилищного законодательства, причем именно на кодификационном уровне, не вызывала сомнений. Она не только назрела, но и, можно даже сказать, перезрела.

Другой вопрос - как подойти к решению этой исключительно важной во всех отношениях государственной задачи. Здесь важно было избежать двух крайностей, каждая из которых может повлечь целую цепь неблагоприятных последствий.

С одной стороны, нужно считаться со сложившимися в обществе реалиями независимо от того, нравятся они или нет, не стремиться реставрировать отношения, которые безвозвратно ушли в прошлое, не обманывать ни себя, ни других бездумными обещаниями, для выполнения которых нет сколько-нибудь значимых предпосылок. Эти обещания щедро раздавались в прошлом, но выполнялись далеко не полностью, а то и вовсе забывались.

С другой стороны, нужно постоянно помнить, что мы живем в обществе, в котором миллионы людей находятся за чертой бедности, которые без действенной помощи государства и других социальных институтов свои даже достаточно скромные потребности в жилье в обозримом будущем удовлетворить не смогут.

Механизмы, которые широко применяются в обществе с развитой рыночной экономикой, высокими и достаточно устойчивыми доходами значительной части населения, в условиях, в которых мы живем сейчас, если и могут применяться, то с очень существенными социальными коррективами. Если они не будут задействованы, то дела с удовлетворением потребности людей в жилье будут идти даже хуже, чем в доперестроечные времена, с чем мы в настоящее время и сталкиваемся.

Попытки перескочить через необходимые этапы социально-экономического развития к добру не приводят, о чем свидетельствует печальный опыт "шоковой терапии". Было бы во всех отношениях крайне опасно репродуцировать этот опыт в сфере удовлетворения потребностей людей в жилье. А то, что такие попытки предпринимаются, не вызывает сомнений.

Вообще надо сказать, что на ЖК лежит печать двойственности, которую порой трудно объяснить. С одной стороны, ЖК вроде бы смоделирован в расчете на рыночную экономику. С другой стороны, одной из базовых категорий, из которых исходит ЖК, является категория малоимущих граждан. Только малоимущие могут рассчитывать на получение социального жилья, только малоимущие могут претендовать на закрепление за ними на тех же началах комнаты, освободившейся в коммунальной квартире, и т.д. При этом разработчики ЖК закрыли глаза на то, что сама категория малоимущих граждан является антирыночной. Особенно это становится очевидным, когда речь идет о гражданах, которые могут претендовать на то, чтобы их поставили на учет нуждающихся в жилье для предоставления впоследствии социального жилья. Чтобы встать на учет, гражданин должен не только нуждаться в жилье, но и относиться к категории малоимущих. Не говоря уже о том, что гражданин должен приложить немало усилий и претерпеть немало унижений, дабы доказать и то и другое, пройдет немалый срок, исчисляемый годами, пока наконец он сможет получить социальное жилье. Совершенно очевидно, что за этот срок гражданину придется систематически проходить проверку, т.е. вновь и вновь доказывать, что он и в жилье нуждается, и по-прежнему является малоимущим. Стоит ему покинуть категорию малоимущих, выбиться, что называется, в люди, как он будет снят с учета. Однако рыночная экономика переменчива. Гражданин, который был малоимущим, но в дальнейшем стал успешно вести свой бизнес, может разориться и остаться ни с чем, т.е. вновь оказаться малоимущим.

В этом случае все опять повторится сначала. Гражданину вновь придется доказывать, что он относится к малоимущим, и вновь добиваться постановки его на учет. При этом время, которое истекло, когда он ранее состоял на учете, учитываться, конечно, не будет.

Тем самым законодатель, возможно, сам того не желая, рекомендует гражданам, принятым на учет как малоимущим, не стремиться покинуть ряды малоимущих до тех пор, пока они не получат социальное жилье. Антирыночный характер такого подхода очевиден.

Положение становится еще более запутанным, если вспомнить, что в наследство от прошлого режима мы получили многотысячные очереди лиц, нуждающихся в жилье, причем в последние годы они, по существу, не двигались. А ведь люди уже выстояли в этих очередях долгие годы, а то и не один десяток лет. Закрепление на законодательном уровне жестких критериев принятия на учет граждан, нуждающихся в жилье (среди них требование, чтобы гражданин был малоимущим), сопровождается обещаниями сохранить и прежнюю очередь, которая образовалась на основе иных, щадящих по сравнению с нынешними критериев. В результате, если эти обещания захотят реализовать, возникнут две очереди и никто не будет знать, что с ними делать. Поскольку жилья в обозримой перспективе на всех все равно не хватит, неизбежно возникнет вопрос, кому отдать предпочтение - очередникам прежней очереди, которые не соответствуют ныне закрепленным критериям (например, не относятся к малоимущим), или очередникам новой очереди, сформированной на основе указанных критериев.

К сожалению, той же двусмысленностью отличается подход ЖК и ко многим другим наболевшим вопросам удовлетворения потребностей граждан в жилье. Но об этом речь пойдет в ходе дальнейшего изучения жилищного законодательства и практики его применения.