В конце XIX – начале XXI вв

На рубеже XIX-XX вв. в европейской части России сохранялась система земских органов местного самоуправления, появившиеся в Московском царстве еще в XVI в. По положению от 1864 г. распорядительными органами земств являлись собрания гласных (депутатов), выбираемых по трем группам избирателей. Исполнительную власть осуществляли управы. Земства заботились о состоянии путей сообщения, занимались организацией медицинского обслуживания населения, строительством и материальным обеспечением школ. В 1890 г. меняется порядок выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой курии вводился сословный принцип: могли избирать и быть избранными только помещики-дворяне. Крестьяне стали выбирать только кандидатов в уездные земские собрания. Далее из числа избранных кандидатов губернатор назначал гласных.

Согласно Городовому положению от 16 июня 1870 г. создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением сроком на четыре года. Избирательные права были неравны и зависели от имущественного ценза. Гласных в Городскую Думу могли избирать только плательщики городских налогов. Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская Дума, исполнительным – Городская управа, которую возглавлял городской голова. Городской голова уездного города утверждался губернатором, губернского – министром внутренних дел. В 1892 г. вступило в силу новое Положение об органах городского самоуправления. Число избирателей, имевших избирательные права, значительно уменьшилось по сравнению с 1870 г.

В начале XX в. по-прежнему сохранялись сословные органы местного самоуправления – уездные и губернские дворянские собрания, которые оказывали существенное влияние на кадровую политику императора в регионах. Но самым распространенным и многочисленным видом самоуправления являлась традиционная крестьянская соседская община, существовавшая уже тысячу лет. Участниками общинного схода являлись взрослые домовитые мужчины. Иногда учитывалось мнение пожилой вдовы. Главным координатором общинной жизни и посредником во взаимодействии с властями являлся староста. По-сути община была устойчивой самодостаточной социальной единицей.

Первый опыт функционирования местных властей нового вида был осуществлен в начале первого этапа Великой Российской Революции, в период становления конституционной монархии (в ходе народных волнений 1905-1907 гг.). Именно тогда возникли новые, альтернативные существовавшим в то время, органы народного территориального самоуправления – Советы рабочих депутатов. Один из первых Советов, Иваново-Вознесенский Совет уполномоченных, был создан весной 1905 г. 13 октября 1905 г. был образован Совет рабочих депутатов Петербурга. В ноябре 1905 г. – Совет рабочих депутатов Москвы. Советы рабочих депутатов возникли во многих городах – Нижнем Новгороде, Твери, Харькове, Ростове и др. Создавались также Советы солдатских и матросских депутатов, Советы крестьянских депутатов.

Советы являлись результатом стихийного творчества народа. Единообразия организации и порядка выборов в Советы не было. Но, тем не менее, определились некоторые важные общие принципы: представительный характер Советов: демократические выборы путем тайного или открытого голосования; включение в их состав женщин; создание исполнительных комитетов (или президиумов) и комиссий; отчеты депутатов перед избирателями; замена депутатов, не оправдавших доверие, новыми; наказы избирателей; широкое привлечение рабочих к заседаниям Советов.

В процессе своей деятельности Советы противопоставляли себя как боевые политические органы революционной борьбы рабочих правительственным органам власти. Они создавали боевые дружины, рабочую милицию, захватывали типографии, имели свои издания, вводили фактическую свободу печати и другие демократические права (свободу слова, печати, митингов, демонстраций). Московский Совет (как и некоторые другие) стал органом руководства вооруженным восстанием. Но в процессе подавления царскими властями революционных выступлений Советы были разгромлены.

Однако в начале второго этапа Великой Российской революции, этапа формирования республиканского строя, Советы возрождаются. Можно сказать, что Советы – это вариация сельских сходов в крестьянской общине, народный коллегиальный орган принятия решения. В период распада официальной власти в марте 1917 г. (после отречения императора Николая II от престола) народ брал власть в свои руки.

В реорганизации местного самоуправления заметных успехов добилось Временное правительство. Особое совещание по подготовке реформ местного управления и самоуправления разработало проекты законов о введении земств в неземских губерниях Северной и Средней Азии, Сибири. Самоуправления должны были стать важным элементом политической системы России. Местное управление осуществляли также правительственные комиссары и государственный аппарат.

Земства и городские думы в начале марта 1917 г. почти по всей стране стали создавать комитеты общественной безопасности, гражданские комитеты, в которых были представлены цензовые слои российских предпринимателей и небольшое число представителей рабочих Советов. По указанию правительства от 15 марта губернским звеном комитетов общественной безопасности стали их губернские исполкомы, провозгласившие себя органами местного управления.

В казачьих районах Временное правительство сделало ставку на представителей из казачьей администрации, отказалось финансировать те земства, которые возникли не по инициативе правительства и оказались слишком оппозиционными (города Скопин, Златоуст), не признало сложившиеся в Томской губернии народные собрания. Правительство стремилось ускорить перевыборы непопулярных цензовых органов самоуправления, чтобы вместе с ними ликвидировать комитеты общественной безопасности, а по возможности - и Советы. Выборы состоялись в июле - августе 1917 г. Реорганизация местных органов проходила под давлением революционных масс при сдерживающем влиянии правящей верхушки.

Временное правительство 21 мая приняло закон о волостном земстве. Оно одобрило законы о введении земств в ряде губерний, 15 апреля ввело всеобщее и прямое избирательное право с 18 лет для городских избирателей. Органы самоуправления получили собственную компетенцию (раньше их дублировал государственный аппарат). Волостным земствам даже были предоставлены административные полномочия; объявление законов населению, выдача видов на жительство, контроль за выполнением воинской повинности.

Основу правительственного аппарата на местах составляли кадры чиновников, унаследованные от самодержавия. Для контроля за деятельностью государственных органов и органов самоуправления правительство ввело с 5 марта 1917 г. в уездах и губерниях должность комиссаров с правами бывших губернаторов. Как правило, это были октябристы и кадеты из числа предводителей дворянства или представителей земских управ, избранных на основе высокого имущественного ценза. Отношения комиссаров с исполкомами общественных организаций сразу же обострились: оба органа претендовали на власть. Смена комиссаров началась явочным порядком. Исполкомы общественных организаций заменяли комиссаров-кадетов меньшевиками и эсерами. К середине 1917 г. из 55 губернских комиссаров осталась половина, а из 439 уездных комиссаров сохранили свои места только 177.

Распределение полномочий осуществлялось следующим образом. Правительственный аппарат занимался общегосударственными вопросами: связь, транспорт, финансы, продовольственное дело, а органы самоуправления - всем остальным. При этом последние не подчинялись администрации.

В развитии государственной организации России в 1917 г. наметился ряд тенденций. Первая – это демократизация бюрократически централизованной России. Другой тенденцией развития государственности в России была демократизация местного управления, которая в области государственного строительства проявлялась в том, что население стало осуществлять демократические свободы, создавать Советы рабочих и крестьянских депутатов, комитеты общественной безопасности, нередко становившиеся органами управления. Так, по 26 губерниям России полностью были заменены два губернских земских собрания и 16 уездных, пополнены 16 губернских и 175 уездных земских собраний. При этом в 115 из 213 уездных земских собраний новых гласных oказалось больше, чем старых. В июне правительство вынуждено было узаконить пополнение земских собраний до 50% состава. Демократия становилась более действенной, когда расширялись полномочия местных органов в ходе децентрализации управления.

В совокупности эти тенденции развития государственности в условиях ослабления правительства вели к усилению местных властей в ущерб центральной власти. К сентябрю 1917 г. правительство почти не контролировало страну. В отдельных регионах на окраинах образовывались местные казачьи, националистические и другие правительства. Правительства Украины, Закавказья, Дона, Кубани, Терека, Астрахани, горцев Кавказа, Урала, областная Дума Сибири, позже Комитет освобождения Черноморья пытались отделить свои регионы от России.

II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов постановил о переходе всей власти на местах к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, закрепив тем самым принцип полновластия и единовластия Советов на местах в решении местных дел. Съезд также постановил о ликвидации комиссаров Временного правительства на местах. Таким образом, сразу же после государственного переворота большевиков началась попытка замены прежнего на новый аппарат на местах. Советское государство дифференцированно подходило к ликвидации земских и городских органов самоуправления. Там, где они активно выступили против Советской власти, их упраздняли. Там же, где они лояльно отнеслись к новой власти, их временно сохраняли, пока местные Советы не создали своего аппарата. Процесс ликвидации земских и городских органов самоуправления начался в ноябре 1917 г. и завершился к августу 1918 г. Декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. упразднялись все сословные организации и учреждения.

Власть на местах переходила к Советам. В период с 25 октября 1917 г. по 11 февраля 1918 г. Советская власть была установлена в 90 губернских и других крупных городах. Начался процесс слияния Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. Декретом ВЦИК от 24 ноября 1917 г. было установлено право избирателей отзывать своих выборных, в том числе и из местных Советов. В соответствии с постановлением Народного комиссариата внутренних дел от 28 октября 1917 г. местные Советы рабочих и солдатских депутатов получили право создавать свои вооруженные формирования - отряды рабочей милиции, что, несомненно, усиливало власть местных Советов, особенно на первых порах становления новой власти.

Широкое местное правотворчество приводило к разнообразию структуры аппарата местных Советов, они порой копировали центральный аппарат. Так, во многих губерниях и даже уездах и волостях создавались свои советы народных комиссаров. Нужно было унифицировать местные органы власти и управления, четко определить их компетенцию. Значительна была в этом роль НКВД. В обращении НКВД ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления» от 24 декабря 1917 г. и Инструкции НКВД «О правах и обязанностях Советов», принятой в тот же день, отмечалось, что Советы самостоятельны в решении местных вопросов, но должны действовать в соответствии с нормативными актами центральных органов и вышестоящих Советов. На Советы и их органы возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни, административной, хозяйственной, финансовой, культурно-воспитательной. На местные Советы возлагалась задача реализации декретов и постановлений центральной власти. Они наделялись правом издавать постановления, т.е. местные нормативные акты. Советы избирали из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который они возлагали проведение в жизнь своих постановлений и всю текущую работу по управлению. Местные Советы могли производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы печати, производить аресты, распускать общественные организации, призывавшие к активному противодействию или свержению Советской власти. Обо всех предпринимаемых мерах и важнейших событиях местной жизни Советы должны были докладывать центральной Советской власти. Военно-революционные комитеты на местах упразднялись. Как временная мера допускалось назначение комиссаров в те губернии и уезды, где власть Советов недостаточно укрепилась или где не признавали полноту Советской власти. Советы находились на государственном финансировании.

С весны 1918 года власть в Советах переходит к большевикам, что стало предпосылкой для установления прямой диктатуры партии большевиков и усиления централизации государственной власти. На съездах губернских Советов в 19 губерниях, проходивших в первой половине 1918 г., большевиков было около 47,5%, а представителей других партий, в основном левых эсеров, - около 25%. Постановлением ВЦИК от 14 июня 1918 г. исключались из состава ВЦИК представители партий социалистов-революционеров (правых и центра) и российской социал-демократической рабочей партии (меньшевиков) и предлагалось всем Советам «удалить представителей этих фракций из своей среды».

Единая система Советов нашла свое закрепление в третьем разделе Конституции РСФСР 1918 г. На местах власть принадлежала областным, губернским, уездным, волостным съездам Советов; городским и сельским Советам, которые избирали исполнительные комитеты. Местные Советы обладали всей полнотой власти в решении своих местных вопросов, вместе с тем на них возлагалось проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти. В это же время советская власть потеряла свое практическое значение. В условиях гражданской войны только централизованная унитарная организация большевистской партии могла обеспечить победу над врагами. Фактически политическая власть полностью перешла к партии большевиков. А Советская власть стала лишь имитацией подлинной народной демократии. Советские органы всего лишь юридически оформляли решения партийных органов. Именно в годы гражданской войны зародилась эта двойная формальность.

После принятия Конституции РСФСР 1918 г. существенных изменений в области построения органов местного самоуправления не произошло. Их значение в экономии государственных бюджетных средств возросло в связи с переходом к Новой экономической политике, но на их правовом положении это никак не отразилось. Поэтому Конституция РСФСР 1925 г. почти без изменений повторяет положения Конституции 1918 г. Все также по остаточному принципу размыто определяются функции и задачи органов местного самоуправления.

Понятия органов местного именно самоуправления нет. Перечисляются органы местного управления разных уровней: краевые, областные, окружные, уездные, районные и волостные органы Советской власти – исполнительные комитеты и их президиумы, а также Советы депутатов. В этом перечне нет автономных республик, которые имели более привилегированный правовой статус среди субъектов РСФСР.

Советы депутатов решали такие задачи, как принятие мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях, составление и утверждение местных бюджетов, проведение в жизнь постановлений соответствующих высших органов Советской власти, разрешение вопросов, имеющих местное для данной территории значение, обеспечение, в пределах данной территории, революционной законности и охрана государственного порядка и общественной безопасности и т. п.

В Конституции РСФСР 1937 г. местные органы государственной власти называются Советы депутатов трудящихся. В отличие от Конституции 1918 г., где речь шла о местной власти, новая Конституция подчеркивает государственный характер все видов власти. Более четко прописываются функции этих органов на всех уровнях от города до края (области). Например, создавались такие отделы исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, как земельный, финансовый, народного образования, внутренней торговли, здравоохранения, социального обеспечения, дорожный. Их конкретная компетенция регулировалась отдельными законами.

В ноябре 1964 г. была восстановлена единая система Советов. Действовавшие с 1962 г. в краях и областях промышленные и сельские Советы были объединены.

Прекратилось деление районов на промышленные и сельские и восстановлены единые районные Советы, которые подчинялись единым краевым и областным Советам. К числу важных мер, направленных на укрепление местных Советов, повышение их авторитета, следует отнести расширение правовой базы их деятельности на основе Указов Президиума Верховного Совета СССР от 28 ноября 1978 г. «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов», «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов народных депутатов», Закон СССР от 25 июня «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов».

Депутатские группы делились на территориальные и производственные. Территориальные депутатские группы создавались для совместной работы среди избирателей депутатов, избранных от смежных избирательных округов. Производственные депутатские группы создавались в трудовых коллективах, где работали несколько депутатов одного или разных Советов. Правовая природа, задачи и компетенция депутатских групп определялись специальными положениями.

Депутатские посты образовывались на подведомственных местному Совету предприятиях, учреждениях, в колхозах. Они осуществляли оперативный контроль за ходом выполнения решений Совета и его органов, а также за работой, требовавшей особого внимания на конкретном участке или объекте. Широкое развитие получили такие формы самодеятельности населения, как квартальные, домовые комитеты и др.

В силу того, что Россия в этот период стремилась интегрироваться в Западное, европейское сообщество, то было подписано ряд общеевропейских хартий, в соответствии с которыми необходимо было сформировать национальное законодательство. Одной из таких хартий является европейская хартия о местном самоуправлении. В рамках общеевропейской договоренности в России был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который позднее утратил силу. В законе давалось его определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Указывались широкие полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Но также велик и перечень того, чем может ведать местное самоуправление. Это экономические, социальные проблемы, охрана общественного порядка и даже организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Всего 30 различных вопросов. К органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с данным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, на рубеже XIX-XX вв. осуществляется система местного самоуправления согласно законам 1864 и 1870 гг. Земства и Городские Думы совершенствуют свою работу по благоустройству пожарной, охраны, коммунального хозяйства, школьного образования, медицинского дела и решают другие важные бытовые проблемы россиян, не связанные с политикой. Великая Российская революция не привнесла в эти функции существенных изменений. Однако изменился порядок формирования самоуправления и местных властей. Граждане были уравнены в правах на избрание своих представителей, изменилось название самих органов на «Советы». Из пестрого разнообразия Советов в рамках третьего этапа революции (этапа становления Советского государства) сложилась унифицированная стройная централизованная система советской власти. Однако в дальнейшем за внешней стройностью системы было упущено содержание. Советская власть превратилась в фикцию. Сложилась парадоксальная ситуация: чем меньше уровень Совета, тем более реальными и самостоятельными полномочиями он обладал.

В современной Российской Федерации органы местного самоуправления получили название муниципальных образований. Как правило, это поселки и города. В Москве – это муниципальные районы.

Вопросы для закрепления материалов лекции:

1. Как можно охарактеризовать форму государственного устройства Российской империи в начале ХХ века?

2. Какой основной принцип лежал в основе национально-государственной политики большевиков?

3. Какие исторические условия повлияли на создание СССР?

4. Какие важнейшие документы были утверждены на I съезде Советов Союза Советских Социалистических Республик?

5. Каким образом происходило разделение полномочий между центральными союзными органами власти и республиканскими?

6. Как можно охарактеризовать форму государственного устройства СССР?

7. Как изменился правовой статус РСФСР в связи с принятием Декларации независимости 12 июня 1990 года?

8. Какие законодательные меры были предприняты по инициативе В.В. Путина для сохранения территориальной целостности страны?

9. Как поменялся порядок формирования земских органов самоуправления в 1890 году?

10. Какие виды органов самоуправления образовались в результате февральской революции?

11. В чем заключалась попытка реформирования Советов в 1962 году?

12. Какие законы были приняты в России после ратификации европейской хартии о местном самоуправлении?