Возникновение экологического права

Одной из составляющих комплекс социальных прав, провозглашенных Конституцией РФ 1993, является право граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42). Экологическое право представляет собой тот инструмент, благодаря которому данное конституционное право реализуется.

Экологическое право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по охране окружающей среды от вредных химических, физических, биологических, радиационных воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности (оказывающей названное вредное воздействие на природную среду), а также по рациональному использованию природных ресурсов.

Признаками любой отрасли права, дающими основание выделить ее из системы права в отдельную отрасль, служат наличие государственной и общественной потребности в ней, специфического предмета, метода (способа), принципов правового регулирования родственных общественных отношений, обособленного законодательства и особых источников права. Все эти признаки присущи экологическому праву, и поэтому его относят к самостоятельной или отдельной отрасли права, в том числе и в системе российского национального права.

Нормы экологического права закрепляют экологическую политику государства в обязательных правилах поведения физических лиц, правилах осуществления деятельности юридическими лицами и субъективных правах этих лиц в отношениях природопользования и охраны природной среды.

В своей совокупности эколого-правовые нормы составляют систему правовых норм, устанавливающих правовую основу реализации экологических общественных отношений. В свою очередь, экологические правоотношения представляют собой урегулированные правом общественные экологические отношения - юридические связи субъектов права. Посредством правоотношений экологическое право приводится в действие и реализуется. Без правоотношений как формы проявления экологического права, оно не действует.

Как самостоятельная отрасль права, экологическое право начало формироваться лишь во второй половине XX в. Это произошло в связи с нарастанием глобальных проблем во всем мире, в том числе и нашей стране.

Определенные правоотношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды в российском государстве имеют давнюю историю правового регулирования. Некоторые институты, составившие в настоящее время самостоятельную отрасль - экологическое право, прошли значительный путь эволюции от единичных упоминаний о необходимости сбережения общинных лесов (в источниках древнерусского права) к санитарному и лесному законодательству Российской империи, советским декретам «О земле», «О лесах», «О недрах» к кодифицированному и текущему законодательству об охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

В древнерусском законодательстве статей, обеспечивающих охрану окружающей природной среды с точки зрения сохранения ее качества, не было, но были нормы связанные с защитой владельческих прав на природные объекты, которые были прописаны в различных редакциях Русской правды, княжеском и царском судебниках (1497, 1550 гг.), Соборном уложении (1649 г.). Так, «Пространная правда» предусматривала наказание в виде штрафа за такие правонарушения, как «покража» бобра (ст.69), порча княжеской борти с пчелами (ст. 32), неумышленная порубка владельческого дерева (ст. 75 и т.п.). Согласно Соборному уложению 1649 г. ловля рыбы в чужом пруду причислялась к краже имущества. Таким образом, природные объекты попадали под правовую защиту государства, как компоненты собственности.

Лес всегда составлял основу военной и экономической мощи русского государства. Заповедный характер оборонительных лесных засек был установлен в XVI в. Строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте, искусственно образованной на южных рубежах государства для защиты от вражеских набегов. Засечные леса охранялись специальными сторожами. В некоторых частях таких лесов разрешалось держать борти, но так, чтобы в них не делать проезжих просек, а также запрещалось в их границах передвигаться на лошадях и телегах. По Указу 1678 г. за порубку леса в заповедных засечных лесах с виновного взимали штраф, или могли подвергнуть битью кнутом. За повторную порубку деревьев виновный мог быть приговорен к смертной казни. Отметим, что засеки в XVII в. устраивали не только в военных целях, но и для борьбы с эпидемиями. В Сибири защита леса диктовалась интересами казны. Такая забота о лесах была связана с пушным промыслом, который обеспечивал значительные поступления в доход государства. При столкновении интересов пришлых русских земледельцев и коренного охотничьего населения Сибири правительство поддерживало последних, так как государство получало большую выгоду от пушного промысла. Так, в 1681 г. был принят царский указ (по Якутии), предусмотревший, «чтобы в ясачных местах лесов не секли и не жгли и оттого бы зверь вдаль не бежал и. ясачному сбору порухи и недоброму не было».

Ближе к современном представлениям о защите окружающей среды и ее рациональному использованию было законодательство, регламентировавшее царскую охоту. Места царской охоты объявляли заповедными, никому, кроме царя, не разрешалось охотиться в этих местах. Кроме личного царского интереса, запретительные царские указы об охоте принимались и в интересах казны. Так, казенные интересы заставили московское правительство с середины XVII в. объявить заповедными целые районы Сибири. В пушном промысле при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный прирост, а промысел становился хищническим. Таким он и был в Сибири с середины 1630-х гг., что привело к исчезновению данной пушной природы. Поэтому государство было вынуждено запретить русским промышленникам соболиный промысел в 1650 г. в Кетском уезде, а в 1656 г. - по притокам Ангары.

Сугубо экологическая защитная мера в отношении охоты на бобров и выдр была предпринята в 1653 г., которой предписывалось ловить бобра и выдру без капканов. О первом специальном указе, регламентирующем рыболовство, известно из местной ростовской летописи, где отмечено, что в 1632 г. вышел указ царя, который определял порядок рыбной ловли в озере Неро. В царском указе 1676 г. о порядке ловли рыбы в Плещееве озере в Переяславле-Залесском были использованы основные способы правовой регламентации рыбной ловли, направленные на сохранение породы: запрет ловли мелкой сельди, ловля сельди большими образцовыми неводами, временный запрет ловли сельдей. Нарушителей указа подвергали смертной казни.

Если требования по природопользованию и охране объектов живой природы осуществлялись изначально в рамках института права собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным. Надобность в таких нормах возникла в России в XVII в. По указу, принятому в 1640 г. предписывалось, чтобы «...падежные лошади и всякую скотину за Земляным городом на голых местах копали в землю не мелко, а в улицах и за городом, в слободах падежных лошадей и всякую падежную скотину, и собак мертвых, и кошек и...ничего мертвого... нигде не метали...».

Количество природоохранных актов значительно увеличилось в XVIII в. Началось организованное лесоводство, защита водоохранных лесов, охрана некоторых видов деревьев. В соответствии с правовым актом «Учреждения для управления губерний» 1775 г., земский исправник обязан был наблюдать, чтобы везде на местах и дорогах была чистота. Устав благочиния 1782 г. возлагал обязанности «смотрения о чищении, о мощении улиц» на частного пристава. Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей».

В 1833 г. были изданы правила «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в Санкт-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В этом же документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе. В 1888 г. с ростом угрозы обезлесения Европейской части России было издано положение о сбережении и охране лесов; оно, как и закон об охоте (1892 г.), отражало стремление регулировать соответствующие промыслы, интенсивное развитие которых в условиях ускорившегося прогресса техники стало угрожать сохранности и восстановительным способностям природы.

В начале XX в. с активным участием научной общественности обсуждался вопрос о создании специального органа по контролю за соблюдением природоохранных правил. В 1909 г. была образована Природоохранительная комиссия (с 1912 г. получившая название Постоянная природоохранительная комиссия) при Русском географическом обществе; в 1916 г. по её инициативе был принят первый в России закон о заповедниках. В 1915-1916 гг. разрабатывался проект первого российского Закона об охране природы, который принят не был.

В период становления и развития советской государственности природные ресурсы находились в исключительной собственности государства. Декретом о земле, принятым II Всероссийским съездом Советов 26 октября 1917 г., была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы отменялась, они были изъяты из гражданского оборота. В законодательстве рассматриваемой сферы доминирующим был природно-ресурсный подход. Это значит, что регулирование природопользования и охраны природы реализовывалось применительно к отдельным природным ресурсам. Руководство делом охраны природы возлагалось на Народный комиссариат просвещения (наркомпрос). За первые пять лет существования Советского государства было издано более 200 декретов и постановлений, касающихся охраны природы и общих проблем природопользования. Среди них, декрет ВЦИК «Основной закон о лесах» (27 мая 1918); декреты СНК РСФСР «О лечебных местностях общегосударственного значения» (4 апреля 1919) и др., которые должны были обеспечить рациональное пользование отдельными природными ресурсами. В начале 1920-х гг. был принят еще ряд законов и декретов советского правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923г.), декрет СНК РСФСР «О недрах земли» (1920 г.), постановление ЦИК и СНК СССР «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР» (1924 г.), декрет СНК РСФСР «Об охоте» (1920 г.), декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков» (1921 г.) и др.

Все эти документы заложили единую систему принципов социалистического природопользования, на основе которой в дальнейшем развилось природоохранное законодательство. Его важной составной частью стали развёрнутые ведомственные положения и инструкции — водоохранные, лесоохранные, почвозащитные, санитарно-гигиенические, охотничьи и т. п. Для координации деятельности отдельных наркоматов и ведомств по использованию природных условий и ресурсов был создан междуведомственный Государственный комитет по охране природы. Действовали также местные междуведомственные комиссии при губернских исполкомах Советов. Государственный комитет по охране природы руководил всеми природоохранными мероприятиями, рекомендуя способы предотвращения перепромысла (т. е. чрезмерных вырубок леса, добычи рыбы, пушнины и т. д.), выявлял объекты, заслуживающие охраны.

В 1924 г. было организовано Всероссийское общество охраны природы (позднее такие общества возникли в других союзных республиках). В 1933 г. состоялся 1-й Всесоюзный съезд по охране природы. В его решениях, касающихся преимущественно ресурсов живой природы, указывалось, что задачи охраны природы включают в себя также борьбу против разрушительного и бесхозяйственного использования её ресурсов, содействие их восстановлению и умножению.

В соответствии с задачами народного хозяйства постановлением ВЦИК и СНК СССР от 20 июня 1930 Государственный комитет по охране природы был реорганизован в Междуведомственный государственный комитет содействия развитию и охране природных богатств при Наркомпросе РСФСР. Центр тяжести его деятельности переносился на рациональное использование и умножение природных богатств. В 1933 г. Междуведомственный комитет был реорганизован в Комитет по заповедникам при Президиуме ВЦИК, который в 1938 г. был передан в ведение СНК РСФСР, а затем в 1939 г. - в Главного управления по заповедникам при СНК РСФСР (такие управления были созданы и при СНК других союзных республик). На них возлагались также обязанности контроля различных ведомств и проведение мероприятий, связанных с рациональным использованием ценных объектов главным образом живой природы. Однако эти мероприятия имели, прежде всего, биологическую направленность, мало затрагивая другие аспекты природоохранных работ.

Новый уровень развития охраны природы связан с развернувшимся с конца 1950-х гг. обновлением и расширением природоохранного законодательства. В 1957-1963 гг. во всех союзных республиках были приняты Законы об охране природы, особенность которых заключалась в сосредоточении внимания не только на проблемах живой природы, но и на всём комплексе природных условий и ресурсов с учётом их взаимной связи, на задачах охраны не только консервируемой природы (изымаемой из хозяйственного пользования), но, прежде всего, используемой природы, а также на необходимости обеспечения расширенного воспроизводства природных ресурсов. В РСФСР такой закон был принят в 1960 г.

В конце 1960-х гг. начался новый этап, связанный с разработкой Основ общесоюзного законодательства в области охраны и использования ресурсов и условий разных сторон природы. Были приняты основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968); основы законодательства Союза ССР и союзных республик в области здравоохранения, куда вошли проблемы охрана воздуха, питьевой воды и т. п. (1969); основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик (1970); основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах (1975), закон СССР «Об охране атмосферного воздуха» (1980 г).

Принимались многочисленные постановления, регламентирующие отраслевые и региональные аспекты охраны природы. В РСФСР природно-ресурсное законодательство сложилось в основном в период с 1970 г. по 1982 г. Оно включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха (1982 г.), Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982 г.). Эти правовые акты были приняты на основе аналогичных законов СССР. Таким образом, с принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик стали развиваться как самостоятельные водное, лесное, горное отрасли права.

Учёт природных ресурсов в СССР обеспечивался системой кадастров (Земельный кадастр, Водный кадастр), а также государственной оценкой запасов и добычи полезных ископаемых. Для охраны редких и исчезающих животных и растений Министерством сельского хозяйства СССР 16 октября 1974 была учреждена «Красная книга СССР».

Однако в системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций. Не законы, а именно правительственные постановления определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. как одна из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Впоследствии эти мероприятия были закреплены, а в совместном постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов». Вместе с требованиями развития экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, другими мерами, это постановление предусмотрело надобность обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юридически обязательным.

В дальнейшем, 1 декабря 1978 г. было принято совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов». Учитывая роль, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования постановление предусматривало новую форму предпланового документа – территориальных комплексных схем охраны природы.

Стремления по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природно-ресурсного законодательства и названных правительственных постановлений, не давали, все же, видимых и ощутимых результатов. В январе 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в котором говорилось о необходимости: консолидации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы; совершенствовании экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды); подготовки проекта Закона СССР об охране природы. Если не считать Закона «Об охране природы в РСФСР» (1960 г), правовое регулирование по поводу природы (окружающей среды) как интегрированного объекта осуществлялось главным образом в совместных постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР.

Важное значение в деле правового регулирования взаимоотношения общества и природы, являлся Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.). Он был призван в комплексе с мерами правового, организационного, экономического и воспитательного воздействия способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на всей территории Российской Федерации с целью сохранения природных богатств, естественной среды обитания, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, оздоровления и улучшения качества окружающей человека среды в интересах настоящего и будущего поколений людей, обеспечения реальных гарантий прав человека на здоровую и благоприятную для жизни и здоровья среду обитания. Приоритетным принципом охраны окружающей среды было определено - охрана жизни и здоровья человека, обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения при сочетании экологических и экономических интересов общества.

Закон определял государственную экологическую политику и устанавливал обязанность исполнительных органов власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления осуществлять реализацию этой политики, планировать охрану окружающей среды, на основе оценки состояния окружающей среды и природных ресурсов разрабатывать экологические программы и обеспечивать их реализацию с использованием финансовых и материально-технических ресурсов.

Среди прочих инструментов реализации экологической политики был определен экономический механизм охраны окружающей среды, устанавливающий, в частности, источники финансирования экологических программ, плату за использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду; предоставление юридическим и физическим лицам налоговых, кредитных и других льгот при внедрении ими ресурсо- и энергосберегающих технологий, осуществлении иных природоохранных мероприятий; возмещение вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека. Плата за пользование природными ресурсами предусматривала плату за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов, за негативное воздействие на окружающую среду. Эти экологические платежи направлялись в единую систему внебюджетных государственных экологических фондов.

Средства фондов были предназначены для использования строго по целевому назначению - на природоохранную деятельность. Экологические платежи должны были быть стимулом для хозяйствующих субъектов экологизировать производство. Закон также определял полномочия граждан и общественных организаций в сфере охраны окружающей среды, в том числе по осуществлению общественного экологического контроля; государственные гарантии прав граждан. В целом закон 1991 г. был прогрессивным, определял государственную экологическую политику в период формирования новой социально-экономической системы и становления России как правового демократического государства, положил начало развитию экологического права.

Основой становления и развития современного экологического права является Конституция РФ 1993 г., которая впервые в истории российской государственности установила ряд принципиально новых положений, предопределяющих формирование правовой системы. Конституция определила Российскую Федерацию как демократическое правовое социальное государство, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, являются обязанностью государства и направлением его политики (ст.ст. 1, 2, 7).

К числу важнейших прав и свобод человека и гражданина отнесено право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями (ст. 46). При этом каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Провозглашенные конституционные принципы легли в основе ряда законодательных актов, составляющих современную базу экологического права Российской Федерации. Среди наиболее значительных следует указать на Федеральный закон «Об особо охраняемых территориях» от 14 марта 1995 г., который регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения. Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения», определяет правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. Природным лечебным ресурсам, лечебно-оздоровительным местностям и курортам посвящен Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» регулирует отношения в области экологической экспертизы и направлен на реализацию конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. В марте 1999 г. принимается Федеральный закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а в июне 2001 г. Федеральный закон «О землеустройстве».

Ключевым документом экологического законодательства России в начале XXI в. является Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». В нем определяются правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Экологическое право продолжает совершенствоваться и создавать правовые гарантии обеспечения благоприятных условий жизни граждан РФ.

Таким образом, во второй половине XX-начале XXI вв. экологическое право оформляется в самостоятельную отрасль российского права, формируется система законодательных и иных нормативных актов, направленных на осуществление природоохранительной функции государства, на обеспечение гражданам возможности жить в благоприятной окружающей среде.