Реорганизация правового регулирования в сфере образования

Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан России. Конституция РФ 1993 г. гарантирует каждому общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ст.43).

Образовательное право сравнительно молодая, комплексная отрасль права, включающая правовые нормы, относящиеся к другим отраслям российского права. Ее возникновение и развитие обусловлено потребностями общества в использовании новых механизмов, принципов, методов правового регулирования образовательных правоотношений. Образовательное право регулирует не все общественные отношения в сфере образования, а только те, которые представляют общий интерес, наиболее значимые для всех участников отношений: обучающихся, образовательных учреждений, государства, общественных организаций, местных органов самоуправления и др. Сфера образования включает следующие виды отношений, которые регулируются образовательным правом: конституционные; педагогические - отношения по воспитанию и обучению; трудовые; управленческие; имущественные; социальные; земельные; финансовые; семейные и др.

Образовательное право - это совокупность правовых норм, установленных государством или от имени государства для урегулирования образовательных отношений.

Образование является важнейшей частью общественного развития. Как и само образование еще в Древней Руси зарождались отдельные институты правого регулирования его функционирования. Известно, что князь Владимир собирал детей на «книжное учение». В 988 г. была создана первая дворцовая школа, в которой обучались дети бояр и сыновья князя Владимира. Суть понятия «книжное учение» заключалось в том, что это было не простое обучение грамоте, а школа, где преподавались науки. Дворцовая школа Владимира была государственным учебным заведением высокого уровня и содержалась за счет княжеской казны. В XI в. школы «книжного учения» открывались во всех крупных городах Руси.

В 1037 г. При Софийском соборе в Киеве была создана большая библиотека и мастерская по переписи книг, которые стали фундаментальной учебной базой школы Ярослава Мудрого, в ней изучали 17 дисциплин. По сути, это был прообраз высшего учебного заведение. Школы, обучающие грамоте в конце XI-начале XII вв. содержались на средства родителей обучающихся. Важную место в образовании занимала православная церковь, созданные ею церковно-приходские школы. Настоящими образовательными центрами в средневековой Руси были монастыри. Однако, в известных памятниках права того времени не обнаружено специальных норм, направленных на регулирование образовательных отношений.

Вступление России в современную цивилизацию в XVII в. потребовало усиления внимания государства к вопросам образования. Радикальные экономические и политические преобразования первой половины XVIII в. способствовали проведению образовательной реформы и ее законодательного оформления. Контроль над образованием перешел от церкви к государству.

В 1698 г. была открыта первая гарнизонная школа (артиллерийская школа Преображенского полка) для обучения детей солдат и матросов. В ней обучались грамоте, счету, бомбардирскому (артиллерийскому) делу (в 1721 г. вышел указ о создании подобного рода школ в каждом полку). Преподавание велось на русском языке. В 1701 г. - открытие государственной артиллерийско-инженерной школы в Москве для обучения «пушкарских и иных посторонних чинов людей детей». Школа делилась на две ступени: нижняя учила письму, чтению, счету; верхняя - арифметике, геометрии, тригонометрии, черчению, фортификации и артиллерии. В этом же году происходит открытие школы математических и навигационных наук в Сухаревой башне в Москве. Школа готовила моряков, инженеров, служилых людей. В 1714 г. вышел указ об открытии цифирных школ на основании которого начинается создание сети государственных начальных школ, доступных достаточно широким слоям населения. В них обучались дети с десяти до пятнадцати лет с целью подготовки к государственной светской и военной службе в качестве низшего обслуживающего персонала, для работы на заводах и верфях.

Созданная в 1782 г «Комиссия по учреждению народных училищ» предложила план открытия начальных, средних и высших учебных заведений, который был использован в «Уставе народным училищам Российской империи» (1786 г.). В городах открывались бесплатные смешанные школы для мальчиков и девочек (малые и главные народные училища). Была утверждена классно-урочная система. Малые училища были рассчитаны на два года. В них обучали грамоте, счету, основам православия правилам поведения. В главных училищах обучение длилось пять лет, в курс входила история география, физика, архитектура, для желающих иностранные языки. В них можно было получить педагогическое образование.

В 1802 г. было образовано министерство народного просвещения с целью «воспитания юношества и распространения наук». Министерство управляло учебными заведениями и научными учреждениями прямого подчинения; разрабатывало проекты законоположений и издавало ведомственные нормативные акты; рассматривало и утверждало учебники и учебные пособия; утверждало сметы ведомственных учебных заведений. Одной из важнейших задач министерства стало учреждение новых университетов.

В 1803-1804 гг. были опубликованы «Предварительные правила народного просвещения» и «Устав учебных заведений, подведомственных университетам», определившие структуру системы образования, которая предполагала четыре основные преемственные системы образования: приходские школы с одногодичным курсом обучения, двухгодичные уездные училища, готовящие к гимназии и дающие «необходимые познания, сообразные состоянию их в промышленности»; гимназии, готовящие к университету и «дающие сведения, необходимые для благовоспитанного человека», университеты, главной задачей которых должна была стать подготовка государственных чиновников. В 1828 г. принимается «Устав гимназий и училищ, состоящих в ведении университетов». При сохранении четырех уровней образования выдвигался принцип: «каждому сословию - свой уровень образования». Приходские училища - низшему, уездные - детям купцов и ремесленников, гимназии — для детей дворян и чиновников. После дискуссий принят компромиссный вариант, при котором «возбранялось чинить препятствия» тем, кто хочет повысить свой общественный статус.

В 1860 г. началась подготовка новой школьной реформы. Было издано «Положение о женских училищах ведомства Министерства народного просвещения», устанавливающего два типа женских училищ (срок обучения шесть лет и три года). Женские училища были несословными учебными заведениями, дававшими среднее образование, но не ставившими задачу подготовки девушек к продолжению образования. В 1864 г. была проведена реформа системы начального образования. Вышло «Положение о начальных народных училищах», цель которых усматривалась в утверждении в народе религиозных и нравственных понятий и распространении первоначальных полезных сведений. Срок обучения и возраст обучающихся не ограничен. Был утвержден «Устав гимназий и прогимназий», различающий классические гимназии (40% времени уделялось изучению древних языков, готовили к поступлению в университет) и реальные гимназии (преобладали предметы естественного цикла; готовили к поступлению в высшие технические и сельскохозяйственные учебные заведения. В дальнейшем (в 1871 г.) произошла реорганизация реальных гимназий в реальные училища, дающие возможность приступать к практической деятельности сразу после их окончания.

В 1868 г. принимается новый университетский устав, согласно которому университеты получили большую самостоятельность (выборы ректора, профессоров, деканов и др.).

В Российской империи существовала достаточно разветвленная структура местных органов управления просвещением. В 12 учебных округах страны действовали канцелярии попечителей учебных округов, попечительские советы и окружные инспекторы. В прямом подчинении окружных попечителей находились высшие и средние учебные заведения. Во главе начальных училищ стояли дирекции и инспекции с губернскими и уездными училищными советами.

В мае 1901 г. приступила к работе комиссия по реформе средней школы в составе чиновников министерства и представителей других ведомств, академиков, попечителей учебных округов, профессоров высших учебных заведений и преподавателей гимназий и реальных училищ. Она обсудила составленные в министерстве «основные положения устройства общеобразовательной средней школы». По подготовленному проекту намечался единый тип средней школы с семилетним курсом обучения. Важную роль в деле развития образования государство отводило земствам. Так, 31 декабря 1905 г. им было предоставлено право учреждать земские двухклассные училища.

На первом этапе Великой российской революции 1905-1922 гг. (становление конституционной монархии) вопрос о введение в стране всеобщего обучения достиг своей остроты. К осени 1910 г. проект закона о всеобщем обучении в России был внесен на рассмотрение Государственной думы, а весной 1911 г. - принят. Для осуществления всеобщего обучения в Российской империи закон предполагал увеличение численности школ до 250 000 училищ, вместо существовавших тогда 90 000 министерских, земских и церковных школ.

Помимо попыток осуществления всеобщего начального обучения самодержавие ввело новый вид учебного заведения. По закону от 25 июня 1912 г. городские училища преобразовывались в высшие начальные училища с четырехлетним сроком обучения. В эти училища могли поступать «дети всех сословий, без различия вероисповеданий» в возрасте от десяти до тринадцати лет, прошедшие курс не ниже одноклассного училища Министерства народного просвещения или соответствующей школы других ведомств.

На втором этапе революции (формирование республиканской формы правления) с февраля по октябрь 1917 г. Временным правительством проводилось ряд мероприятий, направленных на демократизацию управления образовательной системой. В июне 1917 г. упразднялись управленческие структуры царской России в деле образования. В министерстве просвещения были образованы новые структурные подразделения: департаменты высших учебных заведений с внешкольным отделом, управление пенсионной кассы, строительный комитет, юристконсульская часть, статистический и школьно-санитарный отделы, археографическая комиссия и канцелярия. Позднее в министерстве был создан департамент профессионального обучения.

Демократизация касалась всех звеньев системы управления образованием, в том числе и на уровне отдельной школы. Во главе правительственных высших начальных училищ, мужских и женских прогимназий и гимназий, реальных училищ стояли педагогические советы. Их ведению подлежали как учебно-воспитательная, так и административно-хозяйственная часть. Среди самых значительных государственных деяний, принятых Временным правительством в сфере народного образования весной 1917 г. было решение о предоставлении Министерству права учреждать на государственный счет четырехклассные гимназии и четырехклассные реальные училища, в первый класс которых принимались дети, окончившие курс высших начальных училищ.

На этапе становления советской государственности в рамках Великой российской революции кардинальные перемены затронули и образование. Изменялась структура управления, источники и способы финансирования, система и численность школ, состав учащихся и учителей и т. д.

В октябре 1917 г. было обнародовано воззвание к гражданам России и обращение к учителям и учащимся. Эти документы определили основные направления Советской власти в области просвещения. Предполагалось, что новая власть должна добиться в кратчайший срок всеобщей грамотности путем организации сети школ, отвечающих требованиям современной педагогики, и введения всеобщего обязательного и бесплатного обучения. Провозглашалось создание светской, единой для всех граждан школы, проведение массовой подготовки учителей и улучшение их материального положения.

Монополизация государством регулирования многих сфер общественной жизни, в том числе образования, привела к объединению управления всеми видами школ под единым началом Народного комиссариата просвещения (наркомпроса). По постановлению от 11 ноября 1917 г. в его ведение передавались все церковно-приходские школы, семинарии, училища, академии и все другие виды школ, носившие различные названия, всех уровней (от низшего до высшего), со штатными ассигновками, движимым и недвижимым имуществом. На основе этого постановления был издан Декрет СНК РСФСР от 20 января 1918 г. «О свободе совести, церковных и религиозных обществах». В нем говорилось, что школа отделяется от церкви, преподавание религиозных вероучений во всех государственных и общественных, а также частных учебных заведениях, где преподаются общеобразовательные предметы, не допускается.

По постановлению Наркомпроса от 31 мая 1918 г. во всех учебных заведениях вводилось совместное обучение учащихся обоего пола. Следующим шагом в деле объединения управления системой школьного образования являлось издание Декрета от 5 июня 1918 года «О передаче в ведение народного комиссариата просвещения учебных и образовательных учреждений и заведений всех ведомств». По положению ВЦИК от 16 октября 1918 г. учреждалась единая трудовая школа РСФСР. Одновременно с этим положением была опубликована «Декларация об основных принципах единой трудовой школы». Предусматривалась двусоставная система, при которой вместо многочисленных типов и видов школ вводилась единая трудовая школа с разделением на 2 ступени: первая - для детей от восьми до тринадцати лет (пятилетка) и вторая - от тринадцати до семнадцати лет (четырехлетка). Все обучение детей становилось бесплатным.

Окончание революции, гражданской войны, укрепление централизованной государственной власти по всей стране позволило руководству ВКП (б) и правительству РСФСР вплотную заняться введением всеобщего начального обучения. По постановлению Совета Народных Комиссаров (20 августа 1923 г.) приступили к разработке плана введения всеобщего обучения в десятилетний срок. В принятом 31 августа 1925 г. декрете «О введение в РСФСР всеобщего начального обучения и построении школьной сети» предписывалось считать предельным сроком для введения всеобщего обязательного обучения на всей территории РСФСР 1933/34 учебный год. В развитие этого декрета и во исполнение постановления ВЦИК от 19 ноября 1926 г. о мероприятиях по введению всеобщего обязательного обучения СНК РСФСР 22 апреля 1927 г. в своем постановлении «О порядке введения всеобщего обязательного начального обучения в РСФСР» определил условия, дававшие право краевым, областным и губернским исполнительным комитетам на введение обязательного начального обучения на отдельных территориях. Среди таких условий были наличие ученических мест, учительских кадров в школах, бесплатность обучения, возможность обеспечения школ средствами на учебные и хозяйственные расходы, бесплатное снабжение детей учебными пособиями и учебниками и действительное обеспечение школьного обучения для детей беднейшего населения.

В 1932 г. в СССР были введены единые десятилетние трудовые школы. В 1930-е гг. наблюдался рост числа техникумов, вузов. Их работа регламентировалась постановлением ЦИК СССР от 19 сентября 1932 г. «Об учебных программах и режиме в высшей школе и техникумах». Созданная система образования позволила подготовить высоко профессиональные кадры рабочих, инженеров, военных, что в значительной степени обеспечило победу советского народа в Великой отечественной войне.

В течение 11 лет, с 1943 по 1954 г., обучение в школах было раздельным (мужские и женские школы), учащиеся носили школьную форму. В высших учебных заведениях произошел частичный возврат к классическому вузовскому образованию Российской империи: прагматическая ориентированность высшего образования сменилась общенаучной и педагогической, была восстановлена разрушенная в 1920-е гг. университетская система, восстановлены гуманитарные факультеты, частично вузам предоставлялась автономия (например, снова была введена выборность ректоров, деканов, университетских и факультетских советов). Ограничения на прием студентов по социальному происхождению фактически были сняты. Однако в то же время продолжалась унификация учебных планов и содержания высшего образования, огромное место в этих планах занимали предметы идеологического цикла. Под строжайшим государственным и партийным контролем было содержание высшего образования.

В 1950-1960-х гг. продолжался процесс увеличения числа средних школ за счет начальных и неполных средних (в это время они уже были не семилетними, а восьмилетними). Открылись школы с углубленным изучением ряда предметов (так называемые спецшколы), прежде всего - иностранных языков и математики.

К началу 1980-х гг. преподавание все более унифицировалось. Однако среди учителей, учеников и родителей нарастал протес против проявляющихся негативных тенденций в образовании. В 1982 г. появилось "инструктивное письмо" Министерства просвещения РСФСР, в котором серьезно критиковались педагогические и методические новации и подчеркивалась настоятельная необходимость в преподавании руководствоваться приказами, инструктивными письмами, методическими рекомендациями, изложенными в утвержденных Министерствами просвещения СССР и РСФСР учебниках.

Однако в конце 1980-х гг. необходимость изменений в системе школьного образования была принята высшим руководством страны. В декабре 1988 г. были разработаны и одобрены Всесоюзным съездом работников образования следующие основные принципы: демократизация; плюрализм образования, его многоукладность, вариативность и альтернативность; народность и национальный характер образования; открытость образования; регионализация образования; гуманизация образования; дифференциация образования; развивающий, деятельностный характер образования; непрерывность образования.

Параллельно с реформой среднего образования в конце 1980-1990-х гг. осуществлялась и реформа высшего образования. Ее основным содержанием были гуманизация и фундаментализация образовательных программ, рационализация и децентрализация управления вузами, диверсификация образования и введение его многоуровневой структуры, дальнейшее развитие демократизации и самоуправления в вузах. Однако эта реформа осталась не доведенной до логического конца; в частности, не решены проблемы многоканальности финансирования вузов, осталось почти без изменений высшее педагогическое образование и др.

В постсоветский период развития российского государства сфера образования провозглашается приоритетной. Именно в современной России происходит формирование образовательного права как самостоятельной отрасли права. Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права. Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию РФ, закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» (с последующими изменениями и дополнениями), Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г., принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты РФ, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.

Федеральные законы в области образования разграничивают компетенцию и ответственность в этой сфере федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории России. Они вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и, в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в этой области. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством России в данной сфере.

Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования в начале XXI в. является Федеральная программа развития образования, утвержденная ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» от 10 апреля 2000 г

Программа определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Основные цели и задачи Программы развиваются соответствующими региональными программами, которые учитывают национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона и направлены на решение вопросов, отнесенных законодательством России в области образования к ведению субъектов Российской Федерации.

Главная цель Программы – развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества, на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования.

С 2001 г. в России начал проводиться эксперимент по введению единого государственного экзамена (ЕГЭ). ЕГЭ должен был обеспечить равные права получения образования вне зависимости от места проживания и уровня доходов граждан. 9 февраля 2007 г. принимается Федеральный закон о введении единого государственного экзамена, а с 2009 г. ЕГЭ является единственной формой выпускных экзаменов в школе и основной формой вступительных экзаменов в вузы.

Составной частью федеральной программы развития образования стало приведение российского образование в соответствие с мировыми стандартами образования. Так, федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)», предусматривает переход на бакалавриат — первый уровень, и магистратуру либо специалитет (подготовка специалистов) — второй уровень (октябрь 2007г.). Этот закон призван реализовать вступление России в 2003 г. в Болонский процесс. Цель Болонской конвенции, подписанной главами департаментов образования 29 европейских государств в 1999г., - создание единого образовательного пространства, единой системы высшего образования в Европе. По мнению участников процесса, выравнивание образовательных моделей расширит практику студенческих обменов и сделает европейские университеты центром мировой интеллектуальной элиты.

Образовательное право гарантирует гражданам России возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Кроме того, законодательство в сфере образования направлено на обеспечение общедоступности и бесплатности начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатности среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Совершенствование права социального обеспечения, жилищного, медицинского, экологического, образовательного права и других еще только формирующихся отраслей и подотрослей российского права, регулирующих различные социальные отношения, направлено на достижение достойной жизни граждан России.

Таким образом, государственное регулирования отношений в сфере образования появляется в процессе становления в России индустриального общества, развитие которого требует значительного повышения образовательного уровня населения. В конечном итоге, это приводит к необходимости формирования соответствующей нормативной правовой базы и выделению образовательного права в отдельную отрасль.