2015-01-21
2265
Еще одним важнейшим социальным правом человека, зафиксированном в Конституции РФ, является право на жилище (ст. 40), которое порождает жилищные правоотношения, регулирующиеся жилищным правом. Таким образом, под жилищным правом понимается совокупность правовых норм регулирующих жилищные отношения. В нашей стране жилищное право возникло сравнительно недавно в 1980-е гг., что было обусловлено, прежде всего, потребностью в комплексном подходе к решению вопросов, связанных с обеспечением граждан жильем. Жилищное право является комплексной отраслью. Ее особенность заключается в том, что с одной стороны, жилищное право регулирует организационные отношения, складывающиеся на началах власти и подчинения (в частности, по управлению жилищным фондом, по учету нуждающихся в жилье граждан и распределению жилых помещений), а с другой – отношения, для которых характерным является равенство их субъектов (отношения, связанные с пользованием жилыми помещениями). Участниками жилищных правоотношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования.
Метод правового регулирования жилищных отношений зависит от их юридической природы, представляя собой сочетание гражданско-правовых (диспозитивных) и административных (императивных) методов регулирования возникающих правоотношений. Так, в основе правового воздействия на участников жилищных правоотношений гражданско-правового характера (например, по приобретению жилья в собственность, отношений между наймодателем и нанимателем жилого помещения и др.) лежат частноправовые методы регулирования, основанные на равенстве сторон, свободе договора, доминировании дозволений над запретами. Что же касается административно-правовых жилищных отношений (например, отношений по признанию граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, по выдаче ордера на жилое помещение для заключения договора социального найма жилья, управлению государственным или муниципальным жилищным фондом и др.), то к участникам таких отношений применяются публично-правовые (административно-правовые) средства правового воздействия, которые характеризуются неравенством сторон, субординацией, обязательностью выполнения решений власть имущих субъектов подвластными.
В России регулирование жилищных отношений начиналось в рамках гражданского права. Права на жилье носило вещный и обязательственный характер. К вещным правам на жилье относились право собственности на домостроения и право застройки, а к обязательственным - имущественный наем. Характерной чертой права собственности на строения заключалось в его тесной связи с землей. Лицо, намеревавшееся возвести строение, как правило, приобретало земельный участок, а при продаже строения оно могло быть продано лишь совместно с земельным участком. Законодательством Российской империи не исключалась возможность возведения строения на участке земли, не принадлежащем застройщику на праве собственности. В таком случае застройщик мог владеть таким участком земли на основании договора аренды. По истечении срока договора аренды собственник земельного участка мог требовать сноса возведенного арендатором строения.
Неэффективность аренды земельных участков, предназначенных под застройку, послужила основой для появления в начале XX в. в России такого права на жилье, как право застройки. Отношения, касающиеся этого права, были урегулированы в утвержденном 23 июня 1912 г. Законе о праве застройки. В юридической науке и практике право застройки рассматривалось как вещное право. Оно возникало на основании договора, заключаемого на срок не менее 36 и не более 99 лет. Договор о праве застройки заключался между собственником земельного участка и застройщиком. В пределах установленного сторонами срока договора право застройки могло переходить по наследству, быть отчуждаемо и обременяемо, в том числе залогом. В течение действия указанного договора собственник земельного участка получал вознаграждение за его использование. В договоре о праве застройки могли быть предусмотрены условия, касающиеся судьбы возведенных на земельном участке строений. Как правило, собственник земельного участка оставлял за собой право на возведенное строение, выплатив застройщику лишь стоимость материалов, которые остались бы у застройщика при сносе строения. В случае если стороны договора не заключали никаких соглашений относительно судьбы возведенных строений, то необходимо было руководствоваться нормами Закона, который содержал исчерпывающий перечень возможных последствий прекращения договора о праве застройки.
В городах потребность населения в жилье в основном удовлетворялась путем найма жилья на основании договора имущественного найма. Отношения, касающиеся найма жилья, были урегулированы одной из глав Свода законов гражданских (Свода законов Российской империи), которая носила название «О найме и отдаче в содержание частных имуществ». Нормы, специально регулирующие отношения в области найма жилья, в Своде законов Российской Империи не выделялись. Сводом законов гражданских были установлены условия, которые надлежало определять в договоре имущественного найма: предмет, срок и цена договора. Кроме этих условий допускалось включение в договор других условий «законам не противных»: о правах и обязанностях сторон, о правилах пользования имуществом, об ответственности за ущерб, за порчу и гибель имущества.
Вплоть до 1911 г. в российском законодательстве был установлен предельный срок найма недвижимого имущества – двенадцать лет с некоторыми исключениями для найма (аренды) земли. Причиной этого являлись опасения того, что долгосрочный наем может прикрывать собой переход права собственности на недвижимое имущество, что было невыгодно казне, которой переход права собственности на недвижимое имущество доставлял значительный доход. Вместе с тем краткий предельный срок найма не был выгоден для нанимателей домовладений. Ввиду этих обстоятельств предельный срок найма был увеличен до 36 лет (в пределах Ялтинского уезда и Таврической губернии - до 90 лет). Одним из обязательных условий договора найма являлась его цена, которая определялась соглашением сторон, как правило, исходя из соотношения спроса и предложения на рынке жилья. Наймодатель не мог в одностороннем порядке расторгнуть договор найма до истечения срока договора, хотя бы ему предлагали большую плату за использование жилья, равно как и наемщик не мог отказаться от платежа договорной цены.
В рассматриваемый период времени, в условиях роста промышленности, а соответственно и численности населения в городах, присутствовал значительный дефицит квартир и комнат. Спрос на жилье превышал предложение, что приводило к тому, что собственники строений имели практически неограниченную возможность навязывать нанимателю свои условия, далеко не всегда выгодные для него (особенно это касалось цены договора найма жилья). Большая концентрация населения в городах повлекла за собой необходимость государственного вмешательства в регулирование отношений, складывающихся вокруг найма жилья. 27 августа 1916 г. специальным нормативным правовым актом о воспрещении повышать цену договора найма жилья были внесены элементы государственного регулирования в сферу найма жилья (по сути являвшуюся гражданско-правовой сферой).
5 августа 1917 г., Временное Правительство своим постановлением «О согласовании Свода законов с издаваемыми Временным правительством постановлениями», внесло ряд изменений в содержание указанного постановления. Нормативные правовые акты были направлены на установление ограничений цены договора найма жилья. Так, лицам, сдававшим в наем квартиры, комнаты, койки, углы, было воспрещено взимать со съемщиков этих помещений плату, превышающую плату, которая взималась за эти помещения до 19 июля 1914 г., с возможностью прибавления к ней сумм от 10 до 45% названной платы. При сдаче в наем помещений с отоплением, с услугами дворников, швейцаров и т.п. в цене договора найма жилья могло быть учтено также и повышение стоимости этих услуг. Домовладельцу было запрещено в одностороннем порядке прекращать договор найма жилья даже по истечении срока договора. Договор мог быть прекращен лишь по воле нанимателя. Домовладелец был вправе отказать нанимателю в продлении договора найма жилья лишь при нарушении им условий договора и при доказанной необходимости использования жилья наймодателем и (или) его семьей.
Становление советской государственности привело к принципиальному изменению правового регулирования жилищных отношений, на основе формирующегося советского жилищного законодательства. Первые нормативные правовые акты Советской власти, в этой сфере, носили ярко выраженный классовый характер, т.е. были направлены на улучшение жилищных условий в основном рабочего класса при одновременном ухудшении положения других слоев населения. Обеспечение жильем трудящихся происходило, за счет имевшегося жилищного фонда, получило название «великого жилищного передела». Первые декреты, регулировавшие жилищные отношения, предусматривали муниципализацию жилищного фонда, перераспределение и уплотнение жилищ, отмену квартирной платы. В то же время большое значение имело установление в нормативных правовых актах ответственности за содержание своих жилищ в грязном, антисанитарном состоянии, за их порчу, за нарушение своим поведением внутреннего порядка.
В этот период основной городской жилищный фонд передавался в руки государства в лице местных Советов. На первый план был поставлен институт государственного обеспечения жильем. Это указывало на то, что в области решения жилищной проблемы действовали, главным образом, нормы административного права. Постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1921 г. «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» предусматривалось привлечение проживавших в домах граждан к контролю над работой по управлению домовых комитетов и к повышению ответственности жителей за сохранность домов. 18 июля 1921 г. был принят декрет об обязательном привлечении средств жильцов для ремонта домов путем внесения денежных средств, личного труда или материалов в размерах, пропорциональных занимаемой площади.
На основании постановления СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. «Об управлении домами» руководство муниципализированным жилищным фондом оформляется в единую систему. В соответствии с этим постановлением к управлению муниципализированными домами привлекались трудящиеся, проживавшие в этих домах. Им предоставлялось право избирать на один год заведующих домами. С 1921 г. в городах создавались жилищные товарищества, которым передавались муниципализированные строения. Они становятся наиболее устойчивой формой управления жилищным хозяйством. При поддержке государства формировалась и жилищная кооперация. В целом меры, закрепленные в указанных нормативных правовых актах, предопределили дальнейшее развитие советской жилищной политики и жилищного законодательства.
В период НЭПа, для которого было характерно развитие экономических отношений, происходило формирование отдельных правовых институтов, регламентировавших отношения, связанные с жильем: застройки, залога имущества, имущественного найма, аренды и купли продажи жилых строений, что нашло отражение в Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. Советское право, не выделяло в этот период найма жилого помещения в качестве самостоятельного вида договора, данные отношения регулировались общими нормами об имущественном найме.
С 1924 г. основной формой управления жилищным хозяйством становятся жилищно-арендные кооперативные товарищества - ЖАКТы, призванные восстанавливать хозяйство арендуемых у государства домов, содержать их в надлежащем состоянии и удовлетворять потребности членов товарищества в жилой площади.
Дальнейшее развитие правовой основы обеспечения жилищных прав граждан приходило в условиях усиления административно-правового метода регулирования. Был введен новый институт прописки. В жилищной сфере доминирующим было государственное обеспечение жильем. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» управление всем государственным жилищным фондом было возложено на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома. Бурное развитие промышленности, транспорта, строительства, городского хозяйства вело к росту городского населения страны, что, в свою очередь, требовало больших капитальных вложений в государственное и кооперативное жилищное строительство.
Великая Отечественная война затормозила развитие городского хозяйства в целом и жилищно-коммунального в частности, невозможно было выделить большие средства из бюджета на строительство и содержание жилищного фонда.
В период «оттепели» (1955-1965 гг.) была проводена жилищная реформа. Сформулированные руководством КПСС и Советского государства задачи по обеспечению и удовлетворению жилищных потребностей отдельной семьи, т.е. посемейного заселения квартир, активизировали процесс развития жилищного законодательства. Были приняты важнейшие нормативные правовые акты, направленные на решение жилищной проблемы. В указанный период произошли изменения в структуре жилищного фонда, в нем выделились государственный жилищный фонд, состоявший из жилищного фонда местных советов и ведомственного жилищного фонда, а также общественный жилищный фонд, жилищный фонд жилищно-строительных кооперативов и индивидуальный жилищный фонд. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР» была поставлена задача в кратчайшие сроки достичь значительного прироста жилищного фонда страны.
Коренной перелом в решении жилищной проблемы произошел в 1960-е гг. Развитие правового регулирования жилищных отношений получило в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (1961 г.) и Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. Значимым было выделение найма жилого помещения в самостоятельный вид договора. Жилищно-правовая реформа имела большое значение для развития жилищного права, правовых институтов частной, кооперативной собственности, но она не изменила основного положения советского законодательства об обеспечении граждан жильем преимущественно путем его предоставления государством. С середины 1960-х гг. замедлилось развитие содержательной части жилищного законодательства, но при этом сохранилась активность в принятии отдельных нормативных правовых актов.
Дальнейшее развитие советского жилищного законодательства приходит в 1977-1991 гг., который характеризуется оформлением самостоятельной отрасли жилищного права как комплексного правового образования. В Конституции СССР 1977 г. впервые было закреплено право граждан СССР на жилище (ст. 44). В Основном законе нашли воплощение основные идеи жилищной политики того времени: о бесплатном государственном жилье, о равномерном и справедливом распределении жилищного фонда между различными слоями населения и о самой низкой квартирной плате в мире. Принятие Конституции положило начало формированию самостоятельной отрасли жилищного законодательства, как формально-юридического выражения жилищного права. Жилищное законодательство, представлявшее собой значительный и неоднородный массив нормативных правовых актов, получило систематизацию и упорядоченность в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. и Жилищном кодексе РСФСР 1983 г. Основы позволили придать нормам советского жилищного законодательства стабильный характер, обеспечить сочетание общесоюзных интересов с интересами союзных республик.
С переходом к рыночной экономике была поставлена задача - создать рынок жилья, преодолеть отрицательные последствия уравнительного распределения жилья. С этой целью проводилось приватизация жилых помещений, т.е. бесплатная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. В стране реализовывалось несколько программ жилищного строительства, основной из них являлась государственная целевая Программа «Жилище» 1993 г.
29 марта 1996 г. в Указе президента «О новом этапе реализации государственной целевой Программы «Жилище» были поставлены следующие задачи:
- обеспечить возможность улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком путем внедрения в практику долгосрочных жилищных кредитов на приемлемых условиях, предоставления субсидий на строительство и приобретение жилья, оказания помощи в развитии индивидуального жилищного строительства и других мер государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилье;
- увеличить объемы и повысить качество жилищного строительства;
- расширить права органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в улучшении жилищных условий граждан, в проведении жилищной реформы.
К началу XXI в. большинство норм Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. устарело и не соответствовало стихийно развивающимся в русле рыночных преобразований жилищным отношениям, которые регулировались тремя тысячами нормативных актов, некоторые из которых были приняты еще в 1930-е гг. Реальность требовала соответствующего духу времени законодательного закрепления жилищных отношений. Началась разработка нового Жилищного кодекса РФ. Подготовленный законопроект был направлялся на согласование субъектам РФ, полученные замечания в основном были учтены. Новый жилищный кодекс был принят 29 декабря 2004 г.
Жилищный кодекс (ЖК) РФ содержит 8 разделов, 14 глав, 165 статей. В первом разделе определены задачи жилищного законодательства, к которым отнесены: обеспечение и защита конституционного права граждан на жилище, имущественных прав граждан и юридических лиц в жилищной сфере, сохранность жилищного фонда. Очерчен круг вопросов, относящихся к компетенции РФ и ее субъектов в области регулирования жилищных отношений, определено, как соотносятся жилищное законодательство и иное законодательство, содержащее нормы жилищного права.
Ряд статей ЖК РФ содержит положения, определяющие виды жилищного фонда, назначение жилых домов и жилых помещений, порядок перевода жилых домов и жилых помещений в нежилые и т.п. Должное внимание уделено вопросам управления жилищным фондом и его содержания, государственному учету жилищного фонда, государственному контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда.
В соответствии с Конституцией РФ положениями Жилищного кодекса определены категории граждан, имеющих право на получение жилья по договору социального найма. Это - малоимущие, (что соответствует ст. 40 конституции РФ 1993 г.) и граждане, имеющих определенные заслуги перед Отечеством (ветераны войны, инвалиды, семьи с детьми-инвалидами и т.п.). Жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов социального использования могут предоставляться как по договору социального найма, так и по договору найма жилого помещения. По договору найма в фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам, которые являются нуждающимися в улучшении жилищных условий, но не имеют права на обеспечение жилого помещения по договору социального найма. В Гражданский кодекс РФ внесены соответствующие изменения и дополнения, позволяющие регулировать вопросы найма жилого помещения в жилищном фонде социального использования. Положения, регулирующие вопросы в отношении жилых домов, жилых помещений, принадлежащих гражданам на праве собственности, пользования таким жильем, прав и обязанностей нанимателей жилых помещений, принадлежащих на праве собственности, изложены в Жилищном кодексе с учетом норм Гражданского кодекса РФ.
После принятия Жилищного кодекса России были признаны утратившими силу некоторые законы и иные нормативные правовые акты. Как неоднократно подчёркивалось руководством российского государства, проблема качества и доступности жилья поставлена на первое место среди других социально-экономических задач, затрагивающих практически каждого гражданина, каждую российскую семью. К 2016 г. по заявлению руководства РФ намечено удвоить жилищное строительство. Тенденции развития жилищного права направлены на достижение достойный жизни всех граждан Российской Федерации.
Таким образом, во второй половине XX–начале XXI вв. происходит обособление отрасли жилищного права, отделение ее от гражданского права, систематизация и кодификация жилищного законодательства.
