Законность: понятие, сущность и содержание

Конституционная законность

Основные подходы к определению законности. Выдающий отечественный историк В.О. Ключевский в начале прошлого века писал: «Наша беда в нас самих: мы не умеем стоять за закон».[486] Этот диагноз, как показало время, оказался весьма точным. Ни перемены в государственном строе, ни изменения форм собственности, как ни странно, не сказались существенно на отношении населения нашей страны к закону. Между тем, исторический опыт свидетельствует, что неисполнение законов крайне негативно сказывается на образе жизни любого общества. Когда законы плохо исполняет власть, народ становится бесправным даже при наличии самых справедливых законов. Если же законы плохо исполняет народ, то и власть, в конечном счете, становится бессильной. Поэтому проблема исполнения законов, а стало быть – и законности, занимает одно из центральных мест в общей теории государства и права. Изучение ее крайне значимо для понимания функционирования всего государственно-правового механизма. Важно также осознать, что там, где не соблюдаются законы, сфера деятельности юриста резко сужается, а само содержание этой профессии деформируется.

Законность - сложное и многоплановое социальное явление, оказывающее влияние на самый широкий спектр общественных отношений экономического, политического, идеологического, социально-культурного, правового и иного характера. В юридической науке принято выделять два основных концептуальных подхода к пониманию законности, один из которых смещен в сферу идеологии, а другой – в практическую плоскость.

С позиции первого подхода законность рассматривается как правовой принцип, ориентирующий всех участников общественных отношений на необходимость четкого и неукоснительного соблюдения положений юридических предписаний. Универсальный характер этого принципа проявляется в том, что реализация всех других закрепленных в праве принципов невозможна без строгого соблюдения, исполнения соответствующих юридических правил.[487] Вне законности, таким образом, не действует ни один принцип, сформулированный в нормативных правовых актах (равенство граждан перед законом, неприкосновенность личности, взаимная ответственность государства и индивида и др.)

В рамках второго подхода законность определяется либо как деятельность, заключающаяся в строгом и неукоснительном соблюдении законов и основанных на них актов всеми субъектами права, либо как метод государственного руководства обществом, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и иных нормативных правовых актов, либо как устойчивый правовой режим, характеризующийся всеобщим, строгим исполнением юридических норм.[488]

Каждый из перечисленных выше подходов, безусловно, отражает существенные, но лишь отдельные грани законности. Успешное решение научной задачи, связанной с разработкой комплексного определения законности, требует изучения процесса развертывания категории «законность». При этом необходимо учитывать следующие ключевые моменты. Законность нельзя рассматривать как деятельность. Законность выступает как свойство деятельности в сфере права. Любое действие в этой сфере должно быть законным. Что касается принципа, метода и режима, то выступают как формы выражения законности. Общим моментом для них является фиксация соответствия правовой деятельности и ее результатов, а также связанных с ними социально-правовых процессов, положениям юридических предписаний. Именно это соответствие является ключевым свойством законности, ее сущностью.

Прежде чем совершить осознанные действия правового характера, субъект сопоставляет их с юридическими требованиями и предписаниями, создает правовую модель поведения, в которой законность выступает как принцип деятельности. Руководствуясь принципом законности, государство, в свою очередь, добивается строгой и неукоснительной реализации установленных им юридических правил, используя при этом арсенал различных способов и средств, включая возможность использования механизма государственного принуждения. Вследствие этого, законность проявляется уже не только как принцип, но и как метод деятельности, причем не только государственных органов и их должностных лиц, но и других участников общественных отношений. По мере увеличения числа субъектов права, для которых законность становится принципом и методом деятельности, возникает режим общественной жизни, суть которого заключается в соответствии деятельности различных участников социальных процессов и ее результатов юридическим предписаниям.

Таким образом, принцип, метод и режим не представляют собой независимые друг от друга звенья законности. Их нельзя противопоставлять друг другу, равно как и невозможно выработать комплексное определение законности лишь путем их механического объединения. Целостное понятие законности выступает как развертывание сформировавшегося принципа законности в метод, а затем – в режим законности. Подобно тому, как из кокона вырастает бабочка, проходя различные этапы в своем развитии, точно также и законность развертывается по однозначно определенной формуле: принцип законности – метод законности – режим законности. Парадокс законности состоит в том, что в обществе сосуществуют одновременно все ее упомянутые формы: и принцип, и метод, и режим. Ценность законности становится очевидной в каждой из обозначенных выше форм. Но свою завершенную форму эта ценность приобретает только тогда, когда законность предстает в виде режима социально-правовой жизни.

Содержание законности. Законность имеет не только разнообразные формы выражения, но и в зависимости от конкретных социальных условий различное содержание. Традиционно в юридической литературе выделяют три стороны (элемента) содержания законности: предметную, субъектную, нормативную, а в каждой из них, кроме того, идеальную и реальную составляющие.

Предметную сторону содержания законности образуют те объекты (явления, процессы), которые должны отвечать (идеальная составляющая) и в той или иной мере отвечают (реальная составляющая) требованиям юридического характера. Прежде всего, это прогнозируемая и реальная деятельность участников общественных отношений и ее результаты (разнообразные поведенческие акты, управленческие решения, документы и т.п.).

Субъектная сторона содержания законности характеризует состав участников, обязанных соблюдать (идеальная составляющая) и в той или иной мере соблюдающих (реальная составляющая) правовые предписания, а также имеющих право и реальную возможность требовать такого соблюдения от других. Законность едина и одинаково обязательна для всех субъектов права: органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц. В научной литературе встречаются высказывания о необходимости сужения субъектной стороны содержания законности, главным образом за счет исключения из числа ее субъектов граждан и других индивидов (иностранных граждан, лиц без гражданства). Иногда предлагают рассматривать в качестве субъектов законности исключительно органы государственной власти и их должностных лиц.[489] Подобное сужение, вряд ли, оправдано: во-первых, возникает иллюзия необязательности соблюдения норм права органами местного самоуправления, общественными объединениями, гражданами и другими физическими лицами; во-вторых, появляется необходимость в теоретической разработке нового термина, который использовался бы для обозначения соблюдения правовых норм индивидами, должностными лицами муниципальных органов, органов управления общественных объединений и т.д.

Нормативная сторона содержания законности связана с определением совокупности правовых норм, подлежащих неукоснительной реализации. В свете традиционного понимания законность предполагает строгое соблюдение и исполнение всех правовых норм, установленных либо санкционированных государством, включая нормы, содержащиеся в подзаконных актах органов государственной власти. Однако в научной литературе неоднократно высказывались предложения, суть которых сводится к тому, чтобы связать законность с необходимостью неукоснительной реализации законов и только законов. [490] Как утверждают сторонники подобной концепции, процесс формирования правового государства требует отказаться от представлений о законодательстве как совокупности законов и нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, поскольку неоправданно широкое понимание понятия «законодательство» фактически нивелирует роль закона в системе нормативных правовых актов, а потому не способствует укреплению законности.

Проблема соотношения закона и подзаконных актов, действительно, существует. То обстоятельство, что в правовом государстве именно закон должен рассматриваться в качестве базового регулятора общественных отношений, возражений не вызывает. Приоритет закона в процессе правового регулирования различных социальных отношений над подзаконными актами органов управления – основа основ правовой государственности. Но главная идея правового государства заключается все же не в том, чтобы противопоставить требования законов и подзаконных нормативных правовых актов. Без подзаконных актов во многих случаях не обойтись, они объективно необходимы.[491] Реальная проблема в условиях формирования правового государства заключается в том, чтобы определенным образом упорядочить и систематизировать подзаконное нормотворчество, обеспечить соответствие принимаемых подзаконных актов положениям действующего закона. В последующем на этой основе должна быть обеспечена общеобязательность любой нормы права независимо от формы ее выражения.

Таким образом, в идеале модель законности предполагает, что все субъекты права строго и неукоснительно следуют положениям всех правовых предписаний, которые регламентируют их деятельность.

Сферы проявления и оценка состояния законности. Определение сторон содержания законности, позволяет выделять различные сферы ее проявления. Такую дифференциацию можно провести:

во-первых, применительно к реализации определенных норм, правовых институтов и отраслей права, вследствие чего становится возможным говорить о состоянии законности в сфере административных, гражданско-правовых, уголовных, трудовых и иных правоотношений;

во-вторых, по видам субъектов права, что позволяет оценивать состояние законности в деятельности государства в целом, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц;

в-третьих, по сферам общественной жизни. Речь в данном случае может идти о состоянии законности в сфере экономики, политики и т.д.;

в-четвертых, исходя из условий места и времени деятельности различных социальных субъектов.

Это позволяет оценивать состояние законности в конкретном регионе или в конкретный исторический период. Возможно также выделение сфер законности, основанных на группировках этих критериев.

Важное практическое значение имеет определение четких показателей, позволяющих дать оценку фактическому состоянию законности в различных сферах ее проявления. Обычно в качестве таких критериев рассматриваются определенные количественные показатели, которые могут быть сведены в три основные группы, характеризующие соответственно уровень, структуру и динамику нарушений законности. Уровень нарушений законности в той или иной сфере ее проявления определяется как соотношение общего числа допущенных нарушений законности к общей численности субъектов права, действующих в этой сфере. Структуру нарушений законности характеризуют такие показатели, как соотношение преступлений и проступков, степень их тяжести, характеристику лиц, совершивших правонарушения, в зависимости отвозраста, социального положения и т.д. Динамику нарушений законности определяют изменения уровня и структуры нарушений законности в той или иной сфере, регионе за определенные периоды времени. Однако такой подход к оценке законности носит сугубо формальный характер. Реальная оценка ее состояния требует учитывать и содержание самих правовых предписаний, подлежащих неукоснительной реализации.

Законность, правозаконность и конституционная законность: соотношение понятий. Как альтернатива формальному подходу к пониманию законности в юридической науке развивается идея так называемой правозаконности. Ее смысл состоит в том, чтобы связать законность с необходимостью соблюдения и исполнения не любых, а лишь правовых законов. Эта идея, безусловно, несет в себе рациональное зерно. Не вызывает сомнений тот факт, что использование государством для регулирования общественных отношений «неправовых» законов находится в прямом противоречии с его правоохранительной функцией.[492] Существование формальной законности возможно даже в условиях тоталитарных режимов, где за законность зачастую выдается фактически возведенное в закон беззаконие.

Однако термин «правовой закон» является исключительно научной конструкцией, содержание которой не поддается четкой формализации. Существующие в юридической науке различные концепции правопонимания неизбежно порождают и разнообразные подходы к определению данного понятия. Так, сторонники широкого понимания права, прежде всего, естественно-правовой концепции, предлагают рассматривать понятие «правовой закон» через призму нравственных начал. Среди важнейших требований, которым должен отвечать «правовой закон», они называют идеи равенства и свободы, гуманизма и справедливости, легитимности закона, прошедшего цензуру со стороны общества.[493]

Право как особая система социального регулирования должно быть пронизано нравственностью. Однако идеи справедливости, свободы и цензуры закона со стороны общества не могут быть признаны достаточными для того, чтобы судить о правовом или неправовом характере позитивного закона. Эти идеи весьма абстрактны и не позволяют при оценке правовых явлений и процессов дать им однозначное толкование. В обществе с разноречивыми интересами общепризнанная характеристика конкретного закона как правового или неправового, если рассматривать его лишь с точки зрения соответствия нравственным критериям, возможна далеко не всегда. Закон, представляющийся правовым (справедливым, гуманным и легальным) одним социальным группам, может стать в силу объективного различия интересов неправовым (несправедливым, негуманным и нелегальным) для других.

Подобная позиция не означает, что «аморальные» законопроекты и законы не могут подвергаться критике с позиции нравственности и справедливости. Она лишь подчеркивает, что «никакое пожелание, убеждение или авторитетное мнение сами по себе не могут рассматриваться как правовые нормы».[494]

Попытки искусственного противопоставления позитивного закона и правового закона, законности и правозаконности на практике ведут лишь к дестабилизации общественной обстановки, поскольку:

- ослабляют регулятивную роль закона, устанавливая «множественные» стандарты реализации юридических предписаний;

- создают определенные препятствия государству и его институтам в выполнении правоохранительной функции;

- формируют нигилистическое отношение к закону и праву.

Проведение различий между законом как установлением государства и правом как совокупностью идей равенства, свободы, гуманизма и справедливости, связывающих государство, не дает основания субъектам права, обходить закон со ссылкой на его несоответствие праву. Несоблюдение позитивного закона не может быть признано правомерным поступком субъекта, даже в том случае, когда закон противоречит неким идеальным представлениям о праве.

Интересы укрепления законности требуют не противопоставления понятий «законность» и «правозаконность», а напротив их сближения. Своеобразной же точкой сближения указанных понятий служит Конституция Российской Федерации, которая устанавливает четкие ориентиры и для правотворческих органов, и для субъектов реализации права.

В научный оборот прочно вошло понятие «конституционная законность». Сама идея конституционной законности предполагает:

- правовой характер самой Конституции;

- верховенство Конституции в правовой системе страны;

- прямое действие Конституции на всей территории Российской Федерации.

Часто высказываются утверждения, что понятие «конституционная законность» в наибольшей степени соответствует юридическому правопониманию, закрепленному в Конституции России. С таким утверждением нельзя не согласиться, однако это не означает, что необходимо срочно менять терминологию. Законности разного уровня не должно быть в принципе, и все понятия (законность, правозаконность, конституционная законность) выражают лишь одно содержание. Реальная, а не надуманная проблема заключается в том, чтобы научиться создавать справедливые законы и последовательно, настойчиво претворять эти законы в жизнь.

Обобщая изложенное, следует сделать вывод о том, что законность представляет собою единство принципа, метода и режима соответствия юридической деятельности положениям Конституции Российской Федерации, не противоречащих ей законов, подзаконных актов и иных источников права.