2014-09-04
2803
В последние годы особое внимание в России уделяется обсуждению проблем, связанных с необходимостью совершенствования исполнительной ветви власти, созданию механизмов для ее эффективного функционирования, формированию оптимальной системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление.
Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих, как в центре, так и на местах.
Конституция Российской Федерации определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти. Вместе с тем в Конституции Российской Федерации выделена только судебная власть как самостоятельная ветвь. Другие две ветви представлены органами. Глава 6 Конституции Российской Федерации посвящена только одному органу исполнительной власти - Правительству Российской Федерации.
Ряд других статей Конституции затрагивает вопросы, касающиеся исполнительной ветви власти. Так, в ст. 5 Конституции Российской Федерации говорится о единстве системы государственной власти, в ст. 77 речь идет о единой системе исполнительной власти страны, в ст. 112 косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти и т.д. Вместе с тем системно-структурного, а также функционального представления об исполнительной власти как самостоятельной ветви власти в Конституции нет[55].
Важнейшим моментом функционирования правового государства является эффективность принципа разделения властей, из которого следует, что ни одному из государственных органов не принадлежит государственная власть в полном объеме. Каждая из властей осуществляет только свою, принадлежащую ей функцию; у каждого вида государственной власти - свой орган или система органов, свой профиль деятельности и форма контроля. Такое разграничение направлено на то, чтобы удержать власть от возможных злоупотреблений и не допустить возникновения тоталитарного управления государства, не связанного правом.
Исполнительная власть имеет публичную природу и публичные свойства. Она объективно должна исходить из потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества и государства, т.е. всех личностей и граждан, их составляющих, а такие признаки, как всеобщность и универсальность, являются главным отличием исполнительной власти от иных ветвей государственной власти. В.В. Лазарев, выделяя эту основополагающую черту исполнительной власти, отмечает, что «исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства»[56].
В научной литературе по-разному дается определение исполнительной власти. Профессор В.Ф. Халипов определяет исполнительную власть как «систему государственного управления, действующего на основе Конституции и принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной властей»[57]. Но поскольку термин «государственное управление» не употребляется в Конституции, некоторые ученые и практики стали полагать, что исполнительная власть не обладает управленческими свойствами и представляет собой некое формальное явление, лишь отвечающее на импульсы общества. Исполнительную власть пытаются лишить активного, созидательного, конструктивного, преобразующего характера.
И.Л. Бачило определяет исполнительную власть как «ветвь государственной власти, выраженную системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно- властных полномочий исполнительно-распорядительного характера».
Мы будем исходить из того, что целью государственной власти является такая организация деятельности государственных и общественных институтов, при которой достигается эффективное выполнение стоящих перед государством задач. Главное же назначение исполнительной власти связано с обеспечением реализации норм Конституции Российской Федерации, законов в реальной практике жизнедеятельности общества, что объективно достигается посредством выполнения Правительством Российской Федерации ряда функций, свойственных исполнительной власти.
Под функциями власти, как правило, понимают основные направления деятельности, в которых выражаются целевые задачи данной ветви власти[58].
Анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и об отсутствии их должной систематизации, а, следовательно, о необходимости теоретического осмысления этой сложной проблемы, а также практического реформирования. Созданная в 2004 г. Правительственная комиссия по проведению административной реформы выявила свыше 5000 дублирующих и избыточных функций исполнительной власти[59].
Сущностное функциональное назначение исполнительной власти проявляется не только в активном участии в выработке государственной политики, но и к тому же в приведении ее в жизнь, обеспечении исполнения от имени государства целей и задач, сформулированных в законах. Данное качество исполнительной власти, безусловно, в конечном итоге влияет на ее положение в конституционном механизме.
Будучи социально-значимой функцией государственно-властвующего субъекта, исполнительная власть осуществляется в конкретных политико- исторических условиях разным набором органов исполнительной власти.
Субъектным носителем исполнительной власти являются органы исполнительной власти, в чью компетенцию входит практическая реализация властных полномочий. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление, являясь, следовательно, также органами государственного управления.
В научной литературе еще не выработаны общепризнанные критерии, основания, признаки, которые применялись бы при характеристике органов исполнительной власти. Зачастую понятия «органы исполнительной власти» и «органы государственной власти (управления)» отождествляют. Это не совсем верно, поскольку исполнительная власть - лишь одна из ветвей государственной власти, которая обладает особенностями, отражающимися на характере определения органа исполнительной власти. В то же время следует учитывать, что орган исполнительной власти всегда является органом государственного управления.
В работах ведущих ученых это многообразие органов и служащих почему-то не учитывается. «Орган исполнительной власти, - утверждает Ю.А. Тихомиров, - действует от имени государства»[60]. «Исполнительные органы, - пишет Ю.М. Козлов, - представляют собой составную часть государственного аппарата»[61]. «Орган исполнительной власти, - полагает Ю.Н. Старилов, - это государственная организация»[62].
Во всех приведенных выше высказываниях не учитывается существование в современной России наряду с исполнительными органами государственной власти муниципальных и иных органов исполнительной власти.
Но в подчинении органа исполнительной власти высшего звена имеется разветвленная сеть подведомственных ему органов, занимающихся исполнительно-распорядительной деятельностью по реализации предписаний вышестоящих законодательной и исполнительной властей. Их деятельность и компетенция производны от органов исполнительной власти (например, территориальные органы федеральных министерств и ведомств).
В литературе можно встретить и другие точки зрения: «Орган исполнительной власти представляет собой организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштабдеятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативно-правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделен выступать по поручению государства и призван в порядке исполнительно-распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением»[63].
Обобщая вышесказанное, мы можем утверждать, что органу исполнительной власти присущи следующие общие признаки:
- является составной частью государственного аппарата, суть которой заключается в практической реализации задач и функций исполнительной власти;
- выполняет государственные функции на основе государственно- властных полномочий, включающих исполнительные, регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;
- правовой статус данного органа оформляется положением, которое утверждается вышестоящим органом государственной власти или законом;
- обладает правом принятия в процессе исполнительно- распорядительной деятельности управленческих решений в форме правовых актов, виды и порядок принятия которых установлен законом. Данные правовые акты в обязательном порядке должны соответствовать действующему законодательству и являются обязательными для исполнения в сфере данного органа;
- имеет сложную внутреннюю структуру: аппарат органа состоит из структурных подразделений (иногда включает и другие органы) и служащих государственной службы в соответствии с внутренним штатным расписанием данного органа;
- финансируется из государственного бюджета - федерального или субъекта Федерации. Орган и его служащие не могут заниматься какой-либо хозяйственной или коммерческой деятельностью;
- входит в систему соподчинения в системе исполнительной власти и подотчетен перед органом государственной власти, учреждающим его.
Для исполнительной власти характерны общие и специфические принципы функционирования, которые разные авторы классифицируют по разным основаниям.
Например, Г.В. Атаманчук выделяет общесистемные, структурные и специализированные принципы. К общесистемным принципам он относит принципы: объективности, демократизма, федерализма, правового регулирования, законности и гласности[64].
По мнению других авторов, при характеристике принципов построения и деятельности органов исполнительной власти в первую очередь следует выделить общие, характерные для всех ветвей власти, но с учетом специфики органов исполнительной власти, а затем представить особые специфические принципы построения и деятельности органов исполнительной власти.
К общим принципам построения и деятельности органов исполнительной власти относятся:
1) принцип федерализма - представляющий собой важнейший элемент формы современного российского государства, а не только принцип построения системы исполнительной власти;
2) принцип системности - является важнейшим при характеристике исполнительной власти (следование ему позволяет укрепить всю властную вертикаль в российском государстве);
3) принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти вместе с органами законодательной и судебной властей. С помощью разделения властей правовое государство организуется и функционирует правовым способом: государственные органы действуют в рамках своей компетенции, не подменяя друг друга; устанавливается взаимный контроль, сбалансированность, равновесие во взаимоотношениях государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть;
4) принцип законности - проявляется, прежде всего, в том, что государственные органы во всей своей деятельности опираются на санкционированные или изданные государством нормы и должны неукоснительно следовать им;
5) принцип централизации и децентрализации функций. Чтобы эффективно управлять общественными процессами (политическими, экономическими, социальными), необходимо в организации управления применять как элементы централизации, так и децентрализации, что в сочетании сможет обеспечить в целом эффективную деятельность управления, особенно органов исполнительной власти.
Сочетание централизации и децентрализации является оптимальным вариантом, принципом построения и функционирования именно органов исполнительной власти с учетом четкого деления на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
6) принцип иерархии логически следует из принципа системности. Система невозможна вне подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим. Однако для системы исполнительных органов иерархичность имеет особое значение, поскольку для характеристики любого органа исполнительной власти важно, какое место он занимает среди других органов. С этим связаны функции и компетенция каждого органа;
7) принцип дифференциации (разделения) и определения функций и полномочий. Каждый орган в системе исполнительной власти наделен определенными, свойственными ему полномочиями, и в то же время его компетенция, то есть функции, права и обязанности, должна быть юридически четко зафиксирована, закреплена в определенных нормативных правовых актах. Каждый орган исполнительной власти имеет свой правовой статус, в котором фиксируются его задачи, функции и полномочия;
8) принцип профессионализма и компетентности, ориентация на эффективность исполнительной власти;
9) принцип гласности;
10) принцип наделения функциями и полномочиями путем делегирования одной подсистемой органов исполнительной власти другой ее подсистеме части своих полномочий. Этот принцип юридически закреплен в ч.ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации. Наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Реализация этого принципа позволяет, например, исключить какое-либо полномочие из компетенции государственного органа и включить его в компетенцию местного самоуправления (ч. 2 ст. 123 Конституции России);
11) принцип участия граждан в формировании органов исполнительной власти;
12) принцип контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти. Данная власть связана с взаимодействием интересов государства, общества и граждан. Значит, она подлежит постоянному наблюдению и контролю со стороны прокуратуры, судебных органов (правовой контроль), общественных организаций, средств массовой информации, граждан (общественный контроль).
Приведенная классификация несколько условна, но в то же время позволяет понять механизм построения и деятельности органов исполнительной власти применительно к принципам построения и деятельности законодательной (представительной) и судебной власти.
К числу структурно-организационных принципов, определяющих построение исполнительной власти, относятся:
1) принцип единства системы государственной власти, который в федеральном государстве обеспечивается организационным и функциональным способами;
2) принцип территориально-отраслевой обусловливает зависимость организации структур от территории, сферы общественной жизнедеятельности, в рамках которых они действуют;
принцип многообразия организационных связей раскрывает реальные вертикальные и горизонтальные организационные взаимодействия органов исполнительной власти. Источником большого разнообразия взаимосвязей в рамках одного органа исполнительной власти, а также между ними служит сложность и разветвленность функционально-организационной системы исполнительной власти;
3) принцип сочетания коллегиальности и единоначалия. В соответствии с порядком разрешения вопросов, входящих в компетенцию органов исполнительной власти, выделяются коллегиальные и единоличные органы власти. К коллегиальным органам можно отнести Правительство Российской Федерации, комиссии, образуемые при Правительстве Российской Федерации, к единоличным - министерства.
К числу структурно-организационных принципов построения и функционирования исполнительной власти, по нашему мнению, можно отнести принцип информационной открытости и прозрачности деятельности исполнительной власти.
Принципы исполнительной власти описывают систему исполнительной власти как сложный организационно-правовой механизм. Упрощенное понимание системы исполнительной власти как совокупности органов исполнительной власти лишает ее того многообразия организационных и функциональных связей, которое обеспечивает внутреннюю сохранность системы, ее динамичность, четкую и быструю «вертикальную» проходимость управленческих решений.
Классификацию органов исполнительной власти можно осуществлять по: 1) территориальному масштабу деятельности; 2) способу и порядку образования; 3) содержанию деятельности; 4) порядку разрешения подведомственных вопросов; 5) источникам финансирования.
Центральные органы обладают полномочиями на всей территории России, а территориальные федеральные органы - только на части ее территории. К федеральным органам исполнительной власти относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти для осуществления полномочий могут создавать свои территориальные органы. Но эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, следовательно, полностью независимы от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, министерства обороны, иностранных дел и др.[65]
В свою очередь, деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации распространяется на территории краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
По содержанию деятельности органы исполнительной власти делятся на органы общей и специальной, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции. Выделяются также органы внутриотраслевой компетенции.
К органам общей компетенции относятся: Правительство Российской Федерации, администрации (правительства) республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Они руководят многочисленными органами отраслевой и функциональной компетенции, выполняют общие административные функции.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в государстве, руководит, объединяет и направляет, координирует деятельность в экономической и социальной, административно-политической и правоохранительной, межотраслевой сферах.
Администрации (Правительства) краев, областей, городов федерального значения и других субъектов Федерации также являются органами общего управления. Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое (внутриведомственное), либо межотраслевое (функциональное, межведомственное) управление, либо и то и другое.
К числу отраслевых органов исполнительной власти относится преобладающая часть федеральных министерств и министерств республик в составе Российской Федерации, а также многие федеральные службы и федеральные агентства. Отраслевые органы самостоятельно управляют соответствующей отраслью либо группой отраслей (однотипных по своему характеру), например министерства здравоохранения и социального развития, культуры и массовых коммуникаций.
Органы межотраслевой компетенции - это органы, каждый из которых выполняет одну специализированную функцию, но в отношении всех или большинства сфер и отраслей управления. К их числу относятся: Министерство финансов, Федеральное космическое агентство, Федеральная служба государственной статистики, Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках соответствующих отраслей порученными им участками работы. Это территориальные органы федеральных министерств. Они могут создаваться и назначаться соответствующими федеральными органами исполнительной власти для осуществления их полномочий (ч. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации).
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»[66] на основе норм Конституции РФ провозглашает, что «Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации... Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ст. 1); «Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти» (ст. 32) и т.д.
Ни в самой Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» не имеется норм, прямо указывающих на то, что Правительство РФ входит в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.
По этому вопросу имеется разъяснение Конституционного Суда РФ. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ № 2-П от 27 января 1999 г. соответствующие нормы Конституции РФ трактуются таким образом, что Правительство РФ входит в систему федеральных органов исполнительной власти. А именно: «...Из положений статей 71 (пункт «г») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт «н»), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам»[67]. В данном конкретном случае Постановление Конституционного Суда РФ следует воспринимать как официальный акт толкования соответствующих норм Конституции РФ, который не является нормой права, следовательно, не представляет собой «общеобязательное, формально определенное правило поведения, установленное либо санкционированное государством и направленное на урегулирование общественных отношений»[68].
Де-юре, Правительство Российской Федерации и его Председатель (в тесном взаимодействии с Президентом РФ и его Администрацией), являясь субъектом исполнительной власти, возглавляют единую систему исполнительной власти, его триаду: федеральные органы исполнительной власти - на федеральном уровне; органы исполнительной власти субъектов РФ - на уровне субъекта РФ; государственные органы исполнительной власти и органы местного управления (в случае передачи им полномочий исполнительной власти) - на муниципальном уровне. При этом ни Президент РФ, ни Председатель Правительства РФ, а также некоторые его заместители и члены Правительства РФ (которые не возглавляют федеральные министерства) не входят в систему федеральных органов исполнительной власти.
Де-факто, Правительство РФ, включая его Председателя и всех членов, входит в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.
Такая неопределенность системы органов исполнительной власти, как видится, не способствует эффективному государственному управлению.
Таким образом, для однозначного ответа на этот вопрос, следует перейти к подробному анализу системы, структуры, компетенции и роли Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти.
