И полномочий в федеративных государствах

Опыт российской и зарубежных федераций свидетельствует о том, что не существует единой данной на все времена и обязательной для всех модели распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектам федерации. На этот процесс накладывают сильный отпечаток многие исторические, политические, социально-экономические и культурные факторы. Одним из них является, например, способ образования федерации. Когда она создается путем интеграции в единое государство существовавших ранее отдельно государств и государственных образований, федеральному центру передавались некоторые исключительные права, осуществлять которые каждый субъект федерации в отдельности не мог, но реализация которых была необходима для жизнеспособности федерации. Большая же часть полномочий оставалась у объединившихся субъектов. Напротив, в федерациях, образовавшихся в результате деволюции, т. е. превращения некогда унитарного государства в федерацию и передачи вниз вновь созданным субъектам федерации определенных предметов ведения и полномочий, их большая часть, как правило, оставалась у федерального центра.

В распределении предметов ведения и полномочий немаловажную роль играет также степень однородности общества. Как справедливо заметил Р. Уоттс, в целом чем выше степень однородности в обществе, тем больше полномочий, которые передаются федеральному правительству, и чем выше степень разнородности, тем больше полномочий, передаваемых составным частям федерации. «Однако даже в этом последнем случае часто считалось желательным, чтобы федеральное правительство имело достаточных полномочий для противостояния тенденции к балканизации».[327]

Однако при всем многообразии воздействующих факторов разграничение предметов ведения, функций и полномочий имеет общине для федераций черты. По способу, которым распределяются предметы ведения и полномочия в федеративном государстве, можно выделить принцип сочетания содержательного и нормативного разграничения. Содержательное разграничение позволяет определить виды компетенции – исключительную, совместную, конкурентную и остаточную, а также сферы общественной жизни и конкретные проблемы экономического, политического и социально-культурного характера, отнесенные в данной федерации либо к ведению федеральных органов государственной власти, либо к ведению органов государственной власти субъектов федерации, либо к конкурентному ведению, либо (как, по-видимому, наименее желательный вариант) к совместному ведению и тех, и других.

Распределение предметов ведения и полномочий по общему правилу происходит путем перечисления в Конституции полномочий федерального центра. Полномочия же субъектов федерации определяются по остаточному принципу. Исключение составляет бельгийская федерация, где, как отмечалось ранее, по остаточному принципу определены полномочия федеральной власти.

Как правило, в конституциях федеративных государств признаются и так называемые конкурирующие полномочия. Они основаны по существу на принципе «или – или». Относящиеся к конкурентной компетенции вопросы могут регулироваться либо федеральным законом, либо законом субъекта федерации. Субъекты федерации могут осуществлять конкурентные полномочия при условии, что их не использует в данное время федеральный центр. Но по вопросу конкурентной компетенции возможно наличие и федерального закона и закона субъекта федерации. В этом случае действует в первую очередь федеральный закон, а закон субъекта федерации должен быть отменен или приведен в соответствие с ним.

В отличие от совместного ведения при конкурентной компетенции в ее классическом варианте никакого участия субъектов федерации в разработке и принятии федерального закона не предусматривается. Одним из условий реализации конкурирующих полномочий является приоритет федерального законодательства перед законами субъектов федерации И в целом в федерациях, за исключением Бельгии, обеспечивается верховенство федеральных законов.

Совестное ведение, которое предусмотрено Конституцией Российской Федерации, включает в себя элементы конкуренции (когда по одному и тому же предмету ведения могут издаваться федеральные законы либо в случае их отсутствия законы субъектов федерации) и элементы сотрудничества (когда на определенных стадиях процесса принятия федеральных законов принимаю участие и субъекты федерации)

Принципиальным является вопрос о том, насколько по каждому предмету ведения, переданному в ведение федерального центра или субъектов федерации, равномерно распределены законодательные и исполнительные полномочия. Совпадение последних на одной стороне повышают ее автономию. Напротив, их раздвоение – например, передача законодательных полномочий федеральному центру, а отнесение исполнения законов к полномочиям субъектов федерации – требует более интенсивного сотрудничества центра и субъектов.

Во многих федерациях реализация федеральных законов возлагается на субъекты федерации. В этом случае активную роль играют их органы государственной власти. В то же время число федеральных органов власти незначительно и, главное, они не создают территориальные структуры федеральных министерств и ведомств, как в Российской Федерации. И это исключает дублирование функций властей федерального и регионального уровней на местах и, что тоже немаловажно, значительно упрощает структуру органов управления и сокращает численность бюрократического аппарата.

Кроме распределения через выделение исключительных предметов ведения и полномочий федерации, исключительных предметов ведения и полномочий субъектов федерации, совместных и конкурентных предметов ведения и полномочий, к содержательному аспекту разграничения предметов ведения, функций и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации относится также определение сфер жизни и конкретных проблем экономического, политического и социально-культурного характера, решение которых возлагается на тот или иной уровень власти в федеративном государстве.

Решение наиболее важных для общества вопросов обычно относится к ведению федерации в целом. Это, прежде всего, вопросы национальной безопасности, обороны страны и внешней политики; разработка и реализация макроэкономических программ; регулирование денежного обращения в стране, а также валютное и таможенное регулирование; гражданство и иммиграция; введение общегосударственных стандартов качества продукции, стандартов образования, здравоохранения, охраны окружающей среды; развитие транспорта и коммуникаций им некоторые другие.

К ведению субъектов федерации, следуя принципу субсидиарности, необходимо относить те вопросы, которые они могут эффективно решать без вмешательства федерального центра.

Однако исчерпывающий характер перечня предметов ведения на конституционном уровне вовсе не исключает возможность распределения конкретных полномочий по решению вопросов, вытекающих из предметов исключительного ведения федерации. Участие субъектов федерации в осуществлении функций и полномочий по предметам ведения федерации возможно двояко: через институциональные структуры и процессы (например, через участие в формировании и работе второй палаты парламента) и через непосредственное участие в выполнении функций, возложенных на субъекты федерации федеральными законами.

В соответствии с законом субъекты федерации могут привлекаться к выполнению отдельных функций по предметам ведения федерации и соответственно наделяться определенными полномочиями. Так, российское законодательство предусматривает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие: порядок согласования участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении указанных полномочий; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий. Показательным в этом отношении является Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (с изменениями от 15 февраля 2006 г.)[328], в соответствии с которым по ряду направлений расширены полномочия субъектов Федерации в регулировании вопросов, относящихся к предметам ведения Российской Федерации.

Практика участия субъектов федерации в выполнении функций по предметам ведения федерации известна и другим федеративным государствам. Так, согласно статье 45 Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации, «кантоны участвуют в случаях, предусмотренных Федеральной конституцией, в процессе принятия решений на федеральном уровне, в особенности, в разработке законодательства». Кантоны принимают участие в принятии решений и в такой сфере, которая традиционно считается предметом исключительного ведения федеральной власти, как внешняя политика. В соответствии со статьей 55 Швейцарской Конституции «кантоны привлекаются к участию в подготовке решений, касающихся внешней политики; при этом они используют свои полномочия и учитывают основные интересы». «Мнение кантонов приобретает особую значимость, если используются их полномочия. В этих случаях кантоны привлекаются соответствующим образом к участию в международных переговорах».

Помимо практического значения для государственного управления, которое имеет участие субъектов федерации в осуществлении функций и полномочий по предметам ведения федерации, такое участие делает уязвимыми определения федерализма, делающие упор исключительно или преимущественно на разделении полномочий между федеральной властью и органами власти субъектов федерации, а также на автономии и самоуправлении субъектов федерации.

Нормативное разграничение позволяет ответить на вопрос, каким способом, каким юридическим документом закрепляется указанное разграничение – в Конституции, текущем федеральном законодательстве или договоре, заключаемом федеральным центром с субъектом федерации. При этом уровень нормативного регулирования, как правило, зависит от характера содержания предмета ведения, функции, полномочий и имущественных объектов.

Общим для разных федераций принципом разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации является то, что такое разграничение осуществляется первоначально на конституционном уровне. И это наиболее рациональный путь. Уже сам по себе конституционный уровень разграничения демонстрирует значимость данного признака федерализма. Но дело не только в этом.

Из разделения предметов ведения на уровне Основного закона государства следуют, по крайней мере, два вывода. Во-первых, указанные предметы ведения не могут быть перераспределены иначе, как путем пересмотра Конституции, причем такой пересмотр требует ясно выраженного обоюдного согласия как федерального центра, так и субъектов федерации. Во-вторых, в проблеме разграничения предметов ведения и полномочий существенное значение приобретает вопрос о недопустимости не только пересмотра соответствующих конституционных положений без ясно выраженного согласия обеих сторон – федерального центра и субъектов федерации (причем результатом такого согласия должно быть принятие соответствующих поправок в Конституцию), но и произвольного перераспределения конституционно распределенных предметов ведения другими нормативными правовыми актами или договорами и соглашениями.

Именно таким образом недвусмысленно решается этот вопрос в законодательстве Российской Федерации. В федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации» в его нынешнем виде прямо указывается на то, что Федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметы ведения субъектов Российской Федерации[329].

Из конституционного закрепления предметов ведения вытекает положение, которое можно сформулировать в виде принципа запрета внеконституционного перераспределения предметов ведения. Этот принцип характеризует больше ситуацию с распределением предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, что нужно отнести к плюсам российского федерализма. Однако этого принципа не придерживаются в федерациях, в которых допускается расхождение между конституционными положениями и реальной политико-правовой практикой.

Однако несмотря на то, что предметы ведения и полномочия федеральной власти закрепляются именно на конституционном уровне и исчерпывающим способом, в принципе не позволяющим произвольно расширять или сужать указанные предметы ведения и полномочия, с развитием федеративных отношений наблюдается, тем не менее, общая для большинства федераций тенденция централизации власти и расширения властных полномочий федерального центра (за исключением Бельгии и Канады) вплоть до появления несоответствия между конституцией и политико-правовой практикой.

Расширение федеральных полномочий осуществлялось либо за счет поправок в конституцию, либо толкований Конституционного (Верховного) суда (исключение составляет Швейцария), либо каким-либо иным способом (например, путем придания федеральной власти подразумеваемых прав, права на завладение, как в США, или путем перевода международных обязательств федерации в обязательства по внутреннему законодательству, как в Австралии).

Другой способ нормативного разграничения предметов ведения и полномочий – это федеральные законы. Они используются при урегулировании вопросов, относящихся к предметам ведения федерации, что вполне естественно. Кроме этого федеральные законы принимаются по предметам конкурентного и совместного ведения. Специфика федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения, заключается в том, что в разработке и принятии этих законов принимают участие субъекты. И это логично, поскольку речь идет о предметах именно совместного ведения.

В федерациях, где это предусмотрено законом, используется и такой способ распределения функций и полномочий, как договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. Такие договоры и соглашения тоже можно считать нормативными актами, поскольку они подлежат утверждению соответствующими федеральными и региональными законами.

Возможно, спорной покажется судебная форма разграничения предметов ведения и полномочий. На практике при возникновении споров между федеральными и региональными органами государственной власти по поводу компетенции конституционные (верховные) суды, казалось бы, должны действовать строго с учетом не только духа, но и буквы закона. Однако в реальной жизни судам нередко приходится в процессе применения права давать толкование, выходящее за рамки буквального смысла закона, прибегать к расширительному толкованию отдельных конституционных положений, касающихся принадлежности предметов ведения и полномочий тому или иному уровню власти.

Таким образом, практика федеративных государств свидетельствует о том, что суды путем толкования конституционных положений способствовали существенному перераспределению функций и полномочий и, как правило, в пользу федерального центра. Это дает основание для вывода о возможности выделения в качестве самостоятельной судебной формы распределения указанных функций и полномочий.

С учетом огромной информации о жизни общества, которая концентрируется в высших органах государственной власти федерации, а также тот кадровый и научный потенциал, который может использовать федеральная власть, она просто обязана быть центром социальных инноваций, хотя, разумеется, это совсем не исключает творчества в данном направлении и со стороны регионов и необходимости опять-таки усилиями, прежде всего, федерального центра распространять передовой региональный опыт.

Необходимость укрепления федеральной власти вызывается рядом причин. К ним относится в первую очередь то, что без федеральной власти невозможно само существование федерации. Федеральный центр задает в различных сферах жизни общества общенациональные стандарты, которые призваны создать равные условия жизни для всех граждан федеративного государства, обеспечить реализацию прав и свобод человека и гражданина, а также единообразные правила для предпринимательской деятельности, исключающие чисто региональные препятствия. Защита окружающей среды, создание системы глобальной безопасности, решение других проблем мирового значения требует усиления роли национальных федеративных государств в лице, прежде всего, их высших федеральных органов власти.

В то же время на долю субъектов федерации обычно выпадают те предметы ведения и вытекающие из них проблемы, решать которые легче, эффективнее и быстрее на региональном уровне. Кроме того, исходя из смысла субсидиарности как дополнительности, данный принцип предполагает оказание помощи субъекту федерации со стороны федерального центра. Пожалуй, нигде эта сторона принципа субсидиарности не проявляется так ярко, как в сфере финансовых взаимоотношений. Например, в ФРГ необходимость оказания землям финансовой поддержки со стороны федерации закреплена на конституционном уровне. Статья 91 (пп. а и в) Основного закона предусматривает софинансирование выполнения совместных задач. В статье 104 говорится о федеральных грантах, направленных на финансирование особо важных инвестиционных проектов земель и коммун. В статье 107 закрепляется участие федерального правительства в сбалансировании бюджетов земель. Основной закон ФРГ особо оговаривает горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности земель. Хотя, разумеется, земли и сами должны стремиться повысить свою финансовую обеспеченность.

Таким образом, принцип субсидиарности при достаточно полной и последовательной реализации способен выполнять многофункциональную роль. Благодаря ему, система управления может стать более эффективной и одновременно более экономичной, поскольку соблюдение субсидиарности призвано разгрузить федеральный центр, освободить его от задач, решить которые с большим успехом и с меньшими затратами способен сам субъект федерации. В этом случае достигается еще одно преимущество: решения принимаются на таком уровне власти, который приближен к населению, и оно может с большим основанием требовать от власти выполнения возложенных на нее обязанностей. Наконец, практическая реализация данного принципа позволяет поставить заслон увеличению числа федеральных органов власти и размножению федеральной бюрократии.

В практике федеративных государств большое место занимают споры, вызванные вторжением субъектов федерации в предметы ведения и полномочия федеральной власти, с одной стороны, и посягательствами федерального центра на предметы ведения и полномочия субъектов федерации, с другой. И то, и другое противоречит как федеральным, так и региональным законам. Поэтому с точки зрения последовательного разграничения предметов ведения и полномочий важно соблюдение принципа запрета вмешательства одной из сторон федеративных отношений в предметы ведения и полномочия другой стороны.

Один из принципов распределения властных полномочий в федеративном государстве касается сотрудничества федеральной власти и властей субъектов федерации в правовом регулировании предметов совместного ведения. Суть проблемы заключается в том, что если какие-то вопросы отнесены к предметам совместного ведения, то это означает, что обе стороны федеративных отношений – федеральный центр и субъекты федерации – имеют равные полномочия по их регулированию. Поскольку по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, субъекты федерации имеют законное право участвовать в их разработке и принятии.

Кроме того, федеральные законы по предметам совместного ведения могут приниматься в виде отдельных рамочных законов, в которых устанавливаются общие положения и принципы регулирования соответствующих общественных отношений, в то время как детали такого регулирования предоставляются на усмотрение субъектов федерации. Рамочный характер таких федеральных законов может подразумеваться, как в законодательстве Российской Федерации. Но они могут и выделяться как особый вид законов.

Следовательно, в данном случае можно говорить о принципе равного распределения полномочий между сторонами федеративных отношений по правовому регулированию предметов совместного ведения.

Для эффективного осуществления предметов ведения, распределенных между федеральным центром и субъектами федерации, весь объем соответствующих функций и полномочий должен быть обеспечен в финансовом отношении. Иначе говоря, распределение финансовых ресурсов между двумя уровнями власти должно соответствовать тому разграничению предметов ведения, функций и полномочий, которое закреплено в Конституции, федеральных законах, договорах и соглашениях между федеральным центром и субъектами федерации. Поэтому и процесс принятия решения по расходованию бюджетных средств должен начинаться не с распределения доходов между федеральным и региональным уровнями управления, а с определения задач и ответственности, возложенных на каждый уровень и соответственно необходимых в связи с этим расходов. Здесь должен действовать принцип соответствия между распределением предметов ведения и полномочий, с одной стороны, и объемом финансового обеспечения их – с другой.

Таким образом, можно сделать вывод о существовании общих принципов разграничения предметов ведения, функций и полномочий между федеральной властью и субъектами федерации, которых придерживаются разные федеративные государства. Общей чертой является и то, что во всех федерациях разделение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации сочетается одновременно с их объединением и совместным сотрудническом в достижении общих целей, стоящих перед федеративным государством.

Вопросы для самоконтроля:

1. Какое значение имеет обоснованное распределение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации?

2. Опишите особенности разграничения предметов ведения и полномочий в разных федерациях.

3. Что означает содержательное разграничение предметов ведения и полномочий?

4. Что означает нормативное разграничение предметов ведения и полномочий и каковы пего способы?

5. Назовите обще принципы разграничения предметов веления и полномочий в федеративных государствах.