2015-02-27
6181
В проблеме разграничения предметов ведения и полномочий к числу центральных относится вопрос о способе разграничения. Как отмечается в одной из работ по сравнительному федерализму, «центральной определяющей чертой федерализма является способ, которым разделяется суверенитет и делятся полномочия между двумя или более уровнями власти»[271]. Однако хотя разграничение, или распределение предметов ведения и полномочий между федерацией в лице федерального центра и субъектами федерации в лице их высших органов государственной власти является общей чертой всех федераций, в каждой из них оно отличается своими особенностями, в частности своим способом разграничения.
Естественно, что разграничение предметов ведения, функций и полномочий между властями федерального и регионального уровней имеет место во всех федеративных государствах, и строится оно на единых общих принципах, вытекающих из природы федеративной системы. Однако в разных федерациях эти принципы реализуются с большими особенностями, что определяется неодинаковым историческим опытом и сложившимися традициями федеративных отношений, современными политическими, экономическими и социально-культурными условиями, в которых находятся федеративные государства, а также субъективными представлениями правящих групп о том, каким должно быть федеративное устройство руководимого ими государства.
Принципы разграничения и особенности их реализации в разных федеративных государствах могут быть выявлены только путем сравнительного исследования законодательства и практики этих государств.
Прежде чем говорить о самих принципах разграничения нужно сделать, по меньшей мере, несколько уточнений. В политической и правовой науке, а также в политико-управленческой практике стало обычным говорить о разграничении предметов ведения и полномочий. Между тем реально разграничиваются не только предметы ведения и полномочия, но и функции. Последние вытекают из предметов ведения, но предшествуют распределению полномочий, объем которых всегда зависит от выполняемых тем или иным субъектом функций. Это хорошо видно на примере участия субъектов федерации в решении некоторых вопросов, относящихся к предметам ведения самой федерации. Такие предметы ведения в принципе не подлежат перераспределению, в том числе и по той причине, что они закрепляются за федерацией на конституционном уровне. Но жизнь заставляет федерацию привлекать субъектов федерации к решению ряда вопросов, вытекающих из ее предметов ведения. В этом случае делегируются сначала определенные функции и только вслед за этим необходимые для выполнения этих функций полномочия. Таким образом, точнее будет говорить о разграничении или распределении предметов ведения, функций и полномочий.
Властные полномочия могут быть распределены либо путем исчерпывающего перечисления либо по остаточному принципу. При этом любой из этих способов может быть использован при определении полномочий как федеральной, так и региональной власти. Остаточный принцип распределения полномочий создает более широкие основания для судебного толкования, которое может быть использовано как в пользу, так и против того или иного уровня власти. Полномочия могут быть исключительными, т. е. принадлежащими власти только одного уровня и совместными, а также конкурентными.
Кроме функций, часто распределяются также имущественные объекты, наличие которых предполагается соответствующими предметами ведения и по поводу которых возникают и реализуются полномочия сторон федеративных отношений. К такого рода объектам относятся, например, здания и сооружения, природные ресурсы, финансы и пр.
В научной литературе обычно утверждается, что в федеративных государствах выделяются три группы предметов ведения, функций и полномочий: принадлежащие федерации, субъектам федерации и совместные. Фактически это не совсем точно. Наряду с совместными бывают и конкурентные предметы ведения, которые, несомненно, имеют свою специфику. Она состоит, во-первых, в том, что вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения, регулируются федеральным законом, а принимаемые по этим же вопросам законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации не должны противоречить указанным федеральным законам. При конкурентных предметах ведения право издавать регулирующие их нормативные акты принадлежит либо федерации либо субъектам федерации. Во-вторых, при совместном ведении субъекты федерации наделены правом соучаствовать в разработке и принятии федеральных законов, чего не бывает при конкурентной компетенции. В свете сказанного представляется ошибочным отождествление совместных и конкурентных предметов ведения и полномочий.[272]
Наконец, еще одно уточнение. Среди функций и полномочий субъекта федерации необходимо различать собственные функции и полномочия, вытекающие из исключительных предметов ведения субъекта федерации, и приобретенные им в результате делегирования их со стороны федерального центра.
Различия между ними заключаются, по крайней мере, в том, что, во-первых, собственные функции и полномочия принадлежат самим субъектам федерации, являются постоянными и не могут быть отобраны у него на законных основаниях. Субъекты федерации пользуются и распоряжаются ими по своему усмотрению. Приобретенные функции и полномочия являются временными, делегированными на определенный срок, даже если этот срок точно не указан, и могут быть отозваны федеральным центром. Эти функции и полномочия вытекают из предметов ведения федерального центра.
Во-вторых, для выполнения собственных функций и осуществления собственных полномочий субъект федерации должен иметь свои самостоятельные источники доходов, прежде всего, за счет собственных налоговых поступлений. Они должны быть закреплены за субъектом федерации на постоянной основе налоговым законодательством. Исполнение же приобретенных функций и полномочий должно финансироваться за счет средств, передаваемых субъекту федерации целевым назначением федеральным центром вместе с делегированием соответствующих функций и полномочий.
Как реально отграничиваются предметы ведения и полномочия субъектов разных федераций? При своем образовании в 1901 г. Австралийская федерация считалась самой децентрализованной. В Конституции Австралийского Содружества были закреплены 40 полномочий федерального парламента. Ожидалось, что с формированием федеральной власти с ограниченными полномочиями правительства штатов оставят у себя большую часть полномочий.
Однако с течением времени произошла заметная эволюция в модели распределения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и властями субъектов федерации – штатов. Основная тенденция этой эволюции выразилась в переходе от первоначально децентрализованной федерации к более централизованной и соответственно ко все большей передаче полномочий штатов в введение федерального центра. К 2001 г. Австралийское Содружество стал одной из самых централизованных федераций.
Опыт австралийской федерации свидетельствует о расхождении конституционного и практико-политического разграничения предметов ведения и полномочий. В результате отхода от конституционно закрепленных полномочий и ответственности законодательство Содружества распространяется сейчас на такие сферы, как
- связь, включая маяки и телеграф;
- свобода внутренней торговли, включая одинаковые таможенные сборы и акцизы, а также полномочие быть арбитром в промышленных спорах между штатами;
- одинаковые стандарты измерения и классификации;
- международные дела, международная торговля и защита австралийских границ;
- вопросы, связанные с аборигенами;
- социальное обеспечение.
Все другие полномочия остаются за австралийскими штатами, и число их было достаточно велико. Так, к предметам их ведения и полномочиям относились распоряжение землей, сельское хозяйство, окружающая среда, охрана здоровья, образование и уголовное право. Однако полномочия, закрепленные за штатами, с течением времени урезывались в пользу федерального центра. Бедой штатов явилось то, что их полномочия не были зафиксированы в Конституции Содружества. Это позволило Высокому Суду (High Court) Австралии путем расширительного толкования полномочий федеральной власти изменить баланс в пользу федерального центра.
Постепенно Содружество стало играть все более значительную роль в формировании политики и правовых режимов в новых для себя сферах, которые традиционно находились в ведении штатов. «На практике в результате сдвига финансовой и политической власти и интерпретации Конституции Содружество стало доминировать в федеральном масштабе»[273]
Верховенство Содружества над австралийскими штатами обеспечивается, в частности, переводом международных обязательств в обязательства по внутреннему законодательству; таким толкованием Конституции Высоким Судом, которое способствовало централизации власти в руках Содружества, а также путем использования института грантов. В результате конституционное распределение полномочий и ответственности оказалось исключительно гибким в пользу Содружества.
Одна из особенностей разграничения предметов ведения и полномочий в Австралийском Содружестве заключается в том, что штаты имеют большие расходные полномочия, но не имеют финансовых ресурсов, достаточных для их реализации. Содружество же, напротив, имея большие доходы, лишено достаточной законодательной базы для осуществления политики.
Таким образом, в Австралии, несмотря на немногие изменения Конституции в течение прошлого столетия, значительный пересмотр был осуществлен в области распределении предметов ведения, функций и полномочий между властями двух уровней – федерации и штатов. Содружество, как утверждается в одном зарубежном издании, «постепенно приобрело больше полномочий за счет штатов для того, чтобы ответить на изменяющуюся роль и ответственность правительства. При этом федеральная система Австралии развивалась не столько посредством намеренного внесения поправок в Конституцию, сколько как результат судебной интерпретации Конституции и ловкого политического маневрирования».[274]
Выражая резкое недовольство расширением законодательных полномочий центральной власти и эрозией полномочий штатов при попустительстве Высокого Суда Австралии, а также возражая против федерального вторжения в компетенцию штатов, премьер-министры австралийских штатов создали в октябре 2006 г. Совет австралийского федерализма с целью проведения переговоров штатов с федеральным правительством и с целью достижения гармонизации законов. Они выразили желание реформировать федерацию путем пересмотра разграничения полномочий и ответственности между властями различного уровня и ревизии распределения финансовых полномочий между федерацией и штатами[275]
Своеобразие разграничения предметов ведения и полномочий в бельгийской федерации определяется характером взаимоотношений двух основных этнических групп – валлонов и фламандцев. Бельгия представляет собой биполярную федерацию, а такие федерации по сравнению с другими «более уязвимы, потому что нет достаточных возможностей для создания «уменьшающих напряженность коалиций»»[276]. В Бельгии, например, нет серьезных общенациональных партий, которые могли бы сыграть стабилизирующую роль. Поэтому биполярные федерации требуют очень взвешенных институциональных решений, чтобы ни одна из сторон не имела правовых преимуществ перед другой.
Бельгийская федерация основана на следующих принципах: полномочия коммун и регионов перечислены в конституционном законодательстве; центр имеет остаточные полномочия; полномочия федеративного государства, коммун и регионов в принципе являются исключительными; между федеральным законодательством и законодательством коммун или регионов отсутствует иерархия; региональные и коммунальные институты в принципе определяются только федеральным законодательным органом, хотя для введения этого законодательства в действие необходимо одобрение говорящими на голландском и французском языках группами в обеих палатах федерального парламента [277].
Взаимоотношения основных этнолингвистических групп Бельгии получили отражение как в структуре самой федерации, так и в закрепившей ее конституции. Полномочия сторон федеративных отношений, как уже говорилось, перечислены в Конституции и специальном законодательстве, основанном на конституции. Поэтому можно говорить о конституционном разграничении предметов ведения и полномочий в бельгийской федерации.
В силу деволюционного характера формирования бельгийской федерации определены в первую очередь предметы ведения и полномочия субъектов федерации. Остаточные же полномочия принадлежат федеральному центру. Институциональные реформы 1993 г. дополнили Конституцию Бельгии статьей 35, которая предусматривает полностью противоположное распределение полномочий: те, которые принадлежат федерации, должны получить отражение в основном законе государства, субъекты же федерации должны быть наделены остаточными полномочиями. Однако указанная статья не вступила в законную силу и, по мнению некоторых специалистов, вряд ли когда-нибудь приобретет такую силу. В настоящее время она сохраняет чисто символический характер.
Другая особенность распределения полномочий обусловлена структурой бельгийской федерации, в которой в качестве субъектов федерации выступают и коммуны (общины), и регионы. Население страны состоит из трех этнолингвистических групп – из 6 млн. говорящих на голландском языке (фламандцев), проживающих в северной части страны и Брюсселе; 4 млн. франкоговорящих (валлонов) в южной части страны и Брюсселе; 70 тыс. говорящих на немецком языке, обитающих на востоке страны вдоль границы с Германией.
Несмотря на то, что по бельгийской конституции страна состоит из названных трех этнолингвистических коммун с признанием трех официальных языков, Бельгия, тем не менее, считается биполярной федерацией, поскольку главной пружиной всей политической и экономической жизни является конфликт интересов между двумя самыми многочисленными группами – фламандцами и валлонами[278]. Достаточно показательным является тот факт, что в Бельгии в отличие от некоторых других федераций конфликтные отношения характерны скорее не для отношений между федеральным центром и субъектами федерации (по вертикали), а для конкурентных отношений между двумя регионами страны – Валлонией и Фландрией (по горизонтали) [279].
Правда, фактором, пересекающим этнолингвистические различия, выступает религия. Так, католическое меньшинство среди валлонов по религиозным взглядам и убеждениям является естественным союзником католического большинства среди фламандцев, хотя политические и экономические интересы объединяют валлонов в одну группу, а фламандцев – в другую соперничающую группу.
Другая группа субъектов бельгийской федерации – это регионы Фландрия, Валлония и Брюссель как отдельный регион, расположенный во Фландрии, но большинство населения которого составляют франкофоны. При этом Фландрия как регион и фламандская община слились в один субъект федерации.
Предметы ведения и полномочия, которые имеют коммуны и регионы, различаются и довольно существенно. Исключительная компетенция коммун (сообществ), закрепленная в бельгийской Конституции, включает решение вопросов, связанных непосредственно с человеком. К ним отнесены культура, образование, здравоохранение, искусство, библиотеки, отдых и туризм, политика в сфере языка, работа радио и телевидения, помощь индивиду, защита молодежи и т. п.. Регионы обладают полномочиями, связанными с территорией (городское планирование, планирование использования земли, обновление городов, реконструкция заброшенных промышленных территорий, защита окружающей среды, использование природных ресурсов, производство и распределение воды, реконструкция сел и сохранение природы, жилищная, сельскохозяйственная, экономическая и энергетическая политика, развитие инфраструктуры, общественный транспорт, посредничество в трудовых отношениях, внешняя торговля и др.
В остатке находятся предметы ведения федерального центра, к которым относятся оборона, правосудие, внутренняя безопасность, политика в области налогообложения и социальное обеспечение, политика в области цен и доходов, интеллектуальная собственность, коммерческое и трудовое право и некоторые другие предметы ведения.. Хотя список прерогатив федеральной власти довольно широк, однако многие из них подпадают под регулирование со стороны Европейского Союза.
В целом предметы ведения федерации и субъектов федерации в Бельгии разграничены достаточно строго. Это разграничение осуществляется в целом в соответствии с действующими правовыми нормами, хотя, как отмечается в литературе, «при более детальном сравнении теории и практики можно наблюдать определенные различия между законом и практикой». Одна из причин – недостаточная проработанность некоторых правовых норм. «Рожденные в трудных компромиссах правовые тексты, касающиеся распределения полномочий в Бельгии, имеют пробелы и неясные места, которые почти неизбежно приведут к дальнейшим спорам».[280]
Несмотря на указанные проблемы, бельгийская федерация основывается на принципе юрисдикционной исключительности, который означает, что решение каждого конкретного вопроса относится к юрисдикции только одной власти – федерального правительства, коммун или регионов; юрисдикция любой другой власти в этом случае исключается. Исключительный характер полномочий сторон федеративных отношений сокращает возможности федерального центра вмешиваться в дела регионов и коммун и наоборот. «Объем конкурентной или совместной компетенции, которые требуют совместно принятых решений фламандскими и франкоговорящими политиками, сокращен до абсолютного минимума… Бельгийская федеративная система была сконструирована таким образом, чтобы требовалось как можно меньше межправительственного сотрудничества».[281]
Однако, как считают специалисты, принцип исключительности должен применяться разумным способом, при уважении принципа пропорциональности. «Ни одна власть, федеральная ли, коммунальная или региональная, не может осуществлять свои полномочия таким образом, чтобы сделать невозможным или исключительно трудным осуществление полномочий другой властью».[282] Таким образом, принцип юрисдикционной исключительности означает невмешательство сторон федеративных отношений в компетенцию друг друга.
Федеральная власть и власти коммун, регионов могут заключать специальные соглашения о сотрудничестве и предусматривать в них, в частности, совместное осуществление полномочий и выступления с совместными инициативами. Такую меру в литературе называют смягчением принципа исключительности.
Если предмет ведения является общим для субъектов федерации и федерального центра, четко разделяются полномочия обеих сторон. Так, охрана окружающей среды остается в основном делом регионов, которые обладают почти полным пакетом исключительных прерогатив в этой сфере. В компетенцию регионов входит: защита окружающей среды, например, защита почвы, воды и воздуха, борьба против шума и т. д.; управление отходами; внешний контроль над опасными, вредными для здоровья производствами, за исключением внутреннего контроля за охраной труда; производство и снабжение водой, включая установление технических норм по качеству питьевой воды, очистку использованной воды и канализацию; управление окружающей средой и сохранение природы, что включает, в частности, укрепление почвы, защиту и сохранение природы, зеленые пояса, парки и зеленые пространства, леса, охоту, рыболовство, рыбное фермерство, сельскохозяйственную гидравлику, не навигационные водные пути, включая их берега, дренаж, русла.
Ограниченный и строго определенный законом круг вопросов окружающей среды остается под федеральной юрисдикцией. К компетенции федеральной власти относится: формулирование норм для продукции, т. е. критериев с точки зрения защиты окружающей среды, которым должна отвечать производимая продукция (за исключением качества воды); сбор налогов на экологию; защита против ионных лучей, включая ядерные отходы; транзит отходов с гарантиями выполнения европейских и международных правил.
Этот пример распределения полномочий в области окружающей среды между федерацией и регионами указывает на строгое разделение федеральной и региональной юрисдикции при минимальной роли федерального правительства. Политика в области окружающей среды проводится тремя региональными правительствами раздельно. Однако есть обстоятельство, которое, по мнению бельгийских ученых-политологов, создает парадоксальную ситуацию. Хотя прерогативы указывают на региональное доминирование в вопросах окружающей среды, и регионы несут главную ответственность за осуществление политики в этой сфере, федеральное правительство продолжает играть немаловажную роль. Оно держит в своих руках два существенных орудия политики, значение которых в стратегии защиты окружающей среды увеличивается. Это нормы, которым должна отвечать производимая продукция с точки зрения охраны окружающей среды, и эко-налоги. Федеральному правительству принадлежит полномочие регулировать состав, меру, вес и т. д. любой продукции и товаров, поставляемых на рынок. Региональные полномочия начинаются там, где заканчивается федеральная власть.[283]
Несмотря на стремление творцов конституции провести строгое разграничение предметов ведения и полномочий, фактически эта идея не осуществима. Как указывается в бельгийских источниках, социальное страхование (страхование безработицы, здоровья) – предмет федерального ведения, а профилактическое здравоохранение – компетенция коммун. Политика в области рынка труда разделена между коммунами и регионами (коммуны координируют профессиональную подготовку, а регионы ответственны за трудоустройства безработных). Коммуны ответственны за образование, но регионы координируют школьный транспорт, в то время как федеральное правительство выплачивает учителям пенсии и устанавливает их профессиональную квалификацию. Федеральное правительство контролирует железнодорожную систему, регулирует движение воздушного транспорта и использует Брюссельский международный аэропорт, регионы же ответственны за другие транспортные каналы, а коммуны организуют программы доступа для людей с пониженной мобильностью.[284]
Полномочия коммун и регионов имеют исключительный характер в том смысле, что федеральная власть не вправе вмешиваться ни в определение их состава, ни в их осуществление. По вопросам своего ведения субъекты федерации издают законы, которые имеют такую же силу, как и федеральные законы, за исключением актов, издаваемых властями брюссельского региона. Обладая исключительными полномочиями в сфере законодательной и исполнительной власти, регионы как субъекты бельгийской федерации одновременно не имеют своей судебной системы. Вопросы организации, деятельности и ответственности судов и трибуналов относятся к ведению федеральной власти.
Законы, издаваемые коммунами, распространяются на граждан, относящимся к соответствующим этнолингвистическим группам. Коммуна, объединяющая лиц, говорящих на французском языке, распространяет на них и действие издаваемых ею законов, так же как и законы, издаваемые фламандской общиной, распространяются на людей говорящих на голландском языке, а законы немецкой общины – на население, говорящее по-немецки. Сложнее ситуация с регионом Брюссель. На него тоже распространяется юрисдикция фламандской и валлонской коммун. Однако она касается только институтов. Каждая из двух коммун действует в пределах своих полномочий, но независимо одна от другой. Жители Брюсселя подчиняются законам той или другой коммуны в зависимости от того, кто регулирует деятельность института, который они используют. Например, в области образования родители подчиняются законам коммуны говорящих на голландском языке, если они выбрали для своих детей фламандскую школу. Если же родители предпочли послать своего ребенка во французскую школу, то они связаны законами франкоговорящей коммуны. Таким образом, «соприкосновение юрисдикций двух коммун в брюссельском регионе - один из наиболее ярких примеров персонального федерализма в бельгийской институциональной структуре».[285]
Еще одна особенность в распределении полномочий в бельгийской федерации заключается в том, что некоторая часть компетенции не передается какому-то конкретному уровню власти. Эта компетенция известна как вспомогательная или параллельная. Она принадлежит всем уровням власти постольку, поскольку составляет необходимое неотъемлемое дополнение к их собственной компетенции.
В силу действия в бельгийской федерации сильной центробежной тенденции и связанной с нею деволюции власти институт разграничения предметов ведения и полномочий претерпевает определенные изменения в виде уменьшения полномочий федеральной власти в пользу субъектов федерации. Процесс деволюции приобретает в Бельгии настолько интенсивный характер, что ставит под угрозу само существование федерального центра со своими предметами ведения и полномочиями[286]
Происходит это, во-первых, за счет переговоров между региональными политическими партиями, представляющими интересы противоборствующих фламандской и валлонской коммун. Так, принятый в 2001 г. закон наделил регионы полномочием вводить и собирать новые налоги, уменьшать налоги для своих граждан. Между тем со строго юридической точки зрения передача новых полномочий – дело федеральной власти, поскольку только она может изменять Конституцию и законы, устанавливающие институциональную структуру государства. На практике же голосования по конституционной или законодательной реформе просто подтверждают соглашения, достигнутые представителями политических партий севера и юга страны, представляющих интересы своих коммун и регионов.
Во-вторых, институциональные изменения политического характера могут происходить и вне указанных выше переговоров и соглашений. Это изменения, которые касаются отдельных случаев. Некоторые из них являются результатом соглашения, достигнутого между федеральной властью и регионом по отдельному вопросу, в то время как другие являются делом региональных законодательных органов и правительств, хотя строго говоря, и в том, и в другом случаях нарушается принцип конституционного распределения властных полномочий. В-третьих, этой же тенденции расширения полномочий коммун и регионов за счет федерального центра способствовали и суды.[287]
Таким образом, для разграничения предметов ведения и полномочий в бельгийской федерации характерно то, что оно осуществляется в основном на конституционном уровне. Оно свидетельствует о высокой степени децентрализации власти. Все полномочия, распределенные по уровням власти, являются исключительными по своему характеру. В результате, как считает Р. Уоттс, возникла значительная асимметрия между субъектами двух видов – коммунами и регионами.[288]
Нынешнее состояние проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в Канаде обусловлено, с одной стороны, историческими условиями формирования канадской федерации, уровнем экономического развития, включая сильные региональные различия, социальным и этническим составом ее населения, институциональным дизайном, с другой – конституционными поправками, судебными интерпретациями, межправительственными переговорами. Немаловажной проблемой является расхождение между реальными политическими процессами и конституционными положениями. «Писаная конституция Канадской федерации имеет ограниченную пользу в объяснении того, как действует федеративная система».[289]
Особо следует сказать о факторе Квебека. Канада относится к числу биэтнических федераций. Ее характерными чертами являются территориальная концентрация этнокультурной группы в пределах границ провинции (Квебек); этническая биполяризация, выражающаяся в том, что одним из полюсов поляризации является франкофонское меньшинство, которое концентрируется на одной территории. Франкофоны составляют четверть населения Канады и 85 процентов населения канадской провинции Квебек. Причем это не просто большинство населения провинции, а большинство, разделяющее глубокое чувство квебекской национальной идентичности.
Далее, характерной чертой канадской федерации является институционализация конфликта, поскольку правительства Квебека около 50 лет и особенно после 1960 г. взяли на себя ответственность по защите франкофонского большинства в провинции Квебек.[290] Если кратко подытожить суть противоречий между властями федерации и провинции, то она заключается в борьбе Квебека против доминирования федерального центра и за большую автономию и децентрализацию. В отличие от этого девять англоязычных провинций часто выступают совместно с федеральной властью, «чтобы находить совместные общенациональные решения того, что они рассматривают как общенациональные вопросы».[291]
Канада пошла по пути введения определенных институциональных элементов, обеспечивающих защиту этнического меньшинства, в том числе и таких элементов, которые усиливают асимметрию. При этом конструкция канадского федерализма непрерывно совершенствуется, вследствие чего канадский федерализм заслужил в политической науке репутацию «пантеона политических экспериментов». «Федеративный опыт Канады, - пишет Колин Вильямс, - предлагает захватывающее проникновение в способ, которым политические силы приспосабливают широкое разнообразие различных интересов и требований, периодически ставящих под вопрос все политическое здание, основанное на сообщественном федерализме. Можно было бы утверждать, что национальный спорт Канады – это не профессиональный хоккей на льду, а, скорее, профессиональное конституционное реконструирование».[292]
К числу характерных особенностей канадского федерализма относится то, что, хотя, несомненно, существуют противоречия между провинциями, в том числе между англоязычными провинциями и франкоязычной провинцией Квебек, все-таки основное противоречие, затрагивающее этнические интересы, проходит по вертикали – между федеральным правительством и правительством Квебека и в первую очередь по вопросу о распределении предметов ведения и полномочий. «В течение последних 40 лет руководители Квебека требовали (и обычно получали) полномочия в таких областях, как культура, иммиграция, рабочая сила, международные отношения и экономическое развитие». При этом, чтобы придать своим требованиям легитимность, они подчеркивали лингвистическую и культурную исключительность провинции, создавая в этом процессе особую идентичность. Сопротивляясь передаче полномочий и защищая мощь и масштабы канадского государства, федеральные элиты ссылались на канадскую идентичность, направленную на преодоление лингвистических и региональных расколов.[293]
В настоящее время Канада является сильно децентрализованной федерацией с большой автономией ее субъектов – провинций. Отношения между федерацией и провинциями не столь тесные, как в некоторых других федерациях. Эти отношения, как отмечалось в литературе, не имеют конституционной или законодательной базы. Ad hoc координация, часто лишь двусторонняя, остается доминирующей формой взаимодействия[294].
Как и всякая федерация, она не лишена соперничества, конкуренции между провинциями, а также между федеральным центром, с одной стороны и субъектами федерации – с другой. В то же время наличие общенациональных интересов и целей делает необходимым сотрудничество властей разного уровня, достижения согласия, в том числе в сфере распределения предметов ведения и полномочий.
В Конституции Канады закрепляются законодательные полномочия федерации и провинций, а также конкурентные полномочия, а оставшиеся полномочия рассматриваются как полномочия федеральной власти. Однако в последующем развитии на разделение полномочий заметное влияние оказали судебные органы и, прежде всего, Верховный Суд Канады. По мнению некоторых авторов, они перевернули централистскую конституцию с ног на голову, ослабив федеральные полномочия и усилив провинции.[295] И если первоначально доминировала федеральная власть, то с течением времени ее полномочия значительно ослабли. Поэтому судить сейчас по канадской конституции о реальном распределении предметов ведения и полномочий между властями федерального и регионального уровней не имеет большого смысла.
Ситуация в этой сфере в настоящее время обстоит таким образом, что в некоторых сферах федеральные органы государственной власти и органы государственной власти провинций действуют самостоятельно, независимо друг от друга. Но в большинстве сфер федеральное правительство и правительства провинций должны координировать свои действия, хотя бы потому, что решение многих вопросов требует выхода за рамки юрисдикции властей обоих уровней. Иначе говоря, в Канаде и на федеральном, и на провинциальном уровне решаются вопросы, относящиеся к одному и тому же предмету ведения. Например, если взять в качестве предмета ведения природные ресурсы, то в целом собственность на эти ресурсы принадлежит провинциям, но за исключением оффшорных ресурсов и добычи урана, которые находятся под юрисдикцией федерального правительства.
Разграничение предметов ведения и полномочий в американской федерации тоже представляет весьма существенную проблему. Как было замечено одним американским автором, «в начале двадцать первого века баланс власти федерального правительства и правительств штатов остается фундаментальным вопросом федерализма».[296] В разделе 8 статьи 1 Конституции США определяются права федерального центра, причем сделано это в виде перечисления прав Конгресса США, который в данном случае выступает олицетворением всей федеральной власти. Таких полномочий называется восемнадцать. Среди них – введение и взимание налогов, сборов, пошлин и акцизов; оборона страны; регулирование торговли с иностранными государствами, между отдельными штатами и индейскими племенами; введение единообразных правил о натурализации и единообразных законов о банкротстве на всей территории Соединенных Штатов; чеканка монет, установление единиц весов и мер, создание почтовых служб и почтовых путей; учреждение судов, подчиненных по отношению к Верховному суду; объявление войны и другие полномочия. Само перечисление в Конституции предметов ведения федеральной власти свидетельствует об исчерпывающем характере этого перечня.
Американская Конституция не содержит особого перечня предметов совместного ведения федерации и штатов, но предусматривает случаи, когда необходимы совместные действия федеральных органов власти и властей штатов (например, в XX и XXII поправках к Конституции США). Согласно доктринальному толкованию, «делегирование национальной Конституцией специфических полномочий Конгрессу не обязательно препятствует штатам осуществлять те же самые полномочия, так как не все полномочия, делегированные Конгрессу, являются исключительными по своей природе. Эти конкурентные полномочия включают взимание налогов, заимствование денежных средств, создание судов и строительство магистральных дорог».[297]
Если по какому-либо из перечисленных предметов ведения есть прямой запрет штатам заниматься его регулированием, это означает, что он приобретает характер исключительного предмета ведения федерального центра. Что касается других названных в Конституции предметов ведения и полномочий федеральной власти, то в научной литературе ставится вопрос, являются ли они исключительными или конкурентными, то есть такими, по которым могут законодательствовать и штаты. Ответ на этот не совсем ясный вопрос в целом сводится к тому, что его решение оставлено на рассмотрение Верховного Суда США.
Правда, американская федеративная практика свидетельствует о том, что в случае конкурентных полномочий неготовность или неспособность федеральной власти обеспечить правовое регулирование вопросов, на которые распространяются эти полномочия, штаты получают возможность расширить свои законодательные полномочия. Когда обе палаты Конгресса не смогли договориться о принятии единого закона о незаконной иммиграции, это стимулировало принятие штатами собственных законов. Когда федеральная власть оказалась неготовой принять закон о минимальной заработной плате (5,15 доллара в час), 18 штатов подняли минимальный уровень заработной платы выше федерального минимума, в том числе законодатели штата Калифорнии повысили этот минимум до 8 долл. в час. Примерно такая же ситуация сложилась с проблемой однополых браков. Поскольку решить этот вопрос не удалось на федеральном уровне, у штатов были развязаны руки, и до конца 2006 г. девятнадцать штатов приняли поправки к своим конституциям, запрещающие браки между лицами, принадлежащими к одному полу.[298]
Кроме перечисленных в Конституции США полномочий Конгресса, за федеральной властью признаются так называемые подразумеваемые права. Последние в Основном законе не называются, но, как говорят специалисты, они необходимы для реализации открыто закрепленных прав. Например, в Конституции США называется право Конгресса чеканить монету, но ни словом не упоминается о бумажных деньгах. Понятно, что введение их в обращение было квалифицировано как «подразумеваемое право» федеральной власти. В практическом плане использование понятия подразумеваемых прав объективно создает почву для весьма широких и вольных толкований и даже произвола. В случае споров по поводу того или иного подразумеваемого права решающая роль в толковании принадлежит судам. Но они, как свидетельствует история американского федерализма, в течение длительного времени чаще всего вставали на сторону федерального центра.
Конституция признает и так называемое право завладения, или присвоения (preemption). Под этим правом подразумевается полномочие Конгресса издавать законы, которыми федеральный центр принимает на себя полную или частичную ответственность за функцию, которую ранее выполняли правительства штатов. О масштабах распространения данного метода свидетельствует тот факт, что в течение 2001-2005 гг. Президент США одобрил 64 акта завладения (присвоения)[299]
Право на завладение осуществляется федеральным центром в двух формах - форме обращенного к штатам и обязательного для них указания (требования) федерального центра совершить определенное действие или предоставить услугу в соответствии с минимальными общенациональными стандартами и в форме ограничения, запрещающего штатам совершать определенные действия и осуществлять какие-то полномочия.
Один из способов использования метода завладения (присвоения) встречается при распространении инноваций. Как известно, к числу преимуществ федеративного устройства государства его сторонники относят то, что субъекты федерации часто выступают в качестве лабораторий, где проводятся эксперименты. Позже они распространяются среди других субъектов федерации. В США имели место случаи, когда инновации, изобретенные в одном штате, затем добровольно перенимались другими штатами, но не всеми. Тогда в действие вступала федеральная власть, заставляя эти другие штаты также применить инновации в своей практике.
Например, 19 американских штатов установили предельную норму концентрации алкоголя в крови автомобилиста. Чтобы заставить штаты, не принявшие у себя соответствующие законы, последовать данному примеру, федеральное правительство использовало такое «убеждающее» средство, как отказ таким штатам в федеральном финансировании дорог. И если первоначально данная инновация переходила от штата к штату на добровольной основе, то затем она стала добровольно/принудительно распространяться иным путем: от штатов к федеральному центру и от него снова к штатам.[300] Здесь федеральный центр по существу присвоил себе полномочие штата, но не в прямой форме, а путем угрозы отказа от предоставления определенных льгот.
На практике использовались и другие способы расширения полномочий федеральной власти, включая судебные решения, нефинансируемые мандаты, политику предоставления грантов.
Что касается предметов ведения и полномочий штатов, то они носят остаточный характер. В федеральной конституции, согласно Х поправке, оговорены два условия отнесения тех или иных полномочий к компетенции штатов: (а) полномочия не должны быть делегированы Соединенным Штатам, т. е. федеральному центру. Это значит, что они не могут находиться в компетенции штатов, если приданные федеральной власти предметы ведения и полномочия носят исключительный характер и соответственно (б) они не должны быть запрещены к использованию отдельными штатами. Основной закон государства устанавливает прямые запреты, указывая, чего штаты не должны делать (см. разд. 9 и 10 ст. I, поправки XIV, XV, XIX, XXIV, XXVI). К числу таких запретов отнесено то, что ни один штат не может, например, вступать в какие-либо договоры, союзы или конфедерации; облагать без согласия Конгресса пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров, за исключением случаев, когда это необходимо для осуществления законов штата об инспекции; устанавливать без согласия Конгресса какие-либо тоннажные сборы; содержать в мирное время войска или корабли и др.
Кроме указания на то, что не может входить в компетенцию штатов, Конституция США содержит положения, которые побуждают штаты к определенным действиям: например, к приведению законов штата в соответствие с федеральными законодательными актами и договорами федеральной власти. Так, статья 6, в частности, гласит: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречащие положения».
Специфический способ ограничения полномочий штатов, использованный в Конституции США, и отсутствие в ней статей о предметах совместного ведения создает довольно широкий простор для определения штатами своих предметов ведения и полномочий. Позиция штатов значительно усилены десятой поправкой к Конституции США. В этой поправке говорится: «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом». Как заметил в свое время Джеймс Мэдисон, говоря о предлагавшейся тогда конституции, полномочия, предоставляемые федеральному правительству, немногочисленны и четко определены. «Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, многочисленны и неопределенны».[301] Однако в целом история развития американской федерации свидетельствует о все большем сосредоточении разных полномочий в руках федерального центра, хотя и в нынешних условиях штаты США в отличие от субъектов некоторых других федераций сохраняют довольно широкий круг предметов ведения и обладают значительными полномочиями.
В то же время следует сказать, что штаты по-разному используют свои полномочия, не выстраиваясь по единому шаблону. Это подтверждает наличие у штатов свободы выбора в том, какие полномочия использовать и каким образом. Как отмечается в литературе, «в некоторых штатах взимается подоходный налог и налог с продаж, в других – нет; некоторые штаты разрешают использование марихуаны в медицинских целях, другие – нет; некоторые разрешают самоубийство с посторонней помощью, другие запрещают это; некоторые штаты разрешают браки гомосексуалистов, большинство же – нет; некоторые штаты отличаются тем, что можно было бы назвать узнаваемой религиозной идентичностью, большинство же являются светскими и неразличимыми по этому основанию; некоторые штаты опираются на сельское хозяйство, другие – на промышленность; некоторые штаты имеют то, что можно было бы назвать «либеральными» культурами, в то время как другие обычно считаются более «консервативными». Различия можно было бы умножить во много раз».[302]
Своеобразно регулируется распределение предметов ведения и полномочий в ФРГ. Одна из особенностей становления германского федерализма, по мнению некоторых исследователей, состояла в том, что главное внимание в ходе этого процесса уделялось не строгому разграничению полномочий, а достижению другой цели. Как пишет профессор политических наук Аугсбургского университета Райнер-Олаф Шульце, «наиважнейшая задача отцов-основателей состояла в том, чтобы предотвратить возможность злоупотребления властью. В процессе оформления германского федерализма наибольшее внимание они уделяли механизмам контроля власти, а также балансу различных ветвей власти, а не принципу вертикального разделения полномочий».[303] Но вряд ли такое противопоставление корректно, поскольку вертикальное разделение предметов ведения и полномочий является одним из испытанных механизмов баланса властей и контроля за их деятельностью. Тем более, как отмечают другие немецкие авторы, объясняя необходимость реформы федеративных отношений в ФРГ, «как федеральное правительство, так и 16 земель замкнулись в постоянной борьбе за расширение своей автономной сферы компетенции, насколько это возможно в рамках федеральной системы»[304].
Процессы разграничения предметов ведения и полномочий протекают легче при доминировании в федерации тенденции к децентрализации, и труднее при доминировании тенденции к централизации. Процесс централизации Германии в историческом аспекте всегда брал верх над автономизацией, то есть стремлениями земель к самостоятельности и относительной независимости. Однако эта тенденция в Германии существенно отличается от централизма, например, Франции, ибо Германия никогда, за исключением периода гитлеровского тоталитаризма, не имела единого политического центра влияния, который мог бы единовластно противостоять периферии.
Рост влияния земель всегда сопровождался появлением новых урбанизированных центров, земельных столиц, что говорило в пользу полицентризма. В германской истории государственное строительство происходило, прежде всего, на уровне земель, что отражало и характер складывающегося федерального союза земель[305]. В свою очередь это не могло не наложить отпечаток на распределение полномочий в рамках федерации.
В отличие от американской федерации в ФРГ основные вопросы распределения предметов ведения и полномочий достаточно четко отражены в Основном Законе германского государства. Это разграничение претерпело существенные изменения в результате реформы германского федерализма 2006 г.
В 2003 г. в ФРГ была создана Комиссия по реформе федерализма для рассмотрения большого числа поправок к Основному закону, касающихся федеративной системы. Комиссия состояла из 32 голосующих членов, по 16 от Бундестага и Бундесрата. Однако в 2004 г. ее сопредседатели объявили, что Комиссия не может представить согласованный пакет реформы из-за разногласий по определенным вопросам. После прекращения работы Комиссии главным катализатором необходимых изменений выступила большая коалиция СДПГ/ ХДС. Коалиционное соглашение от 11 ноября 2005 г. содержало раздел о реформировании федеральной конституции. 14 декабря 2005 г. на встрече федерального канцлера и премьер-министров земель была достигнута договоренность, что реформы германского федерализма должны сделать ударение на следующих главных целях: 1. Усиление законодательства федерации и земель путем прояснения их законодательных полномочий и устранения рамочного законодательства;
2. Сокращение взаимных блокад со стороны Бундестага и Бундесрата путем сокращения количества федерального законодательства, требующего согласия Бундесрата;
3. Сокращение совместного финансирования и пересмотр условий получения федеральной помощи, подтверждая в то же время прежние обещания, данные новым землям;
4. Усиление возможностей Основного закона в плане европейской интеграции путем пересмотра переговорных ролей и ответственности наряду с регулированием на основе «национального пакта солидарности», а также принятие ответственности за соблюдение наднационального права.[306]
Многочисленные поправки к Основному закону (в целом поправки затронули 25 статей Основного закона ФРГ) были приняты Бундестагом и Бундесратом в середине лета 2006 г. и вступили в действия с 1 сентября того же года. Они концентрировались главным образом на разграничении компетенции между федерацией и землями «c первичной целью сделать их более независимыми друг от друга в их законодательной деятельности»[307]. На первом этапе реформирования не ставились вопросы пересмотра финансовых взаимоотношений федерации и земель, а также территориального деления государства.
В марте 2007 г. была сформирована вторая комиссия по реформированию германского федерализма, которая должна была заняться финансовыми взаимоотношениями, непосредственно влияющими на разные и многочисленные аспекты взаимоотношений федерации и земель. Комиссия собиралась представить свои предложения к концу 2008 г., но многие сведущие лица заранее выражали скептицизм по поводу успехов второго этапа реформы. На третьем этапе планируется рассмотреть вопросы территориального переустройства федерации, в частности, а, может быть, прежде всего, вопрос об укрупнении субъектов федерации за счет слияния некоторых земель.
Заметной особенностью разграничения предметов ведения и полномочий в ФРГ является то, что, несмотря на наличие всех трех ветвей власти как в Федерации, так и в землях, в Основном законе государства закреплен явный перекос в распределении законодательных и исполнительно-распорядительных функций и полномочий между федерацией и землями. В области законодательства явное преимущество сохраняется за федеральным центром. Основной закон ФРГ, выделяя сферу исключительного законодательства Федерации, предусматривает, что и земли обладают законодательными полномочиями, но лишь тогда и настолько, когда и насколько они специально управомочены на это федеральным законом. При этом земли непосредственно не имеют права законодательной инициативы по федеральным законам. Статья 76 Основного закона ФРГ гласит, что «законопроекты вносятся в Бундестаг федеральным правительством, членами Бундестага либо Бундесратом». Земли могут инициировать правотворчество, но не непосредственно, а через Бундесрат. Именно через вторую палату германского парламента земли участвуют в общенациональной законодательной деятельности.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами осуществляется в Федеративной Республике Германии способом вычитания, то есть: из всего круга полномочий четко выделяются полномочия центральной (федеральной) власти; все остальные полномочия автоматически переходят в ведение земель. Этот способ можно назвать и определением предметов ведения и полномочий земель по остаточному принципу. Так, статья 30 Основного закона ФРГ гласит: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В области законодательства аналогичное правило сформулировано в ст. 70 Основного закона: «Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации». В статье 83 Основного закона ФРГ содержится примерно такая же норма в отношении исполнения законов: «Земли самостоятельно исполняют федеральные законы, поскольку настоящим Основным законом не устанавливается или не допускается иное». Наконец, в соответствии со ст. 92 Основного закона судебная власть наряду с Федеральным конституционным судом и федеральными судами осуществляется и судами земель[308].
Обращает на себя внимание то, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральной властью и властями земель осуществляется в ФРГ, прежде всего, и главным образом на конституционном уровне. Основной закон ФРГ содержит перечень предметов ведения, входящих в компетенцию федерального центра, и этот перечень является исчерпывающим. В Основном законе были перечислены одиннадцать предметов ведения. Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией, включая, например, такие сферы, как иностранные дела, оборона, защита гражданского населения, валюта и денежное обращение, воздушное и железнодорожное сообщение, почта, телефонная связь, крупномасштабные исследования и развитие науки, строительство скоростных автострад и автомагистралей общегосударственного значения, развитие энергетики, охрана окружающей среды и некоторые другие. В результате внесенных в 2006 г. поправок в Основной закон ФРГ перечень исключительной компетенции федерации был дополнен новыми предметами ведения, такими как: защита немецких художественных изделий (artefacts) от перемещения за границу, защита федеральной полиции от терроризма, оружие и взрывчатые вещества, забота о раненных и затронутых войной, производство и использование ядерной энергии в мирных целях, защита от опасностей ядерных инцидентов. Вторжение земель в исключительные предметы ведения и полномочия федерального центра запрещается.
Одним из конституционных принципов ФРГ является подчиненное значение земельных законов по отношению к законам федеральным. Так, в ст. 31 Основного закона ФРГ содержится четкое положение: «Федеральное право имеет приоритет перед правом земель».
В Основном законе определена сфера конкурентных полномочий. Конкурирующее законодательство в ФРГ строится по принципу «либо-либо»: вопросы, отнесенные к этой сфере законодательства, регулируются федеральным или земельным законом. Здесь действует исключительно принцип конкуренции, а не сотрудничества: земли непосредственно не участвуют в законодательной деятельности Федерации в области конкурирующего законодательства, но сами обладают довольно широкими полномочиями.
В 2006 г. поправками в Основной закон внесены изменения, касающиеся и конкурентных полномочий. Ранее Федерация имела право законодательствовать тогда и настолько, когда и насколько общегосударственные интересы установления равноценных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства требуют федерального законодательного регулирования. Иначе говоря, последнее ограничивалось наличием двух указанных целей. Помимо достижения этих целей федеральное законодательное регулирование не являлось необходимым и могло быть заменено правовым регулированием земель.
К предметам конкурирующего законодательства относятся, в частности, гражданское и уголовное право, хозяйственное законодательство, трудовое и земельное право, а также законодательство по делам иностранцев, жилищное хозяйство, судоходство, ликвидация отходов, надзор за чистотой воздуха и борьба с шумом. Конституционная практика показала, что по этим вопросам государство должно иметь единые правила. В литературе отмечалось, что «поскольку перечень конкурентных полномочий прогрессивно расширялся, чтобы включить более широкий круг главных сфер политики, а национальное правительство становилось все более активным по существу во всех из них, статус земель систематически сокращался до уровня административных помощников»[309]. В сфере предметов ведения земель остаются культура, образование, полиция, местное управление, но и в этих вопросах не исключено вмешательство федеральной власти.
В результате первого этапа реформы германского федерализма произошли изменения в конкурентных полномочиях. Они были расширены за счет включения в их состав полномочий федеральной власти в области рамочных законов. Поправками 2006 г. полномочия федеральной власти в области конкурентных предметов ведения были ограничены десятью специфическими сферами, в которых она может принимать «существенное» законодательство. В шестнадцати других сферах федеральная власть имеет полномочия уже без прилагательного «существенное» условие.
За счет включения в состав конкурентных полномочий новых полномочий, которые были предусмотрены в уже отмененной статье о рамочным законодательстве расширились и законодательные полномочия земель. Теперь сферы культуры, образования и передачи информации объявлены сферами исключительной компетенции земель. В других сферах, как охота, сохранение природы, региональное планирование, управление водными ресурсами, прием в университеты и сдача экзаменов, земли вправе издавать законы, которые отклоняются от федерального закона, изданного в рамках конкурирующих полномочий, и издавать свои законы. Федеральная власть может отреагировать на это, издав по тому же вопросу новый закон. Сложность ситуации, которая была названа системой «пинг-понга», заключается в том, что земля в ответ может снова принять свой новый закон и так без конца. Преимущество имеет тот закон (земли или федерации) который принят последним. Это новация, которая была привнесена упомянутой реформой федеративных отношений. «Это могло бы стать уникальным экспериментом, но никто не знает, будет ли он работать»[310]
Отдельно следует сказать о так называемых общих задачах. Их выделение явилось результатом конституционных реформ в 1969 г., когда казалось необходимым выделить совместную ответственность федерации и земель в таких сферах, как образование на уровне после среднего образования, реструктурирование экономики и сельского хозяйства, защита побережья. Решение этих задач предполагало договоренности, включая фиксированную формулу о разделении стоимости проектов. Однако наличие общих задач не обеспечивало в полной мере эффективность управления в соответствующих сферах. Поэтому одна из целей реформы федерации состояла в сокращении случаев совместного принятия решений, усиливая тем самым как способность федерального правительства самостоятельно решать такие задачи, так и автономное пространство для маневрирования земель.
Интересными в классификации законодательных полномочий, содержащихся в Основном законе ФРГ, представлялись полномочия Федерации издавать рамочные предписания для законодательства земель. Такие полномочия не выделяются в конституциях других федеративных государств. Основной закон ФРГ определял перечень из семи вопросов, по которым Федерация имеет право издавать рамочные предписания для законодательства земель. Эти рамочные законы должны были устанавливать общие принципы правового регулирования конкретных вопросов; земли же, руководствуясь названными принципами, могли издавать свои законы, которые детализировали бы федеральные рамочные законы. Однако на практике земли жаловались на то, что положения, которые федеральная власть устанавливала в рамочных законах, включали слишком много деталей. В результате внесения поправок в Основной закон ФРГ конституционное положение о рамочных законах устранено. Большинство упоминавшихся в бывшей статье 75 полномочий отнесено теперь к конкурирующим полномочиям.
Тем не менее, безотносительно к опыту ФРГ следует отметить, что разработка и принятие рамочных законов позволяют федеральной власти определять главные направления правотворческой деятельности по реализации определенной политики, в рамках которых обязана действовать законодательная власть субъектов федерации, обеспечивать единство принципов правового регулирования в конкретной сфере общественных отношений.
В то же время рамочное законодательство предоставляет субъектам федерации определенную свободу правотворчества в пределах, установленных федеральными законами. Поскольку само по себе рамочное законодательство, как правило, не может иметь прямого действия, справедливым было требование Основного закона ФРГ, обращенное к землям: «если Федерация издает рамочные предписания, то земли обязаны в отведенный законом срок издать свои необходимые законы».
Одновременно было бы неверно не замечать расхождение между весьма плодотворной идеей рамочного законодательства и практикой ее реализации, вследствие чего федеральный центр в рамочном законодательстве все активнее принимает документы по детальной регламентации правовых норм в отдельных сферах, нередко вторгаясь и в полномочия субъектов федерации. В ФРГ в качестве примеров подобного рода указывали на рамочный закон о высшей школе, рамочный закон о правах чиновников. «В результате земли все больше рассчитывают на свои возможности участия в законодательстве через Бундесрат, а у парламентов регионов продолжают значительно сужаться их функции законодателей»[311].
Помимо исключительных предметов ведения и полномочий Федерации, конкурентного законодательства, в германской федерации предусмотрены предметы ведения субъектов федерации. Бесспорно, исключительные предметы ведения и полномочия Федерации потому и называются исключительными, что принадлежат федеральным органам власти, и вторжение в них субъектов Федерации не допускается. Но в равной степени можно сказать, что наличие исключительных предметов ведения субъектов федерации означает недопустимость вмешательства в них со стороны федерального центра. Это вытекает из присущих германской федеративной системе обязанностей федеральной власти и земельных властей сохранять верность и лояльность принципу федерализма.
Как уже отмечалось, распределение полномочий в соответствии с Основным законом ФРГ происходит главным образом в сфере законодательства. То, что немецкие земли, несомненно, тоже выполняют законотворческую функцию, подтверждается уже тем, что они имеют представительные органы – ландтаги, одной из задач которых является разработка и принятие законов в рамках компетенции земель. «Ландтаг, - говорится, например, в ст. 65 Конституции земли Саар, - это выбранное представительство народа. Ландтаг осуществляет законодательную власть, если она не передается Конституцией непосредственно народу. Он не может отказаться от законодательной власти».
Законодательные полномочия земель распространяются на сферы высшего образования, охраны природы и ландшафтов, территориальное планирование и регулирование водного режима, школьное образование, общие вопросы культуры, функционирование полиции. Поправки 2006 г. в Основной закон ФРГ привели к тому, что федерация больше не играет роли в высшем образовании, за исключением вопросов приема и окончания учебного заведения. Кроме того, согласно новым положениям, включенным в статьи 84 и 85, федеральными законами нельзя возлагать решение каких-то задач на местные власти. Теперь это могут делать только земли. Ряд других региональных задач, ориентированных в будущее, задач, не перечисленных в Основном законе, сегодня также планируется, регулируется законами и финансируются федерацией и землями совместно.
Федеральное законодательство является единым и одинаковым для всех земель. Но там, где земли располагают собственной законодательной компетенцией, наблюдается некоторое правовое многообразие. Например, это можно наблюдать в законодательном регулировании в области образования. Так, для получения аттестата зрелости в Гамбурге существуют положения, отличные от положений, действующих в Баден-Вюртемберге. В то время как в Баварии школьник для получения аттестата зрелости должен проучиться 13 лет, в восточногерманских землях и в Сааре достаточно проучиться 12 лет. Тем не менее, в целом разнообразие в правовом регулировании имеет место в узких границах. Принцип равенства, обязанность прозрачности и предсказуемости права в Федеративной Республике Германии требуют во многих областях жизнедеятельности одинакового регулирования. Нетрудно заметить, что немецкие земли имеют небольшой объем законодательных полномочий; последние сосредоточены в основном в руках федерального центра.
Таким образом, совершенно очевидно, что в Федеративной Республике Германии в сфере законодательной деятельности существует дисбаланс в пользу федерального центра. Однако сокращение полномочий земель в области законодательства частично компенсируется их участием в федеральном законодательном процессе через вторую палату германского парламента – Бундесрат. По оценкам специалистов, «к 2002 г. от пяти до шести из каждых десяти новых законов и на практике большинство законов по главным внутренним вопросам с конца 1950-х годов требовали одобрения Бундесрата, что давало землям возможность блокировать национальное законодательство в большинстве случаев»[312].
Одна из целей первого этапа реформы германского федерализма состояла в том, чтобы сократить количество законов, которые требуют согласия Бундесрата. Дело в том, что в случае победы на общенациональных парламентских выборах одной из ведущих политических партий, она получает большинство мест в первой палате законодательного органа – Бундестаге и может достаточно легко обеспечить там прохождение законов, необходимых для проведения определенной политики. Но если в большинстве земель победу на парламентских выборах в ландтаги одерживает оппозиционная партия, она получает возможность во второй палате – Бундесрате, где представлены правительства земель, препятствовать прохождению законов, требующих согласия этой палаты. Доля тех законов, которые требуют согласия Бундесрата, увеличилась с первоначальных примерно 25 процентов до более, чем 60 процентов[313]. Благодаря новым поправкам в Основной закон ФРГ, число случаев, когда закон требует согласия Бундесрата, сократится. Ожидается, что доля таких законов составит приблизительно 35 процентов[314].
Явно ограниченные законодательные полномочия земель в какой-то мере компенсируются также широкими исполнительно-распорядительными полномочиями. В статьях Основного закона ФРГ в исключительном ведении Феде
