Действие правовых актов управления
Правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых они издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами). Имеется в виду либо нормативное регулирование общественных отношений в сфере государственного управления, либо создание системы административно-правовых отношений.
Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно — юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления), т.е. полностью соответствовать ее задачам и функциям. Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на него распространяется презумпция действительности (правильности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеются в виду волеизъявления субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающие его волю и интересы. Отсюда вытекает вывод: акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изменения или отмены. Поэтому, как правило, правовой акт приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, устанавливается определенный срок вступления его в юридическую силу).
|
|
Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента и Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальному обязательному опубликованию подлежат все постановления и распоряжения Правительства, кроме актов или их отдельных положений, содержащих государственную тайну. Публикуются они в течение десяти дней после дня их подписания в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации.
Нормативные акты Президента Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении семи дней после дняих первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Семь дней — срок вступления в силу актов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и т.п.; иные его акты вступают в силу со дняих подписания. Может быть установлен и иной порядок вступления в силу названных правовых актов.
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, имеющие межведомственный характер, затрагивающие статус физических и юридических лиц и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию (кроме содержащих государственную тайну) в газете «Российские вести» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов этих органов. Правовые акты названных органов, не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. Вступление же их в силу определяется истечением десяти дней после дня их официального опубликования, если ими не устанавливается другой порядок вступления их в силу.
|
|
Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку его принятия (издания).
Так, с позиции юридического содержания правовых актов управления можно выделить следующие основные требования:
а) правовой акт не должен противоречить Конституции Российской Федерации, действующему законодательству, нормативным актам Президента Российской федерации;
б) правовой акт должен основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и аналогичными органами субъектов федерации;
в) правовой акт должен учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов;
г) правовой акт должен быть издан полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом), т.е. в рамках закрепленной за ним компетенции;
д) правовой акт должен быть юридически обоснован, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридические последствия;
е) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;
ж) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.
Определенные требования предъявляются и к порядку издания правовых актов. В их числе, например, соблюдение коллегиальности, если таковая предусмотрена официально; необходимость согласования проектов актов с заинтересованными сторонами; соблюдение установленного официально наименования акта; соблюдение установленных реквизитов (штампы, печати, подписи, исполнители, сроки исполнения, контроль за исполнением и т.п.).
Важное значение для механизма действия правовых актов имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их подготовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае акцент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания и т.п. За такого рода процедурами можно проследить на примере подготовки и издания постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.
Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые варианты более «мягкого» влияния на его судьбу.
Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) в виду принятия нового акта по данному вопросу; истечение срока действия акта.
|
|
Наиболее существенно признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. Действующее законодательство Российской Федерации, а также соответствующие административно-правовые нормы предусматривают, что такого рода утрата правовыми актами управления юридической силы возможна лишь в одном случае, а именно — когда данный акт отменяется в установленном порядке. Однако при этом надо учитывать тот факт, что отмена акта возможна по инициативе исполнительного органа (должностного лица), издавшего его, а не в силу того, что в нем обнаружены те или иные отклонения от установленных требований.
Отмена правового акта управления в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых он был издан.
Поэтому отмена правовых актов является, как правило, результатом оспариваний их юридического содержания. Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления:
а) опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры. Так, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу может быть опротестовано прокурором (ст. 269 КАП). По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о наложении административного взыскания, либо оставлен без удовлетворения;
б) обжалование. Конституция Российской Федерации (ст. 46) закрепляет право граждан обжаловать в суд решения исполнительных органов (должностных лиц). Существует и административный порядок обжалования гражданами правовых актов управления, нарушающих их права и законные интересы.
Решения Правительства Российской Федерации, нарушающие права органов исполнительной власти субъектов федерации, могут быть обжалованы законодательными (представительными) органами государственной власти последних в Конституционный суд или в Высший арбитражный суд Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией). Решения краевой, областной администрации могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, общественными объединениями, нижестоящими исполнительными органами.
|
|
Действующим законодательством, а также подзаконными административно-правовыми нормами в ряде случаев специально предусматривается порядок отмены правовых актов субъектов исполнительной власти либо иные варианты воздействия на их юридическую силу. При этом не во всех случаях имеет место результат оспаривания. Так, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции Российской Федерации). Правительство Российской Федерации вправе отменять противоречащие законодательству решения органов исполнительной власти субъектов федерации (кроме актов органов исполнительной власти республик), а также акты федеральных органов исполнительной власти, подведомственных ему. Акты таких органов, подведомственных Президенту Российской Федерации, отменяются последним.
Законодательные (представительные) органы государственной власти краев, областей и других субъектов федерации могут отменять правовые акты соответствующих администраций. Они вправе также обязать главу администрации края, области отменить правовые акты органов администрации.
Администрация краев, областей может вносить в Правительство Российской Федерации представления о признании недействительными правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации подчеркивает роль Конституционного суда в решении вопросов о юридической силе правовых актов. Так, он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации актов Правительства, а также актов органов исполнительной власти субъектов федерации. Акты или их отдельные положения могут быть признаны Конституционным судом неконституционными; они утрачивают юридическую силу (ст. 125 Конституции Российской Федерации). Полномочиями по отмене правовых актов управления наделены суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды (признание недействительными индивидуальных актов).
Кроме отмены правовых актов действующее законодательство и административно-правовые нормы предусматривают возможность приостановления их действия или исполнения. Подобного рода юридическая акция не влечет за собой утрату приостановленным правовым актом юридической силы. Временно, т.е. до определенных выводов по причинам, вызвавшим приостановление, прекращается его действие или исполнение. Затем уже, в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.
Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов управления следующие:
а) Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случаеих противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 85 Конституции Российской Федерации);
б) Правительство Российской Федерации в целях реализации 'своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений правительств республик (ст. 17 Закона);
в) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов федерации могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством Российской Федерации действие актов министерств и ведомств Российской Федерации, противоречащие российскому законодательству. В случае подтверждения Правительством правомочности приостановленного акта он вступает в силу. Решение Правительства может быть в таком случае обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации;
г) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста;
д) подача жалобы в течении десяти дней со дня вынесения постановления о наложении административного изыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.