Вопрос 4.Понятие, значение и обеспечение законности в государственном управлении

Вопрос 3.Прокуратура РФ. Порядок формирования и компетенция.

Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с субъектами РФ. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ.

Согласно ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор при проведении проверок исполнения законов вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения проверяемых органов, иметь доступ к их документам и материалам, требовать представления необходимых сведений, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений и т.д. Одной из форм прокурорского надзора за соблюдением законности является участие прокурора как государственного обвинителя в судебном разбирательстве.

Закон (в широком смысле) не может существовать без законности – механизма и средств проведения его в жизнь.

В юридических работах под законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод, либо режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

При трактовке законности в качестве метода она сводится к совокупности способов, приемов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в русло законов, направляется на исполнение законов, причем в установленных законами формах и признанными законами методами (когда речь идет о юридических действиях).

Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, при котором все правовые акты и организационные действия государственных органов и органов местного самоуправления осуществляются исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права.

Логично также, во многих статусных документах законность понимается и как принцип, соблюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

При любом подходе к законности ее смысл состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены, дозволения использованы, запреты соблюдены, закон реально выполнял свою роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Поэтому, следует понимать – систему юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов.

Законность (как реальный факт, а не благое пожелание) может быть только единой, охватывающей все государство, все структуры государственного управления и местного самоуправления. Она в разной мере касается всех и равно обязательна для каждого в государстве, причем на всей его территории и при реализации любых частных и общественных отношений, подлежащих законодательному регулированию.

Имеются сложности с пониманием и осуществлением законности в федеративном государстве, в котором действуют два уровня законодательства: федеральное, касающееся всей федерации в целом, и субъектов Федерации, относящееся к их юрисдикции и территории.

Если государственные органы субъектов Федерации не будут проводить в жизнь и гарантировать федеральные законы, а федеральные государственные органы не будут поддерживать субъектное законодательство, в таких условиях разговоры о законности теряют всякий смысл. В реализации законов недопустима избирательность!

Важное свойство законности заключается в ее единообразии, т.е. в одинаковом понимании и осуществлении в различных местах, разными людьми и организационными структурами и в различных жизненных обстоятельствах.

Нередко данное свойство законности входит в противоречие с некоторыми национальными или религиозными традициями, обычаями, нормами.

Законность содержит также в себе свойство всеохватываемости, свидетельствующее о том, что в государственном управлении действующее законодательство в равной мере и по всем аспектам распространяется как на сами государственные органы, органы местного самоуправления и государственных (муниципальных) служащих, так и на общественные структуры и граждан. В любом правоотношении обе стороны обязаны руководствоваться законом и разрешать соответствующие вопросы в установленных законами процессуальных формах. Этим свойством законности связаны положения ч.3 ст.15 Конституции РФ, гласящие, что «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Следовательно, каждый субъект правовых действий должен знать закон и требовать от своих «контрагентов» его соблюдения.

К свойствам законности в государственном управлении относят, кроме того, ее гарантированность и устойчивость, которые создаются специальными мерами обеспечения занятости.

Древние римляне считали, что «тот поступает мудро, кто послушен велениями закона» но и в наши дни, и не только в России, состояние законности оставляет желать лучшего. Перепробовано много способов, форм и процедур обеспечения законности, в том числе и в государственном управлении, и практически все они показали ограниченность своих возможностей.

Придать законности искомое (людьми, обществом) состояние может только согласованная система усилий всего общества, каждого человека при использовании ими всего арсенала средств «борьбы за право». К этим средствам относятся:

I. Приоритетное значение среди таких средств принадлежит построению государственной власти, с одной стороны, ее разделению по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (федеральная, субъектов Федерации, местного самоуправления), а с другой – формированию между ее подсистемами необходимых сдержек и противовесов, а также отношений взаимного контроля. Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона и будет в случае таких попыток совместными действиями других структур власти подчинена ему.

Отсюда и возникают согласительные процедуры, ведущие к компромиссам, законности и поискам оптимальных вариантов законов и иных правовых актов.

II. В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении законности в государственном управлении отводится судебной власти. Особый статус органов этой власти делает их функционирование независимым от других подсистем государственной власти и превращает их в подлинного стража законности. В Конституции РФ (ч.2 ст. 46) сказано: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Тем самым судебная власть справедливо рассматривается в качестве инстанции, которая призвана посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч.2 ст.118) разрешать споры и конфликты по поводу законности решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Разумеется, многое здесь зависит от позиции и поведения тех структур (государственных либо общественных) и граждан, законные права и свободы которых кем-либо ущемлены.

Большие, пока еще мало используемые возможности обеспечения законности в государственном управлении имеет Конституционный Суд РФ, обладающий в соответствии с Конституцией (ст.125) и Федеральным конституционным законом о нем обширными полномочиями как раз в области судебного контроля за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Проблема заключается лишь в активности, квалифицированности и последовательности действий этого органа судебной власти.

III. Развертывание в правовом государстве судебного контроля за соблюдением законности в государственном управлении неразрывно связано с усилением роли прокуратуры. Дело в том, что обращение в суд за восстановлением законности, т.е. нарушенных прав или свобод человека и гражданина, носит инициативный характер, зависит от желания и активности того субъекта права (государственного органа, общественного объединения, личности), по отношению к которому предприняты противозаконные управленческие решения или действия. Во многих случаях такой субъект права может, не желая вступать в конфликт, согласиться с нарушением закона и искать другие пути удовлетворения своего интереса. В прокурорском же надзоре заложена функция контроля за законностью актов государственного управления, которая подлежит обязательному исполнению. Это служебный долг прокуратуры, требующий от нее постоянных усилий и квалифицированных действий. В Конституции РФ (ч.5 ст. 129) сказано: «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом».

IV. В поддержании законности в государственном управлении особое место занимают органы исполнительной власти. В системе исполнительной власти используются разнообразные средства обеспечения законности в государственном управлении. Суть их сводится к тому, что в данной системе создаются контрольные механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам и иным нормативным правовым актам.

Речь идет, прежде всего, о внешнем контроле, который в системе исполнительной власти одни государственные органы осуществляют по отношению к другим. Поскольку исполнительная власть строгую иерархию, в ней вышестоящие органы в силу своего правого статуса контролируют законность управленческой деятельности нижестоящих органов. Это так называемый общий контроль, состоящий в надзоре за законностью реализации установленной компетенции каждым государственным органом местного самоуправления. Если бы он действовал надежно и последовательно, то, наверное, нарушений законов в системе исполнительной власти было бы очень мало. Практика, однако, говорит о явном неблагополучии в этом отношении и слабости общего контроля.

Кроме того, имеет место специализированный внешний контроль, за определенными видами управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такой контроль возлагается на управомоченные на его ведение государственные органы и их подсистемы. К примеру, таможенный контроль, антимонопольный контроль, контроль, за качеством продуктов и товаров народного потребления, санитарно-эпидемиологический контроль, радиационный контроль, экологический контроль, контроль дорожного движения и т.д. Существенным для законности в государственном управлении является внутренний контроль, выполняемый в государственных органах местного самоуправления их руководителями, а также выделенными для этих целей должностными лицами либо подразделениями (юрисконсультские должности, группы, сектора контроля). Внутренний контроль во многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь практически все зависит от психологической установки человека, обладающего соответствующими полномочиями.

V. Значительная «тяжесть» обеспечения законности в государственном управлении именно демократического государства лежит на самом обществе. Общественные объединения и иные структуры граждан, средства массовой информации, профсоюзные организации, трудовые коллективы, социальные слои и профессиональные группы призваны научиться защищать свои законные интересы, конституционно гарантированные права и свободы и активно выступать против отступлений от норм и требований законности в решениях и действиях государственных органов, органов местного самоуправления, их руководителей и иных должностных лиц.

VI. И последним среди государственных и общественных институтов, основанных на «должном», но первым по своей внутренней энергии и силе средством обеспечения законности в государственном управлении является человек.

Дисциплина в государственном управлении.

Дисциплина - есть форма общественной связи, свидетельствующая о признании и соблюдении человеком согласованных правил, норм, процедур поведения, общения, ведения определенных, порученных ему дел. Она тесно связана с законностью и может рассматриваться как одно из средств ее обеспечения. С законностью она образует общее сегментное «поле», за пределами которого каждая выполняет свои функции.

Дисциплина в государственном управлении - фактическое поведение персонала государственного аппарата, которое отражается в управленческих решениях и действиях, а также в управленческом (служебном) общении.

Дисциплина формирует основные показатели государственного управления: системность, поскольку организует взаимодействие множества единиц; рациональность, ибо повышает продуктивность управленческих усилий и ресурсов; эффективность, так как гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей.

Дисциплину в государственном управлении по критериям направленности и содержания подразделяют на: плановую, договорную, финансовую (с дальнейшим членением), служебную, штатную, учетно-статистическую, трудовую, учебную и т.д. Речь идет о фактическом поведении в определенных видах управленческой деятельности.

Вывод, что законность в государственном управлении как социально-правовое явление требует для своего познания и описания, укрепления и развития, обеспечения и гарантирования комплексного подхода. Это нормативно-правовое регулирование, организационное подкрепление, подготовка и повышение квалификации, оценка и стимулирование управленческих кадров, гласность состояния проблемы, подключение общества и средств массовой информации, активность суда, прокуратуры и правоохранительных органов, уровень дисциплины в государственном аппарате и многое другое, что так или иначе связано с государственным управлением общественными процессами. Главное – проникнуться сознанием того, что без законности демократическое, правовое и федеративное государство в нормальном, развитом состоянии не может существовать. Значит, в этом направлении необходимо действовать, и действовать решительно.