Понятие права государственной собственности

Право государственной собственности является одной из двух форм собственности, признанных в Республике Казахстан. В соответствии с п. 1 ст. 6 Конституции, “в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность”. Право государст­венной собственности есть признаваемое и охраняемое законо­дательными актами право государства по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом.

Государственная собственность предназначена для выполнения государством своих функций, а также задействуется в тех случаях, когда частный сектор экономики не может должным образом насытить рынок каким-либо видом товара (услуг). Функции государства – это основные (главные) направления (стороны, виды) деятельности государства по реализации стоящих перед ним задач для достижения определенных целей, обусловленных как классовой, так и его общесоциальной сущностью и социальным назначением1. К ним можно отнести установление и охрану правового порядка; охрану прав собственности, иных прав и свобод граждан; экономическую; культурную; социальную; экологическую; поддержание мира и мирного сосуществования; обеспечение делового партнерства и сотрудничества; защиту государственного суверенитета от внешних посягательств2.

Государственный сектор экономики развитых стран всегда имел достаточно высокий удельный вес, особенно в таких капиталоемких областях, как энергетика, транспорт, космонавтика, социальная сфера и инфраструктура, содержание репрессивного аппарата и ряде других. Для нормального функционирования любое государство должно создавать материальные резервы (продовольствия, горючего и т. п.) на случай чрезвычайных ситуаций (военных действий, стихийных бедствий, эколо­гических катастроф, аварий техногенного характера, эпидемий и т. п. явлений). Поэтому концентрация материальных ресурсов в руках госу­дарства и даже государственное предпринимательство – дело довольно обычное. Проблема за-ключается в пределах осуществления государством своей имущественной деятельности, которая не должна губительно сказываться на рынке как универсальном регуляторе экономического развития общества. Пределы колебания доли государственного сектора собственности определяются в каждом государстве его законодательно установленными функциями.

Функции государства Республика Казахстан, осуществляемые им через государственные предприятия, закреплены законодательно. В соответствии с п. 1 ст. 2 Указа о государственном предприятии основным назначением деятельности государственных предприятий является решение социально-экономичес­ких задач, определяемых потребностями общества и государства:

– материальное обеспечение обороноспособности государства и защиты интересов общества;

– производство товаров (работ, услуг) первой необходимости в тех сферах и областях общественного производства, которые не охвачены либо недостаточно охвачены частным сектором экономики;

– осуществление деятельности в сферах, отнесенных к государственной монополии или являющихся функцией государства.

Указ о государственном предприятии установил исчерпывающие сферы деятельности для предприятий на праве хозяйственного ведения и казенных предприятий. Государственные предприятия на праве хозяйственного ведения могут создаваться в следующих сферах деятельности:

разработка, производство, ремонт и реализация вооружения и боеприпасов к нему, защитных средств, военной техники, запасных частей, комплектующих элементов и приборов к ней; ликвидация (уничтожение, утилизация, захоронение) и переработка высвобождаемых военно-технических средств;

добыча, производство, транспортировка, переработка, захоронение и реализация урана и других делящихся материалов, а также изделий из них; изготовление и реализация продукции, содержащей радиоактивные вещества в количествах, превышающих норму, допустимую для их использования без необходимости применения специальных средств защиты;

изготовление и реализация медикаментов, лекарственных средств и лечебных препаратов, медицинского оборудования и инструментария;

осуществление хозяйственной деятельности в сферах, отнесенных к государственной монополии или где установлен специальный порядок хозяйствования;

осуществление хозяйственной деятельности в области энерго-, водо- и теплоснабжения, магистрального транспорта, связи, коммуникаций, коммунального и жилищного хозяйства и других систем жизнеобеспечения республиканской и местной инфраструктур, которые, в силу своего естественного монопольного положения и социально-экономической значимости, требуют прямого государственного управления;

в области банковской, страховой и иной финансовой деятельности (ст. 18 Указа о государственном предприятии).

Законом РК от 4 ноября 1999 г. “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности казенных предприятий” этот перечень расширен.

Еще более узкая сфера деятельности предусмотрена для казенных предприятий. Казенные предприятия могут создаваться в установленном законодательством порядке для:

выполнения горно-спасательных и иных специальных работ в чрезвычайных и аварийных ситуациях, защиты от пожаров, наводнений и других стихийных бедствий;

осуществления производственной деятельности в области уголовно-исполнительной системы;

производства топографо-геодезических и картографических работ;

осуществления производственно-хозяйственной деятельности в области здравоохранения, охраны природы, образования, социальной защиты, науки, культуры и спорта (ст. 32 Указа о государственном предприятии).

В отличие от частной собственности, которая принадлежит частным лицам (гражданам и негосударственным юридическим лицам), государст­венная собственность принадлежит всему обществу в целом и обслуживает его интересы. Хотя это и не исключает целевого расходования государст­венного имущества (денежных средств, например) для определенных групп населения (пенсионеров, ветеранов и т. п.) или даже определенных лиц (помощь конкретному предприятию, государственная премия изобретателю и т. п.).

Собственность составляет основу государственности. С ее наличием и нормальным функционированием связано полноценное существование государства и защита прав его граждан. Поэтому п. 2 ст. 26 Конституции устанавливает важное правило – “собственность гарантируется законом”.

Наличие разных функций дифференцирует структуру государственной собственности. Дифференциация проводится в основном по территории и по субъектам реализации собственности. В соответствии с п. 1 ст. 192 ГК “государственная собственность выступает в виде республиканской и коммунальной собственности”.

Государственная собственность не имеет общих нормативных приоритетов перед частной (п. 1 ст. 6 Конституции). Республика Казахстан выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений (п. 1 ст. 111 ГК). То же самое правило установлено для административно-территориальной единицы (п. 1 ст. 112 ГК). Равные начала в отношениях с другими субъектами гражданских правоотношений означают отсутствие, по общему правилу, приоритетов в правовом статусе разных субъектов и отсутствие для суда приоритетов при разрешении спора с участием Республики Казахстан (административно-территориальной единицы). Республика Казахстан (адми­нистративно-территориальная единица) не пользуется в гражданских право­отношениях своими властными полномочиями, на нее в полной мере распространяются нормы гражданского законодательства. Споры с участием субъекта государственной собственности, по общему правилу, рассмат­риваются государственными судами. Однако, по желанию сторон спор может быть рассмотрен третейским судом, решение которого является окончательным и обеспечивается государственными судами.

§ 2. Субъекты права государственной собственности

Государство является специфическим субъектом права собственности. Это определяется его повышенной абстрактностью и формальностью. Необходимость осуществления большого числа разнохарактерных функций и разветвленная система соподчиненных государственных органов предопределили множественность субъектов, которые реализуют право собственности государства. Поэтому следует разделять два уровня: уровень того, кого представляют, и уровень представляющего.

Законодательство Республики Казахстан предусматривает два субъекта государственной собственности, имеющих право выступать от своего имени: Республику Казахстан в целом (в отношении имущества, составляющего республиканскую собственность) и администра­тивно-территориальную единицу (в отношении имущества, составляющего коммунальную собственность). То есть в гражданском обороте данные субъекты являются носителями права государственной собственности. В зависимости от выполняемых задач государство осуществляет правомочия собственника от имени одного из перечисленных субъектов.

Республика Казахстан и административно-территориальная единица не являются юридическими лицами. Однако, к государству и административно-территориальным единицам применяются нормы, опреде­ляющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданс­ким законодательством, если иное не вытекает из законодательных актов (ст. 114 ГК). Республика Казахстан и административно-территориальная единица действуют в качестве субъектов гражданского права в рамках тех норм ГК и других актов гражданского законодательства, которые определяют участие юридических лиц в гражданском обороте. Это прежде всего статьи ГК общего характера о порядке заключения договоров, ответственности за причинение вреда, праве собственности. Существуют и исключения из этого общего правила. Во-первых, следует учитывать особенности статуса и круга полномочий Республики Казахстан и административно-территориальной единицы. Например, на государство и административно-территориальную единицу не распространяются нормы о регистрации юридических лиц. Данные субъекты существуют без какой-либо учетной регистрации на основании Конституции и конституционных законов. Во-вторых, в самом ГК ряд статей относится к правоотношениям с участием Республики Казахстан или возлагает на нее определенные гражданско-правовые обязательства (п. 5 ст. 9; п. 6 ст. 104; ст. 266 ГК).

Государство и административно-территориальная единица, как особые субъекты, обладают всеми правами субъекта гражданских правоотношений и ограничены в правосубъектности только действующим законодательством. В случаях, определенных законодательством, административно-территориаль­ная единица может выступать в гражданских правоотношениях от имени государства. Также от имени Республики Казахстан могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государст­венной власти и управления Республики Казахстан в рамках их компетен­ции, установленной законодательными актами, положениями или иными актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 111 ГК).

Первую позицию в этом контексте занимает Правительство. Правовой статус его определен Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу Закона, от 18 декабря 1995 г. № 2688 “О Правительстве Республики Казахстан”. В соответствии с подпунктом 8 ст. 9 данного Указа Правительство “организует управление государственной собственностью, вырабатывает и осуществляет меры по ее использованию, обеспечивает защиту права государственной собственности на территории Республики Казахстан”. То есть Правительство может выступать от имени государства как субъекта государственной собственности. В этом качестве оно может совершать любые действия по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, совершать сделки, распределять и перерасп­ределять государственное имущество.

В системе Правительства особое место занимает Министерство финансов. Многие функции субъекта государственной собственности Правительство делегирует Министерству финансов. Так, например, средства республиканской казны находятся в ведении Министерства финансов Республики Казахстан, которое распоряжается ими от имени государства. Непосредственно эти функции выполняет Департамент казначейства Министерства финансов. Он действует на основании Положения о Департаменте казначейства Министерства финансов Республики Казахстан, утвержденного Постановлением Правительства от 9 октября 1998 г. № 1028. Департамент казначейства является государственным органом, осуществ­ляющим специальные функции по исполнению республиканского бюджета и расчетно-кассовому обслуживанию государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов и средств, финансовому контролю за целевым использованием средств государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов и средств.

Важное место в системе центральных исполнительных органов, осуществляющих правомочия собственника, занимает государственный орган по управлению государственным имуществом и его приватизации, который в последнее время часто меняет свое название и ведомственную подчиненность.

Функции собственника выполняют и иные центральные органы исполнительной власти. Так, по отношению к республиканским государст­венным предприятиям функциями субъекта государственной собственности наделены министерства, государственные комитеты, ведомства и некоторые департаменты министерств и иные управомоченные Правительством органы.

В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, по специальному поручению Республики Казахстан от ее имени могут выступать иные государственные органы, юридические лица и граждане (п. 2 ст. 111 ГК). Например, в акционерном обществе с участием государства назначается лицо, уполномоченное от имени государства выполнять функции акционера-государства.

От имени административно-территориальной единицы могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде местные предста­вительные и исполнительные органы в рамках их компетенции, установ­ленной законодательными актами, положениями или иными актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмот­ренных законодательством, по специальному поручению от имени административно-территориальной единицы могут выступать местные государственные органы, юридические лица (включая негосударственные) и граждане. Например, в АО с участием административно-территориальной единицы назначаются лица, уполномоченные от имени административно-территориальной единицы представлять акционера – административно-территориальную единицу.

От имени административно-территориальной единицы в гражданские правоотношения могут вступать лишь те государственные органы и юридические лица, которые прямо на это уполномочены законодательством. К органам власти и управления, имеющим право выступать в гражданском обороте от имени административно-территориальной единицы, в первую очередь относятся маслихаты, акимат, территориальные органы исполнительной власти (областные управления юстиции, областные финансовые управления, территориальные комитеты по управлению государственным имуществом и т. п.).

Местные государственные органы обладают статусом учреждения. Поэтому необходимо различать, когда они выступают как учреждения от своего имени, а когда как государственные органы от имени администра­тивно-территориальной единицы. В обоих случаях их правоспособность является специальной и определяется их компетенцией.

На административно-территориальную единицу и ее органы распро­страняются положения ГК об участии соответственно государства и его органов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из законодательства (п. п. 4 ст. 112 ГК).

Средства местной казны находятся в ведении местных органов Министерства финансов Республики Казахстан, которые распоряжаются ими от имени административно-территориальной единицы. Иное государст­венное имущество, не закрепленное за коммунальными государственными юридическими лицами, находится в ведении местных органов Министерства финансов или иного местного уполномоченного органа государства.

Имущество, находящееся в государственной собственности, может закрепляться за государственными юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 4 ст. 192 ГК). В первом случае речь идет о государственном предприятии на праве хозяйственного ведения, а во втором – о казенном предприятии и государственном учреждении. В то же время следует иметь в виду, что государственное имущество может быть передано предприятию не по указанным выше основаниям, а на праве аренды, пользования или по другому законному основанию. Например, земельные участки закрепляются за государственными предприятиями на праве постоянного землепользования. Перечень республиканских государственных предприятий утвержден Постановлением Правительства от 25 июня 1996 г.3. Перечни коммунальных государственных предприятий утверждаются соответствующими главами местных администраций (акимами) (ст. 2 Указа о государственном предприятии).

Все субъекты права государственной собственности, по общему правилу, не отвечают по долгам друг друга и имеют имущественную обособленность. Республика Казахстан отвечает по своим обязательствам имуществом государственной казны, а административно-территориальная единица отвечает по своим обязательствам имуществом местной казны. Рес­публика Казахстан и административно-территориальная единица не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам граждан и юридических лиц, а граждане и юридические лица не отвечают по обязательствам Республики Казахстан и административно-территориальной единицы, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами (ст. 113 ГК).

Одно из исключений распространяется на случаи, когда Республика Казахстан или административно-территориальная единица приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам административно-территориальной единицы, юридического лица или гражданина. В этом случае ответственность наступает в соответствии с правилами гарантии (поручительства).

Другое исключение предусмотрено ГК. В соответствии с ним Республика Казахстан несет субсидиарную (дополнительную) ответствен­ность по обязательствам (кроме договорных обязательств), республиканских казенных предприятий и государственных учреждений в случае нехватки у них собственных денег (ст. ст. 104, 207 ГК; п. 3 ст. 44 Указа о государственном предприятии). Кроме того, РК несет субсидиарную (дополнительную) ответственность по обязательствам республиканского предприятия на праве хозяйственного ведения при его преобразовании в казенное предприятие при отсутствии достаточных средств у самого предприятия.

Республика Казахстан и административно-территориальная единица отвечают по обязательствам соответственно республиканского и местного предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в случае их банкротства, которое было вызвано действиями учредителей (уполномочен­ных органов), при недостаточности средств предприятий для удовлетворения требований кредиторов (ст. 30 Указа о государственном предприятии).

Помимо упомянутых выше случаев, государство (административно-территориальная единица) может нести ответственность за деятельность хозяйственного товарищества, где оно является основным вкладчиком, имея в собственности его акции (доли), в случаях несостоятельности (банкротства) юридического лица, вызванной неправильными указаниями либо иными действиями со стороны вкладчика-государства (администра­тивно-территориальной единицы). Наличие оснований такой ответствен­ности должно быть доказано заинтересованными лицами.

§ 3. Содержание права государственной собственности

Содержание права собственности определяется совокупностью прав и обязанностей. Право собственника абсолютно. “Объем и пределы осу­ществления собственником своих прав, гарантии их защиты определяются законом” (п. 2 ст. 6 Конституции). То есть государство как единый собственник объектов государственной собственности само для себя определяет через законы пределы осуществления и защиты гражданских прав, а также обязанности.

В соответствии с п. 2 ст. 188 ГК собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. В гражданском обороте государство может быть представлено двумя субъектами: Республикой Казахстан и административно-территориальной единицей, которые, реализуя государственную собственность, выступают от своего имени. Поэтому сложность субъектного состава предполагает разделение правомочий собственника между государством, одним из перечисленных субъектов государственной собственности и, возможно, лицом, представляющим их.

Право владения государственной собственностью представляет собой юридически обеспеченную возможность осуществлять фактическое обладание имуществом. Государство, как особый нематериализированный субъект, во всех случаях сохраняет титул права владения, осуществляя фактическое обладание своим имуществом опосредовано через систему государственных органов. Непосредственное фактическое обладание государственным имуществом осуществляют, как правило, государственные юридические лица или органы исполнительной власти. Вопрос о праве владения государства является спорным в юридической литературе. Например, А. В. Венедиктов под владением понимал право фактического (физического или хозяйственного) господствования над вещью, право “держать вещь в руках”. Поэтому он считал, что государство огромными массами своего имущества владеет не непосредственно, а только через свои органы4.

Право пользования государственной собственностью представляет собой юридически обеспеченную возможность извлекать из государственного имущества его полезные естественные свойства, а также получать от него выгоды. Выгода может выступать в виде дохода, приращения, плодов, приплода и в иных формах. Пользование государственным имуществом осуществляется в разных формах. Например, широко практикуется сдача государством в аренду и пользование земельных участков, добыча полезных ископаемых, эксплуатация зданий, оборудования и мебели государственными организациями, осуществление предприни­мательской деятельности в сфере, допускаемой законом.

Право распоряжения государственной собственностью представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества. Поскольку основную массу движущегося в обороте государственного имущества составляют денежные средства, то правомочия пользования и распоряжения, как правило, совпадают. Государство распределяет, в основном, бюджетные деньги. В осуществлении этой функции задействованы органы представительной и исполнительной власти. Сначала Парламент и маслихаты утверждают бюджеты, а затем Казначейство и акиматы распределяют денежные средства по государст­венным органам, которые, в свою очередь, доводят их до субъекта финансирования.

Достаточно широко применяется в пределах государственной собст­венности схема, когда государство передает права владения, пользования и распоряжения имуществом государственным юридическим лицам (в рамках права оперативного управления или хозяйственного ведения) полностью или частично. В этом случае государство не утрачивает права собственности. Это говорит о том, что кроме трех, упомянутых выше вещных правомочий, государство имеет титульное право, которое может быть отчуждено им только добровольно по договору с утратой права собственности либо прекращает существование в результате потребления объекта при пользовании-распоряжении им (например, при сжигании государственного угля на государственной теплоэлектростанции).

Данный тезис подтверждается положениями п. 3 ст. 188 ГК, в соответствии с которым субъект права государственной собственности вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, в т. ч. отчуждать это имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Данное правило действует с учетом того, что государственные юридические лица имеют специальную правоспособность, и государство, реализуя свое абсолютное право собственности, передает свое имущество государственному юридическому лицу для задействования в гражданском обороте на строго целевых условиях. Даже государственные органы и административно-территориальные единицы расходуют государственные денежные средства в соответствии с утвержденным бюджетом.

Содержание права собственности предполагает не только наличие прав, но и обязанностей на стороне собственника. Обязанности делятся на вытекающие из закона и из юридических фактов. Основу формулы составляет п. 2 ст. 6 Конституции, в соответствии с которой “собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу”. Осуществление субъектом государственной собственности своих правомочий не должно нарушать прав и охраняемых законом интересов других лиц.

Нарушение прав и законных интересов может найти выражение, наряду с иными формами, в злоупотреблении субъектом государственной собственности своим монопольным или иным доминирующим положением. Критерии, которые позволяют выявить факт злоупотребления монопольным положением, определены в антимонопольном законодательстве. Антимоно­польное законодательство определяет органы, осуществляющие контроль за доминирующим положением на рынке, и санкции, применяемые к нарушителям антимонопольного законодательства.

Субъект государственной собственности обязан принимать меры, предотвращающие ущерб здоровью граждан и окружающей среде, который может быть нанесен при осуществлении его прав. Меры, которые субъект государственной собственности должен предпри­нимать для предотвращения ущерба окружающей среде, определяются природоохранным законодательством. Им предусмотрены также критерии нарушения природоохранного законодательства, органы, осуществляющие контроль за его соблюдением, и другие правовые механизмы, обеспечи­вающие природоохранное законодательство.

В случаях, на условиях и в пределах, предусмотренных законодательными актами, субъект государственной собственности обязан допустить ограниченное пользование его имуществом другими лицами. Речь идет, в основном, о законных (публичных) земельных сервитутах. Мотивы установления сервитута могут быть самые разные. Чаще всего на практике речь идет о праве прохода через государственный земельный участок, когда иным образом нельзя пройти к своему земельному участку или сооружениям общего пользования (дороге, магазину, аэропорту и т. п.). Все возможные случаи сервитутов, по общему правилу, могут быть предусмотрены только на уровне законодательных актов или договором. Земельное законодательство допускает установление сервитута и на основании подзаконного нормативного акта. Основания возникновения сервитута на земельные участки устанавливаются ст. 47 Указа о земле.

§ 4. Объекты права государственной собственности

Государство может иметь в своей собственности любой объект. Объекты государственной собственности входят в республиканскую или коммунальную собственность. Субъектом республиканской государственной собственности является Республика Казахстан. Субъектом же коммунальной государственной собственности является административно-территориальная единица. Разделение государственной собственности на республиканскую и коммунальную осуществляется Правительством Республики Казахстан. Соответственно, вопросы перевода государственного имущества из одного вида собственности в другой также решаются Правительством или уполномоченным им органом.

Объекты государственной собственности классифицируются в зависи­мости от видовой принадлежности. Так, республиканская собственность состоит из республиканской казны и имущества, закрепленного за государст­венными республиканскими юридическими лицами в соответствии с законодательными актами.

Средства республиканского бюджета, золотовалютный запас и алмазный фонд, объекты государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, а также иное государственное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами, составляют государственную казну Республики Казахстан (п. 2 ст. 192 ГК).

Понятие республиканского бюджета определяет Закон о бюджетной системе. Республиканский бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, утверждаемый законом Республики Казахстан, формируемый за счет поступлений и финансирования дефицита (профицита) и предназначенный для финансирования республиканских бюджетных программ, определяемых Правительством Республики Казахстан для осуществления функций, возложенных на него Конституцией и законодательными актами Республики Казахстан (ст. 1 Закона о бюджетной системе).

Согласно п. 2 ст. 192 ГК, в казну входят золотовалютный запас и алмазный фонд. Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, от 30 марта 1995 г. № 2155 “О Национальном Банке Республики Казахстан”5 (далее – Указ о Национальном Банке) называет этот фонд “золотовалютными активами” (ст. ст. 10, 15, 58 и 60) и “золотовалютным резервом” (ч. 2 ст. 41, подпункт “е” ч. 1 ст. 56).

Золотовалютные активы Национального Банка Казахстана создаются и используются для обеспечения внутренней и внешней устойчивости казахстанского тенге и состоят из: аффинированного золота; иностранной валюты в виде банкнот, монет и остатков средств на счетах Национального Банка Казахстана, находящихся в Республике Казахстан и за рубежом; валютных ценностей, хранящихся в Национальном Банке Казахстана; простых и переводных векселей в иностранной валюте; ценных бумаг, выпущенных и гарантированных иностранными правительствами или международными финансовыми организациями; других внешних активов, деноминированных в иностранной валюте, при условии обеспечения ликвидности и сохранности таких активов.

Не допускается использование золотовалютных активов в форме выдачи кредитов (займов, ссуд) и предоставление гарантий или других обязательств резидентами и нерезидентами Республики Казахстан, за исключением случаев, предусмотренных Указом о Национальном Банке. Увеличение и изменение структуры золотовалютных активов производится Национальным Банком (ст. 58 Указа о Национальном Банке).

Коммунальная собственность Республики Казахстан состоит из местной казны и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами в соответствии с законодательными актами. Средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами, составляют местную казну (п. 3 ст. 192 ГК).

Объектом сделки с участием государства могут быть имущество казны, объекты исключительной собственности государства и его неимущественные права, связанные с имущественными, а также специальные объекты, предусмотренные законодательством о приватизации. При приватизации государство может выступить самостоятельно или в лице уполномоченного государственного органа продавцом предприятия в целом, государственного пакета акций или имущества ликвидированного предприятия.

Казахстанское законодательство сохраняет понятие исключительной собственности. Так, в соответствии с п. 3 ст. 6 Конституции, “Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности”. Его дословно повторяет ст. 193 ГК. Из смысла статьи следует, что природные ресурсы, по общему правилу, не могут быть переданы в собственность гражданам и юридическим лицам. Однако, исключительная государственная собственность, как правило, не исключает предоставление указанных объектов частным лицам в пользование по другим правовым основаниям.

Пункт 3 ст. 6 Конституции РК установил, что земля может находиться в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом. Таким законом является Указ о земле. В соответствии со ст. 33 Указа о земле, в частной собственности граждан могут находиться участки, предоставленные (предоставляемые) для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и дачного строительства. Однако, такие участки не могут находиться в частной собственности иностранных граждан. В частной собственности граждан и негосударст­венных юридических лиц могут находиться земельные участки, предоставленные (предоставляемые) под застройку или застроенные производственными и непроизводственными, в т. ч. жилыми, зданиями, сооружениями и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий и сооружений в соответствии с их назначением.

Не могут находиться в частной собственности (т. е. принадлежат только государству) земельные участки:

1) сельскохозяйственного назначения (за исключением выделенных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и дачного строительства);

2) обороны;

3) особо охраняемых природных территорий;

4) лесного и водного фондов;

5) земли общего пользования на землях населенных пунктов.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан (ст. 6) недра, в т. ч. полезные ископаемые, находятся в государственной собственности (п. 1 ст. 5 Указа о недрах). Право их разработки может быть предоставлено предприни­мателю-недропользователю по лицензии. Право собственности на полезные ископаемые у недропользователя может возникнуть только с момента, когда разработанные (добытые) полезные ископаемые превратятся в минеральное сырье или техногенные минеральные образования (ст. 5 Указа).

Объектом сделки с участием административно-территориальной единицы могут быть имущество местной казны, объекты исключительной собственности государства, находящиеся в ведении административно-территориальной единицы, и ее неимущественные права, связанные с имущественными, а также специальные объекты, предусмотренные законодательством о приватизации. Все вышеперечисленные объекты образуют коммунальную собственность, которая является составной частью государственной.

Другая часть государственной собственности – республиканская – также находится на территории административно-территориальной единицы. В отношении ее административно-территориальная единица может осуществлять правомочие распоряжения только в соответствии с законодательством и от имени государства. Распоряжение местной казной осуществляют аким и подчиненные ему местные исполнительные органы в соответствии со своей компетенцией, на основании бюджета административно-территориальной единицы, утвержденного соответст­вующим маслихатом.

Право государственной собственности возникает по общим основа­ниям, предусмотренным ГК для любых формы и вида собственности. В то же время основу образования государственной собственности составляют налоговые и таможенные сборы, собственная производственная и коммерческая деятельность. Одна из групп оснований возникновения права собственности, характерных только для государственной собственности, связана с правоохранительной, обеспечительной и карательной функциями государства. Законодательство предусматривает случаи, когда конфискации и реквизиции имущества допустимы и пополняют государственную казну. В то же время “никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государст­венных нужд в исключительных случаях, предусмотренных законом, может быть произведено при условии равноценного его возмещения” (п. 3 ст. 26 Конституции).

§ 5. Приватизация государственной собственности

Приватизация означает продажу государственного имущества в собственность физическим, негосударственным юридическим лицам и иностранным юридическим лицам, производимую по воле государства, как собственника, в рамках специальных процедур, установленных законо­дательными актами.

Логика приватизации заключается в передаче частному собственнику государственного имущества для более инициативного и эффективного использования. В основе лежит посыл о незаинтересованности и неспособности государства эффективно хозяйствовать. Предполагается, что только рынок определит точное соотношение между спросом и предложением, организует общественно необходимое производство и будет стимулировать продуктивный труд членов общества.

Начало приватизации было положено еще в бытность СССР. Закон СССР от 1 июня 1991 г. “Об основных началах разгосударствления и приватизации”6 и Закон Казахской ССР от 22 июня 1991 г. “О разгосу­дарствлении и приватизации”7 предусматривали сокращение государст­венного сектора экономики в двух направлениях: посредством преобразо­вания государственных предприятий в предприятия, основанные на других (негосударственных) формах собственности (разгосударствление), и посредством приобретения государственного имущества в собственность граждан и созданных ими юридических лиц (приватизация).

Приватизация в Казахстане проводится в четыре этапа. В рамках Программы разгосударствления и приватизации государственной собственности в Казахской ССР на 1991–1992 гг. (1-й этап) осуществлялись: передача предприятий в аренду трудовым коллективам с правом последующего выкупа, преобразование в коллективное предприятие; безвозмездный выкуп трудовым коллективом государственного имущества; участие населения в приватизации через приватизационные инвестиционные купоны (ПИКи); продажа государственного имущества через аукционы и конкурсы.

Указом Президента Республики Казахстан 5 марта 1993 г. № 1135 была утверждена “Национальная программа разгосударствления и приватизации в Республике Казахстан” на 1993–1995 гг. (2-й этап)8. Она выполняла следующие задачи: акционирование государственных предприятий; приватизация по индивидуальным проектам; массовая приватизация; малая приватизация; приватизация в агропромышленном комплексе. В соответствии с Указом Президента “Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий в акционерные общества”, работники трудового коллектива имели право на безвозмездное получение до десяти процентов акций; по объектам массовой приватизации не менее 51 процента акций должно было быть продано на купонных аукционах инвестиционным приватизационным фондам за ПИКи населения; 39 процентов акций должны были реализоваться за денежные средства через фондовые биржи, аукционы и конкурсы. В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 11 марта 1994 г. № 1589 “О выделении части государственного пакета акций руководителям государственных акционерных обществ”9 руководители предприятий имели возможность приобрести до пяти процентов акций по номинальной стоимости.

Основным нормативным актом, регулирующим приватизацию с 1996 г. в Казахстане, является Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, от 23 декабря 1995 г. № 2721 “О приватизации”. В развитие данного Указа принято Постановление Правительства от 7 февраля 1996 г., которым утверждена Программа приватизации государственной собственности на 1996–1998 гг. (3-й этап). Основными принципами при проведении приватизации являются гласность, конкурентность, правопреемственность, ответственность должностных лиц за законность проведения приватизации и достоверность предоставленных данных об объектах, выставляемых на продажу (ст. 4 Указа о приватизации).

В целях приватизации государство определяет, какое государственное имущество подлежит продаже частным лицам. Как правило, это предприятия как имущественные комплексы и государственные пакеты акций. В то же время Правительство составило перечень не подлежащего приватизации имущества. При приватизации недвижимого имущества к покупателю переходит право собственности на земельный участок в соответствии с земельным законодательством. Стоимость земельного участка включается в цену объекта приватизации.

Приватизация осуществляется путем продажи на торгах (аукцион, тендер) или прямой адресной продажи. Для проведения торгов или адресной продажи объект проходит соответствующую подготовку. Уточняется его баланс, определяются долги, может выделяться социальная инфраструктура и т. п. Предприятие может быть акционировано или передано в доверительное управление. Действия, непосредственно не ведущие к продаже государственного имущества, но предусматривающие его последующую продажу (преобразование государственного предприятия в акционерное общество, сдача в аренду государственного имущества либо передача его в доверительное управление с правом последующего выкупа соответственно арендатором либо доверительным управляющим), рассматриваются не как виды приватизации, а как ее предварительные стадии (ст. 12 Указа о приватизации).

Продажа государственного имущества осуществляется уполномочен­ным государственным органом. Обычно это один из департаментов Министерства финансов (название и структура этого органа периодически меняются, иногда его функции выполняют несколько органов).

Покупателями при приватизации не могут быть хозяйственные товарищества, в уставном капитале которых доля государства составляет более 20-ти процентов, а также юридические лица, которые, в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан или учредительными документами, не вправе заниматься теми видами деятельности, осуществление которых является условием продажи объекта на торгах (п. 4 ст. 1 Указа о приватизации).

Если продажа государственного имущества осуществлялась под условием, то существует постприватизационный период, в течение которого уполномоченный государственный орган может контролировать исполнение покупателем взятых на себя обязательств по договору приватизации. Естественно, несоблюдение договорных условий влечет понуждение к их исполнению или прекращение договора приватизации с возмещением государству ущерба, нанесенного недобросовестным покупателем.

Постановлением Правительства РК от 1 июня 1999 г. № 683 была утверждена Программа приватизации и повышения эффективности управления государственным имуществом на 1999—2000 гг. (4-й этап), которой предусматривается: совершенствование законодательства о приватизации, улучшение учета государственного имущества и создание Сводного реестра активов РК, усиление роли “национальных компаний”, обеспечение конкурсной и транспарентной приватизации, продажа акций “голубых фишек”, крупных объектов приватизации и государственных пакетов акций, обеспечение постприватизационного контроля и выполнения инвестиционных обязательств.