Вопрос 3. Российская федерация как заемщик

Для покрытия бюджетного дефицита Россия длительный период 1 времени была вынуждена привлекать заемные средства. В ст. 89 Бюджетного кодекса госу­дарственные заимствования РФ определя­ются как займы и кредиты, привлекае­мые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

В результате заемной деятельности образуется государственный долг. Под ним понимаются долговые обязательства Правительства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными органи­зациями и иными субъек­тами международного права, включая обязательства по государст­венным гарантиям, предоставленным РФ (ст. 97 БК)

Следует различать государственный и общегосударственный долги. Послед­нее понятие более широкое и включает задолжен­ность не только Правительства РФ, но и органов управления низо­выми звеньями, входящими в состав государ­ства.

Обеспечением государственного долга России служит все иму­щество, состав­ляющее государственную казну. Долговые обязатель­ства РФ могут существовать в форме (ст. 98 БК):

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ как заем­щика с кредитными организациями, иностран­ными государствами и международ­ными финансовыми ор­ганизациями;

• государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

• договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджет­ной системы РФ;

• договоров о предоставлении РФ государственных гарантий РФ;

• соглашений и договоров, в том числе международных, за­ключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуриза­ции долговых обязательств РФ про­шлых лет.

На практике заемные средства РФ привлекала в основном дву­мя путями: раз­мещением долговых ценных бумаг и получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов. Порядок выпуска и размещения первых регу­лируется Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государ­ственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ. В соот­ветствии с этим Законом федеральными государственными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации.

Государственный долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь воз­никшей задолженности. Российская Федерация не несет ответственности по дол­говым обязательствам национально-территориальных образований РФ, если они не были гарантирова­ны Правительством РФ. Форма долговых обязательств на­циональ­но-государственных и административно-территориальных образо­ваний РФ и условия их выпуска определяются самостоятельно на местах.

В зависимости от валюты, в которой выпускаются займы, Бюд­жетный кодекс РФ делит их на две группы: внутренние и внешние. Группы отличаются друг от друга также по видам заемных инстру­ментов, условиям размещения, составу кре­диторов.

Кредиторами по внутренним займам преимущественно высту­пают физиче­ские и юридические лица являющиеся резидентами данного государства, хотя оп­ределенная их часть может приобре­таться и иностранными инвесторами. Внут­ренние займы выпуска­ются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируют­ся ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фон­довом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов исполь­зуются различные на­логовые льготы.

Бюджетный кодекс в ст. 89 определяет государственные внут­ренние заимст­вования как «займы и кредиты, привлекаемые от фи­зических и юридических лиц, иностранных государств, междуна­родных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения зай­мов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте РФ».

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитыва­ются специфические интересы инвесторов страны размещения. Бюджетный кодекс в ст. 89 определяет государственные внешние заимствования РФ как «займы и кредиты, привлекае­мые от физиче­ских и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обяза­тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выра­женные в иностранной валюте».

Внутренние займы Российской Федерации. В Законе о федеральном бюджете РФ на 2006 г. предельный размер государственного внутрен­него долга на 1 января 2007 г. установлен в сумме 1 148,7 млрд руб.

Для финансирования дефицита федерального бюджета до сере­дины 1990-х годов использовались преимущественного кредиты банка РФ.

В 1995г. было принято решение о прекращении практики кредитования Центральным банком Прави­тельства РФ, и вся тяжесть покрытия бюджетного дефицита была перенесена на финансовый рынок. Однако уже в 1998 г. законода­тельные органы были вынуждены принять решение о предоставле­нии кредитов Центрального банка РФ на покрытие бюджетного де­фицита. В Законах о федеральном бюджете на 1999 г. и на 2000 г. принимались аналогичные решения. В частности, Законом о феде­ральном бюджете на 2000 г. предусмотрено в целях покрытия внут­ри годовых разрывов между текущими до­ходами и расходами феде­рального бюджета разрешить Центральному банку РФ приобрести государственные ценные бумаги при их первичном размещении на сумму 30 млрд руб.

Выпущенные государством ценные бумаги можно классифици­ровать по ряду признаков.

1. По субъектам заемных отношений займы делятся на разме­щаемые цен­тральными и территориальными органами управления.

2. В зависимости от места размещения государственные займы делятся на внутренние и внешние.

3. В зависимости от обращения на рынке государственные за­емные инстру­менты бывают рыночные и нерыночные. Рыночные займы свободно продаются и покупаются. Они являются основны­ми при финансировании бюджетного дефи­цита. Нерыночные обли­гации не могут свободно менять своих владельцев. Они не подлежат обращению на рынке ценных бумаг. Обычно выпускаются государ­ст­вом, чтобы привлечь определенных инвесторов, специфическим интересам кото­рых и отвечают. Так, нерыночные государственные облигации выпускаются на Западе для мобилизации средств него­сударственных пенсионных фондов, страхо­вых компаний, мелких инвесторов. В РФ последним признакам отвечают государ­ственные сберегательные облигации.

4. В зависимости от срока привлечения средств государственные займы де­лятся на краткосрочные (со сроком погашения до 1 года), среднесрочные (от 1 до 5 лет), долгосрочные (от 5 лет и выше). Краткосрочные займы используются для финансирования времен­ных разрывов в поступлении доходов и осуществлении расходов. Обычно в этих целях выпускаются векселя. Центральное правитель­ство выпускает казначейские векселя, местные органы власти — муниципальные. При­влечение средств на более длительный период обычно осуществляется с помощью облигаций.

5. В зависимости от метода определения дохода долговые обяза­тельства го­сударства бывают с твердым или плавающим доходом. В ряде случаев фиксиро­ванная ставка по ценным бумагам является причиной роста расходов государства на выплату процентов, в других случаях она может отпугнуть инвесторов, ожидающих повыше­ния про­цента.

6. В зависимости от обязанности заемщика твердо соблюдать сроки погаше­ния займа, установленные при его выпуске, заемные инструменты делятся на обя­зательства: с правом досрочного пога­шения и без права досрочного погашения.

Эмитентом ценных бумаг от имени Российской Федерации вы­ступает Мин­фин РФ. Обязательства РФ, субъекта РФ, возникшие в результате эмиссии ценных бумаг и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ и подлежат оплате в ва­люте РФ. Согласно ст. 98 Бюджетного кодекса изменение ус­ловий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков вы­платы и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

Отказ от использования средств Центрального банка для фи­нансирования де­фицита федерального бюджета РФ и ориентация на финансовый рынок означали развитие рынка государственных ценных бумаг. В то же время неуклонный рост дефицита бюджета, необходимость погашения ранее выпущенных займов за счет новых выпусков (рефинансирование долга) вели к быстрому наращиванию этого сегмента рынка ценных бумаг.

Наибольший удельный вес в финансировании бюджетного де­фицита страны до августа 1998 г. занимали государственные крат­косрочные бескупонные облига­ции (ГКО) и облигации федераль­ных займов (ОФЗ). ГКО впервые были выпу­щены в 1993 г. ГКО являются краткосрочным заемным инструментом. Первона­чально они выпускались на три месяца, позднее стали выпускаться на шесть и двенадцать месяцев.

Реализация ГКО осуществляется со скидкой с номинала. В це­лях упрощения расчетов цена устанавливается в процентах к номи­налу. Погашение производится Банком России по номиналу. Таким образом, доход инвестора складывается за счет разницы между це­ной реализации (или ценой погашения) и ценой покупки. Основ­ным недостатком этих ценных бумаг был исключительно короткий период их обращения — до одного года. Однако они сыграли ис­ключительно важную роль в становлении отечественного рынка государственных ценных бумаг.

Именно на базе ГКО отрабатывался весь механизм выпуска, раз­мещения, ре­гулирования и погашения государственных ценных бу­маг, впервые создаваемый в России. ГКО стали тем инструментом, на котором учились работать с ценными бумагами коммерческие банки, население и другие инвесторы. Около 5 лет ГКО обеспечива­ли финансирование дефицита федерального бюджета и оставались