Развитие административной юстиции – отечественный и зарубежный опыт

История развития российской административной юстиции получила достаточно подробное освещение в юридической литературе[1]. Административно-правовые споры в дореволюционной России второй половины XIX в. рассматривались специально создаваемыми органами — смешанными губернскими присутствиями, в состав которых входили чиновники и представители дворянского, земского и городского самоуправления, функционирование данных органов при отсутствии процессуальных основ не отличалось регулярностью и постоянством. Смешанное губернское присутствие считалось первой инстанцией и рассматривало споры по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, налогам, дорожной повинности, фабричным и горнозаводским делам, а также споры, связанные с нарушением полицейских постановлений, незаконным задержанием и др. Второй инстанцией служил первый департамент Сената, который, не являясь судебным органом как таковым, разбирал определенные дела (споры), в некоторых случаях даже без их первоначального рассмотрения в присутствиях[3]. Таким образом, в царской России административная юстиция еще не сложилась в эффективный и демократический правовой институт, который обеспечивал бы привлечение чиновников к судебной ответственности за их незаконные действия по службе. В специальной литературе того времени шло обсуждение вопросов о сущности, значении, правовых формах и организации административной юстиции в России[4]. Одной из главных функций административной юстиции считалось направление в специальный орган административного иска с целью обжалования административного акта. При этом существовали различные подходы к пониманию административной юстиции. Согласно одному из них, предлагалось считать административной юстицией непосредственно административные органы ("активную администрацию"), которые действовали наряду с судами[5]. Представители данной доктрины полагали, что для рассмотрения административных споров целесообразно создавать в органах управления, т. е. внутри самой администрации, особые административно-судебные коллегии (они назывались также административными судами). Выдвигались следующие аргументы в пользу создания таких специальных квазисудебных образований: 1) вопросы административного права должны находиться в ведении самой административной власти; 2) юстиция не имеет права вмешиваться в деятельность администрации; нельзя смешивать судебные и административные функции, а также лишать публичное управление самостоятельности и независимости — в противном случае управление будет подчинено судебной власти; 3) судьи общих судов не подготовлены для разрешения специфических споров, возникающих в сфере применения публичного права, они незнакомы с правилами управленческой деятельности. Критики данной доктрины приводили следующие контраргументы: 1) административные судьи (они же чиновники) не имеют судебной самостоятельности, зависимы и сменяемы (подчинены своему начальнику); 2) выступая в роли административных судей, чиновники соединяют в своей деятельности судебные и административные (управленческие) функции; 3) имеет место недопустимое смешение юстиции и активной администрации; 4) администрация становится сама себе судьей, так как квазисудебные административные учреждения (коллегии) рассматривают жалобы на действия и решения администрации.