Факторы дезинтеграции единого правового и экономического пространства, их природа и формы

Как отмечалось в Послании Президента РФ 1999 г., органы государственной власти ряда субъектов Федерации в одностороннем порядке предпринимают действия, разрушающие единое правовое и экономическое пространство страны, используют в массовом порядке средства так называемого мягкого сепаратизма. Отдельные губернаторы пошли на фактическое «закрытие» своих регионов, предприняли попытки «запереть» товарные ресурсы и административно регулировать цены на предметы первой необходимости. Разумеется, не от хорошей жизни они стали устанавливать свои правила реализации

1. См.: Прокошин В.А. Указ. соч. — С. 53.

2. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — №29.-Ст. 3501.

3. См.: Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. — М., 1997. —с. 169.

алкогольной продукции и даже создавать собственные золотовалютные резервы, вводить контроль над тарифами естественных монополий и т.п. После отдельных попыток пересмотреть итоги приватизации,

перевести в управление регионов объекты федеральной собственности (как это имело место в Удмуртии, Краснодарском крае и других субъектах РФ) усилилась критика федерального Центра и стала обосновываться необходимость проведения собственной региональной налоговой политики.

В таких условиях возникает необходимость внесения изменений в управленческо-правовой статус регионов. Прежде всего речь идет о формировании структуры налоговой системы, использующей модель распределения наличной доходной базы между федеральными, региональными и местными бюджетами; разграничении предметов ведения и распределении функций по финансированию расходов между регионами и, соответственно, пере- группировке расходной части консолидированного бюджета.

Не менее существенным является краткосрочное (текущее) и долгосрочное финансовое выравнивание доходов бюджетов регионов и доходной или фискальной базы, адекватное отношениям реального регионализма. Возникают вопросы повышения эффективности взаимодействия финансовых рынков регионов и межрегиональных финансовых потоков в процессе формирования единого общероссийского финансового рынка. Необходима перестройка действующей параллельно государственному бюджету системы внебюджетных фондов исходя из принципов не только федерализма, но и бюджетного регионализма.

Бюджетная обеспеченность регионов различается весьма существенно. Сложилась относительно устойчивая группа регионов, поступления с территорий которых обеспечивают большую часть доходов государственного бюджета, — Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Краснодарский и Красноярский края.

В этих условиях особое значение в реализации задач по развитию бюджетных ресурсов регионов придается формированию эффективной модели бюджетного выравнивания за счет специально формируемого фонда финансовой поддержки регионов, доля которого определяется в законе и в федеральном бюджете на соответствующий год. Видимо, потребуется конституционно-правовое закрепление путей выравнивания доходов бюджетов регионов. Необходимо иметь обоснованные расчеты на душу населения (по налогу на прибыль, налогу на добавленную стоимость, подоходному налогу с физических лиц), позволяющие дифференцированно оценивать фактическую доходную базу и налоговые усилия регионов, а также правовое и ресурсное обеспечение их устойчивого развития.

Восстановление управляемости, сочетание элементов централизации и децентрализации становятся приоритетными. Прежде всего необходима единая, отвечающая природе российской государственности нормативно-правовая база, сочетающая в себе нормы Конституции Российской Федерации, с одной стороны, и конституционные (уставные) нормы и законодательство субъектов Федерации — регионов местного самоуправления, с другой стороны.

Все это позволит избежать стремления органов управления регионов к экономической замкнутости, игнорированию исторически сложившихся форм сотрудничества. Каждый регион должен быть заинтересован в улучшении результатов своей деятельности, собственного благополучия и умножении могущества России.

Конечно, в условиях нестабильности, характерной для переходной экономики, ошибочно было бы рассчитывать на неограниченные возможности роста числа юридических норм и законодательных актов, регулирующих статус органов государственного управления в обеспечении региональных и муниципальных интересов. Необходимость общегосударственного регулирования управленческих отношений, которые имеют определяющее значение для функционирования регионов, ощущается в процессе углубления внутрифедерального разделения труда, специализации и кооперации труда субъектов Федерации, межрегиональной интеграции.

В этой связи представляет особый интерес Указ Президенте РФ «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти». Коллегия создается в целях повышения эффективности деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти, усиления взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов управления¹.

Коллегия является совещательным органом при полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации (далее — полномочный представитель).

В состав коллегии входят полномочный представитель, а также руководители территориальных органов, действующих на территории региона и ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Руководители иных территориальных органов включаются в состав коллегии полномочным представителем по согласованию с ними.

Если территориальный орган осуществляет свою деятельность на территориях нескольких регионов, то его руководитель вправе по согласованию с полномочным представителем направить для участия в работе коллегии иных сотрудников этого территориального органа.

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. № 22. - Ст. 2407.

В пределах своей компетенции коллегия содействует реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий по осуществлению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации в регионе; согласованному выполнению территориальными органами стоящих перед ними задач; совершенствованию взаимодействия территориальных органов и органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, исключению дублирования в их работе.

Основными функциями коллегии являются анализ экономической, политической и социальной ситуации в субъекте (субъектах) Российской Федерации и представление необходимых предложений полномочному представителю; рассмотрение экономических, социальных и иных вопросов, связанных с развитием региона и входящих в компетенцию территориальных органов; разработка и утверждение согласованных планов совместной деятельности территориальных органов; рассмотрение предложений органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и соответствующих органов местного самоуправления, а также общественных объединений и граждан по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к компетенции Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; информирование в установленном порядке органов государственной власти субъектов Российской Федерации и граждан о деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Исходя из территориальной целостности Федерации необходимо сосредоточиться на обеспечении эффективного регионального и муниципального управления сферами обслуживания населения, производственной инфраструктуры местного значения, строительного комплекса, природоохраны. Эти и другие виды деятельности непосредственно связаны с повседневной жизнью населения регионов. Укреплению регионально-правового статуса органов управления краев, областей, автономий, городов и районов способствовала бы разработка законодательства о региональном развитии государственного и муниципального управления. Это позволило бы им привести структуру управления в соответствие с новым содержанием отношений власти в регионах.

Первичность содержания в данном случае должна реализовываться не столько путем приспособления структур к содержанию регионально-правовых функций, фактически выполняемых органами государственной и муниципальной власти субъектов Федерации, сколько путем своевременной замены устаревшего содержания новым, отвечающим действию правового статуса органов управления в регионах России.

Негативные последствия принятия федеральных решений без учета ситуации в регионах видны на примере Указа Президента РФ от 8 мая 1998 г. «О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации»¹. Указ принят без учета того факта, что региональные государственные и радиовещательные компании учреждались совместно с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и в течение многих лет финансируют- ся и оснащаются не только из федерального, но и из региональных бюджетов. Это дает право субъектам РФ на часть их имущества и, как минимум, научастие в соучреждении дочерних предприятий в ГТРК

на своих территориях. Реализация названного Указа без учета этого важнейшего положения ведет к отказу большинства субъектов РФ от финансирования деятельности региональных телерадиокомпаний, что вызывает фактическое прекращение деятельности многих из них.

Новое законодательство субъектов РФ призвано рассматривать регион как систему саморегулирования, стимулирующую развитие его ресурсов по количественным и качественным параметрам. Разработка новых регионально-правовых институтов, норм и актов, как нам представляется, возможна на базе Основ законодательства о внутрирегиональном устройстве субъектов Федерации, которые были бы сориентированы на регионально-правовой механизм и оптимальную модель развития законотворчества субъекта Федерации. Ядро этого развития составили бы основы регионального законодательства Российской Федерации. На федеральном уровне целесообразно принять программу правового обеспечения самоуправления и саморегулирования ресурсов в системе регионального управления. В этой программе определялись бы структура и содержание пакета нормативных актов органов управления на региональном и муниципальном уровнях.

Региональный подход к использованию правовых ресурсов саморазвития власти позволяет сформулировать четкие правовые принципы, нормы и институты регулирования предпринимательской деятельности. Термин «предпринимательское законодательство» является новым для нашей страны. Он применяется наряду с привычным ранее термином «хозяйственное законодательство». Разумеется, могут быть и иные модификации. В официальной классификации отраслей законодательства, утвержденной Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. и опубликованной в новом варианте в январе 1995 г.², выделяются «законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности», «законодательство о сельском хозяйстве», «законодательство о земле».

В то же время некоторые юристы отвергают необходимость самостоятельного регулирования предпринимательской деятельности, мотивируя это тем, что сложившееся ранее хозяйственное законодательство закрепляло административные методы управления, а потому специальное правовое

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 24. - Ст. 266.

2. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. № 1. —Ст. 46.

регулирование предпринимательской деятельности в современных условиях нецелесообразно. При этом

указывается, что сформированная в период плановой экономики концепция хозяйственного права является «несостоятельной»¹, что этой концепции были присущи «административно-командные правовые формы»².

Однако в действительности дело обстоит иначе. Смысл концепции хозяйственного права периода плановой экономики состоял не в поддержке административно-командных форм управления, а напротив, в замене административно-командных методов экономическими методами руководства хозяйственной деятельностью. Разумеется, сделать это было весьма трудно в условиях действия в тот период Основ гражданского законодательства 1961 г., которые исходили из безусловного приоритета административного акта над договором, что создавало благоприятные условия для хорошо известного администрирования в экономике регионов.

Несмотря на это, в науках административного права того времени были теоретически обоснованы предложения о договорах между предприятиями и органами управления, об ответственности вышестоящих органов перед предприятиями за причиненный им ущерб, о внедрении принципа законности в отношения по руководству экономикой, о рассмотрении государственным арбитражем споров не только по горизонтали, но и по вертикали. Известно, что многие предложения, разработанные в этих отраслях науки, были использованы в законодательстве о промышленности, сельском хозяйстве, строительстве и способствовали расширению прав предприятий даже в условиях централизованной системы управления. Однако подготовленный в те годы проект Хозяйственного кодекса, направленный на внедрение законности в управление экономикой, был отвергнут.

Таким образом, в рассматриваемый период концепция хозяйственного права помогала бороться с административно-командными методами управления экономикой, но вовсе не означала полное правовое обеспечение регионального регулирования экономики.

Этот момент имеет сейчас особенно важное значение для субъектов Российской Федерации. Дело в том, что переход к рыночной экономике первоначально воспринимался многими экономистами как полный отказ от государственного управления и регулирования хозяйственной деятельности, как полное саморегулирование предпринимательства. На этом базировалась и «шоковая терапия», приведшая к дестабилизации экономики. Сейчас наступает осознание того, что региональное регулирование при переходе к рыночной экономике в нашей стране необходимо, в предпринимательском законодательстве нельзя односторонне ориентироваться только на частные интересы, они должны сочетаться с публичными интересами в народном хозяйстве.

Сочетание публичных и частных начал особенно ярко проявляется в сфере государственного предпринимательства, когда хозяйствующая деятельность ведется на базе государственной собственности. Нельзя забывать, что, несмотря на широкую приватизацию государственных предприятий, они в определенных пределах сохраняются, составляя основу для регионального регулирования экономики.

Территориальные начала могут проявляться и в других формах.

Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1994 г. «О сети региональных агентств поддержки малого бизнеса» в 1995 г. в 21 регионе Российской Федерации были созданы негосударственные региональные агентства поддержки малого бизнеса. Они занимаются обучением и консультированием предпринимателей, проведением экспертизы предпринимательских программ и проектов, информационным обеспечением малого предпринимательства, оказанием помощи субъектам малого предпринимательства в подготовке и регистрации их учредительных документов³.

Возможны различные варианты организационного обеспечения связей федеральной исполнительной власти с территориями регионов: создание органов, специализирующихся на промышленном, сельскохозяйственном, строительном и других направлениях и связях; образование подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование формирований из представителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений и т.д.