Правовые ресурсы согласования экономических интересов федерального Центра и регионов РФ

Существенный ресурс для интеграции федеральных и региональных интересов заключает в себе программно-целевое регулирование региональной экономики. В использовании территориального и программно-целевого принципов регулирования следует избегать крайностей. Действительно, на разных уровнях власти многие отдают предпочтение этим принципам, усматривая в укреплении регионального

1. См.: Дозорцеп В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике// Государство и право. — 1994. — № 1. — С. 27.

2. См.: Алексеев С.С. Гражданский кодекс и бацилла «всевластия» // Российская газета. — 1994. — 30 июня.

3 См.: Российская газета. — 1995. — 17января.

регулирования магистральное направление развития государственной региональной политики. Но нельзя забывать, что местничество, безграничный регионализм ничем не лучше ведомственности, и поэтому они плохо вписываются в рыночные отношения. Симптомы регионального сепаратизма и монополизма могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены.

Существование единого мощного Российского государства возможно при условии реальной самостоятельности, границы которой характеризуют правильное соотношение федеральных и региональных интересов в управленческой практике: с одной стороны, мощные регионы с экономически самостоятельным и развитым хозяйством, с другой — верховенство федеральных законов на всей территории России.

Современная мировая экономика не может развиваться без опоры на твердый и устойчивый во временном аспекте правовой базис регулирования. Поэтому, вступая на путь преобразований, необходимо выработать систему правовых норм, которые одинаково соответствовали бы как теории правового государства и экономического развития, так и особенностям внутренней политики в регионах.

Не менее важным представляется и следующее обстоятельство. Во время осуществления реформ население регионов, производя сельскохозяйственную продукцию для нужд села, должно вместе с тем снабжать городское население продуктами питания. В противном случае возможность социальных потрясений резко возрастет, прежде всего на региональном уровне. С точки зрения этих задач и ожиданий резко возрастает значение продовольственного обеспечения на всех уровнях — и федеральном, и региональном.

Управленческо-правовая теория, сельскохозяйственная политика государства и продовольственная автономность страны на- прямую затрагивают интересы регионов (особенно аграрных) и,

следовательно, не могут не сказаться на ходе реформ в целом. Дело в том, что правовая наука имеет многолетнюю историю изучения этих процессов. Если право как совокупность юридических норм предписывает поведение субъектов в области государственного управления, то наука права исследует соответствие этих прав научным принципам.

Механизм свободного рынка оказывается недостаточным даже с точки зрения макроэкономической устойчивости, особенно в условиях кризисного развития самой структуры правовых отношений в сфере экономики (субъектов, объектов, содержания правоотношений, юридических актов). Рынок порождает новые функции и институты права — формирование рынка продукции, государственные агенты, осуществляющие государственное регулирование этого рынка, лизинг, залог, финансовая и банковская системы, требующие не только федерального, но и регионально- го закрепления и конкретизации. В этих условиях за производством товаров и услуг общегосударственного потребления требуются контроль и регулирование со стороны органов как федерального, так и регионального управления. При этом рыночные отношения не заменяются административно-командными. В экономической жизни действует особый — региональный вид регулирования, выполняющий следующие функции:

• составление регионально-экономических планов-прогнозов (индикативных планов) и государственных программ, определяющих основные масштабы, пропорции и цели производства;

• формирование региональных решений и принятие нормативных актов, непосредственно затрагивающих структуру, финансирование и связанных с распределением централизованных инвестиций и иных контролируемых государством ресурсов;

• выработка и применение системы государственных регуляторов — налогов, дотаций, компенсаций, ценообразования, налоговых и кредитных льгот, таможенных правил с учетом мнения региональных властей.

Регионы нуждаются не столько в очередной реорганизации управления, сколько в значительном и стабильном увеличении валового производства, чтобы насытить рынок собственными продовольственными товарами в соответствии со спросом потребителей. Разработка модели регионального регулирования экономики с соответствующим организационно-правовым механизмом является частью правового регулирования экономики регионов.

В субъектах Российской Федерации необходимо иметь ряд научно обоснованных региональных программ и правовых актов, выполнение которых обеспечивает жизнедеятельность самоуправляемых хозяйств и предприятий, включая правовые акты глав администраций областей, касающиеся гарантий устойчивости ми- нимальных цен на сельскохозяйственную продукцию, финансовых льгот и создания сети лизинговых договоров. Отсутствие рациональных организационно-правовых форм хозяйствования в регионах подчеркивает необходимость разработки модели правового регулирования региональной экономики с обязательным учетом недостатков проведенной в стране приватизации.

В Послании Президента РФ 1999 г. указывается на необходимость использования всех имеющихся в распоряжении органов власти средств не только для борьбы с экономическим и правовым сепаратизмом регионов, но и для предупреждения возникновения подобных ситуаций. В условиях недостатка у федерального Центра законодательных и административных ресурсов необходимо принять нормативные правовые акты, в том числе и соответствующие законы, об ответственности выборных лиц субъектов Российской Федерации за действия, нарушающие Конституцию Российской Федерации.

Политическая ответственность региональных и местных властей должна наступать в случае явных провалов в использовании имеющихся ресурсов, в том числе и в проведении экономической политики, в случае невыполнения предвыборных обещаний. Эта ответственность может наступать только при определенных условиях (отзыв избирателями или досрочные выборы по инициативе представительных органов) и регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации. В случае же грубейшего нарушения Конституции и федерального законодательства надо использовать меры государственно-правовой ответственности (досрочное прекращение полномочий, возбуждение уголовных дел и др.).

Правовое государство не приемлет противопоставления интересов отдельных регионов общегосударственным интересам, действия управленческого механизма отдельного субъекта РФ, нацеленного на конфронтацию, напряженность в его отношениях с другими субъектами.

С целью упорядочения территориальных отношений в будущую Комплексную программу ресурсно-правового обеспечения саморазвития власти в регионах целесообразно включить специальный раздел о роли органов государственного управления регионов в правовом обеспечении перемещения товаров, услуг и финансовых средств, включая правообеспечивающие меры по развитию межрегионального товарного рынка. В этой программе был бы уместным также отразить и другие актуальные вопросы: пересмотр и упорядочение массива нормативных актов регионального характера; обновление содержания важнейших актов о правительстве (администрации) субъекта Федерации и его органах, формировании и реализации целевых комплексных программ, сочетании общенормативных актов с уточнененными в последующем соответствующими локальными правовыми актами; подготовка принципиально новых законодательных актов в регионально-управленческой сфере.

Параллельно с разработкой данной программы необходимо принять федеральный закон об общих принципах регулирования регионально-управленческих отношений, в котором получили бы дальнейшее развитие и территориальные связи, и более полная реализация преимуществ внутрироссийского разделения труда, и научно обоснованная региональная политика, и гласность в межрегиональных связях. Принятие этого закона обеспечило бы знание о том, как должен развиваться каждый регион, какое место он занимает в территориальном жизнеобеспечении, разделении труда и организации производства.

Приведя в соответствие с конституционным правом статус каждого органа государственного и муниципального управления, такой закон позволил бы определять системные характеристики регионального управления, их институциональные, функциональные и организационные аспекты. В экономической сфере это открыло бы пути наращивания выпуска средств производства для собственных нужд регионов и муниципальных образований.

Для успешного выполнения функций государства и его региональной политики — от познания связей региона, государства, общества до определения социальной эффективности регионально-управленческих решений и действий необходимо целенаправленно развивать управленческие отношения. Особое внимание субъекты РФ уделяют взаимовлиянию новых регионально-управленческих отношений, обусловленных реформированием, главным образом созданием, рынка. Именно такие отношения, имея социальную направленность, наполняют рыночную экономику большими потенциальными возможностями, своевременно на основе права приспосабливая народное хозяйство к изменившимся условиям регионов.

В условиях нестабильности и кризиса, характерных для переходного этапа, ошибочно было бы рассчитывать на неограниченные возможности роста числа юридических норм и законодательных актов в сфере регионального управления.

Оправданным является расширение круга региональных отношений, урегулированных путем заключения основанных на законе муниципальных, региональных, межрегиональных договоров, создания совместных структур управления и проведения мероприятий, которые отвечают принципам концентрации права в тех органах, где могут наиболее полно определяться запросы местно- го населения и эффективные пути их удовлетворения. Требуют постоянного внимания реализация региональных целевых программ, действие финансово-кредитной системы, внешнеэкономическая деятельность регионов.

Исходя из территориальной целостности государства, пути укрепления которой следовало бы «прописать» в комплексной программе ресурсно-правового обеспечения саморазвития власти в регионах, возникает необходимость улучшения регионального и муниципального управления в сферах обслуживания населения, производственной инфраструктуры, строительного комплекса, природоохранной и других видов деятельности, непосредственно связанных с жизнью населения регионов.

Укреплению регионально-правового статуса органов государственной власти краев, областей, автономий, городов и районов способствовало бы принятие федерального закона о саморазвитии государственного и муниципального управления в условиях Российской Федерации. Это позволило бы привести структуру управления в соответствие с демократическим содержанием государственной власти, своевременно заменить устаревшее содержание новым, отвечающим условиям конституционной защиты и национальной безопасности России. В этом законе следовало бы охарактеризовать регионально-управленческие отношения как особый вид общественных отношений, возникающих в процессе государственного управления, региональной саморегуляции и местного самоуправления.

К сожалению, современное состояние правового регулирования регионально-управленческих отношений не соответствует потребностям преобразований, возникающих в процессе управления. Именно поэтому в данном законопроекте нужен комплексный анализ характера и форм регулирования этих отношений с точки зрения единства правовых институтов, их совершенствования. Большое место в нем следовало бы отвести показу реального воздействия права на эти отношения, раскрытию таких понятий как «правовое воздействие» и «правовое регулирование», их роль в механизме регионально-управленческих отношений.

Наряду с этим назрела необходимость разработки правовых основ введения прямого федерального правления на территории регионов, где нарушаются конституционные принципы, попираются права и свободы человека, сознательно не используются местные ресурсы. Для этого необходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации. Она могла бы предусмотреть, в частности, ведение федерального регистра правовых актов субъектов Федерации и установление санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов власти.

Требуется разработать механизм реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционными нормативно-правовых актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству, вплоть до рос- пуска органов власти, не выполняющих решений Конституционного Суда.

Конечно, ослабление регионального исполнения и контроля автоматически не компенсируется повышением самосознания граждан и должностных лиц. Экономический механизм возмещения причиненного вреда не заработал в полную силу и пока не оправдывает возлагаемых на него надежд. Общественные организации, пользующиеся в прошлом десятилетии авторитетом и популярностью, сегодня практически не функционируют. Надо отметить и тот факт, что субъекты Федерации проводят во многом эгоистическую политику, вызванную прежде всего многолетней политикой развития экономики на затратных началах.

Взаимное согласование интересов федерального Центра и регионов — важнейший ресурс саморазвития власти, соблюдения основополагающих принципов федеративных отношений и уважения прав и самостоятельности субъектов Федерации.

Не менее важно ограничить возможности федерального Центра незаконно вмешиваться в дела субъектов Российской Федерации, принимать экономически необоснованные решения, возлагающие на региональные и муниципальные власти обязательства, которые они не в состоянии выполнить.

Самостоятельность субъектов Российской Федерации может быть реальной в том случае, если функции федеральной власти сационально соотносятся с правовым и материальным содержанием полномочий органов государственной и муниципальной власти всех субъектов РФ. При наличии соответствующих полномочий представительных органов государственной власти регионов остается возможность, с одной стороны, самим изыскивать пути их материализации, а с другой — рассчитывать на поддерж- ку всей Федерации. Вопрос о воплощении полномочий субъектов Федерации — это вопрос о саморегулировании полномочий внутри самих республик, краев, областей, автономий, Москвы и Санкт-Петербурга, исключающий диктат Центра.

Неразвитость правовых отношений в регионах и ее последствия (организованная преступность, теневая экономика, коррупция) вовсе не предполагают возвращение к сверхцентрализации и отказ от разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Правовая защищенность региональных процессов нереальна без их приведения в соответствие с условиями, в которых находится вся Федерация. Надо последовательно расширять компетенцию органов государственного управления субъектов Федерации в сфере регионально-управленческих отношений.

Углубление тенденции потери управляемости экономикой и в целом страной не может быть преодолено ни «подчищением» законодательства, ни попытками достичь политических компромиссов между Федерацией и ее субъектами. Необходима законодательная модель, отражающая экономические, правовые и политические ресурсы саморазвития регионально-управленческих отношений. Предстоит преодолеть неопределенность как минимум трех аспектов: статус органов управления государственной собственностью Федерации, государственной собственностью субъектов Федерации и муниципальной собственностью, включая собственность на природные ресурсы; налоговые полномочия и ответственность сторон (государство, предоставляя кому-то финансовые средства, должно контролировать, как они расходуются); сущность и задачи единой исполнительной вертикали¹.

Принципы, позволяющие преодолеть указанную неопределенность, общеизвестны, но не конкретизированы в законодательстве — это единство правовых и экономических основ построения отношений между Федерацией и ее субъектами, выбор адекватной российским реалиям модели бюджетного федерализма, гарантия общефедеральной защиты граждан и местного самоуправления, право субъектов Федерации на особую региональную систему отношений с федеральным Центром, но без ущерба для других субъектов Федерации.

Разработкой отечественной модели взаимодействия органов государственного управления в системе «Российская Федерация — ее субъекты — местное самоуправление» занимается масса специалистов, действующих главным образом в двух направлениях: одни пытаются найти юридически безупречную формулу данного взаимодействия; другие предлагают решить задачу на основе укрупнения сетки административно-территориального деления страны. Оба направления будут иметь практическое значение только при ориентации на федерализацию общественных отношений, в рамках которых интересы государства были бы прямой проекцией интересов граждан, населяющих его субъекты.

1 См.: Проблемы развития российского федерализма. «Круглый стол» Совета Федерации. Вып. 2. — М., 1996. — С. 26—28.

Признано, что федерализм предполагает соблюдение некоторых общеобязательных принципов, систематизированных (кодифицированных) на общегосударственном уровне. Помимо обеспечения равноправия субъектов Федерации (прежде всего во взаимоотношениях с федеральной властью) и верховенства федерального права (без чего не могут функционировать единые социально-экономические и политические системы страны) федерализм предполагает предоставление каждому гражданину Федерации на территории каждого субъекта Федерации тех же прав и возможностей, что имеют граждане на территории других субъектов Федерации. Обеспечить это возможно не только организационно-правовыми методами, но и обоснованием модели российского регионализма, обеспечивающей единство страны и учет интересов субъектов Федерации, их органов управления.

В Послании Президента РФ 1999 г. было обращено внимание на большие различия в порядке организации и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств, дублирование функций, излишние расходы на государственное управление. Эффективный мониторинг деятельности территориальных органов также до сих пор не налажен. Нередко между территориальными подразделениями, действующими в одном субъекте Федерации, отсутствуют необходимая согласованность и координация, хотя именно на территориальные подразделения возлагаются функции федерального контроля, в том числе за расходованием бюджетных ресурсов и исполнением решений федеральных органов власти.

Центр не проявляет должной активности при подборе кадров а структурах федеральной власти в регионах, не обеспечивает их надлежащим финансированием, перекладывая часть расходов на субъекты Российской Федерации, не учитывая при этом их особенности и мнения руководителей регионов. По мнению Президента РФ, применительно к предметам совместного ведения (Федерации и ее субъектов) можно постепенно, на протяжении нескольких лет, перейти к исполнению федеральных функций органами государственной власти субъектов Федерации. Разумеется, контрольные и, самое главное, надзорные полномочия не могут быть переданы органам государственной власти субъектов РФ.

Не осознав, что демократия ничего общего не имеет со все- дозволенностью и безответственностью, кадры государственного аппарата на местах нередко отдают предпочтение администрированию. Перспективное развитие все чаще остается на втором плане. В силу того что сокращение управленческого персонала про- исходит крайне медленно, имеют место типичные недостатки: ссылки руководителей на инструкции; самовольное расширение отдельными руководителями своих прав, вплоть до вмешательства в дела предприятий и целых регионов; параллелизм и дублирование функций различных министерств, ведомств и хозяйствующих организаций на местах. В то же время возникают фактически никем не управляемые участки деятельности. В ряде мест оправданный интерес к экономико-математическим методам заслонил не менее необходимые инструменты, какими являются нормы и нормативы должностных инструкций, методические указания, положения о подразделениях управленческого аппарата.

Органы власти субъектов Федерации подчас придают важное значение структуре управления вообще, а не каждой ее части в отдельности — ступенчатости, звенности, организационным связям, соподчиненности, характеру распределения функций управления, структуре персонала (соотношение руководителей и исполнителей, инженеров и техников, специалистов). В этом случае управленческая структура поверхностно связывается с разделением труда работников аппарата, его нормированием, методами, техникой личной работы, уровнем квалификации кадров.

4.6. Корпоративная культура территориального управления¹

Трансформация социальных ориентиров жителей России является непосредственным результатом проводимых реформ. При этом отмечается устойчивое падение традиционных ценностей. Все более значимыми становятся такие жизненные цели, как «жить беззаботно», «жить одним днем», «обогащаться», «жить по собственному желанию», что отражает внедрение в общественное сознание идей индивидуализма, потребительства и т.п. Интенсивное насаждение капиталистических ценностей осуществляется посредством формирования соответствующих стереотипов, наглядно-примитивной пропаганды западного образа и стиля жизни, а также воздействия на сознание на более высоком уровне. При этом жизненные принципы, базировавшиеся на идеях общинности и артельности, традиционные российские корпоративные начала в сельскохозяйственном и промышленном производстве постепенно размываются.

Сегодня российское общество стремится ответить на вопросы «Куда мы идем?» и «Куда следует идти?». Мы сможем ответить на них лишь после того, как проанализируем свое прошлое.

Как известно, будущее вырастает и из опыта прошлого, и в результате осуществления решений, которые принимаются в настоящее время. Россия находится сейчас на переходной стадии, которая характеризуется определенной неустойчивостью, когда одновременно сосуществуют весьма разнообразные течения и отношения.

Мельников СБ., Николаев В.А. Корпоративная культура территориального управления / Регион: ресурсы местного саморазвития: Спец- курс. Вып. 8 / Науч. ред. Ю.П. Алексеев, Б.Е. Шпилев. — М.: Изд. БСТ, 1999.-С. 39-48.

Общество еще не отказалось от старых принципов, а новые формируются и усваиваются крайне противоречиво.

Идеи корпоративности, на которых в значительной степени базировалось российское общество в прошлом, подорваны, непопулярны, но живы, потому что имеют на то объективные причины. Сфера их действия, по нашему мнению, начнет постепенно расширяться. Объективные социально-экономические процессы будут способствовать активному использованию идей корпоративности в российском обществе, поскольку они ему органически присуши. Современные изменения в экономике, появление разнообразных организационно-правовых форм хозяйствования, расширение полномочий регионов, муниципальных образований знаменуют собой качественно новый этап цивилизации России.

Понятие «корпоративная культура» постепенно входит в наш лексикон. Культуру можно определить как мерило уровня познания человечеством природы, общества, самого человека и умение разумно использовать знание закономерностей их развития.

Корпоративная культура представляет собой систему совместно принятых убеждений и представлений о существующих ценностях. Если представления о них отвечают на вопрос, что является важным для человека (общества и государства), то убеждения помогают понять, как должна функционировать система «человек — общество — государство», как следует самоорганизовываться и управлять, чтобы преуспевали общество в целом и каждый член общества.

Практически в каждом обществе существует комплекс правил поведения, норм, принципов, предложений и суждений людей о самих себе и друг о друге.

Любая культура развивает конкретные, нередко неписаные нормы, взаимные ожидания, которые регулируют поведение сообщества. Корпоративная культура, как любая другая, является основой усвоенного поведения, которое сообщество передает новым поколениям.

Современная эпоха для России — это один из критических моментов, когда она мучительно ищет новые пути своего развития. Общественная мысль интенсивно познает социальные законы и закономерности. Во многих случаях эта «новизна» имеет глубокие исторические корни. Так, мы наблюдаем сейчас возрождение корпоративного метода хозяйствования, учитывающего возможности естественного развития общества, его экономики и культуры.

В экономике западных стран и Америки возникновение и последующая эволюция структур корпоративного управления являлись постоянной реакцией на развитие рынка. В России, где экономика была «командной», саморегулируемый рынок должен создаваться на базе всесторонне обоснованных принципов. Это вновь приводит к мысли об особой важности укрепления систем корпоративного управления в рамках рыночной экономики (или саморегулируемого рынка). В этих условиях население, объединенное на договорных началах в сообщество по защите социально-экономических интересов каждого человека, представляет собой корпорацию.

Коренные трансформации, предшествующие изменению характера развития цивилизации, определяются главным образом коренным изменением господствующих идей. Истинно исторические перевороты, которые ведут к обновлению основных устоев цивилизаций, или крупные исторические события являются лишь видимыми следствиями невидимых перемен в мыслях, понятиях и верованиях общества.

Таким образом, для успешного развития России важным является насыщенная социальная, политическая и культурная среда, в которой формируются представления о перспективах экономических и других процессов.

Корпоративное управление развитием муниципального образования (МО) может быть организовано различными способами. Конкретные формы организации являются результатом исторических процессов, которые отражают специфические для каждого региона экономические и культурные факторы. С течением времени процесс институционализации этих факторов приводит к формированию правил экономических взаимодействий и оформлению стандартов практической деятельности. Корпоратизм — это:

• регулируемый обществом рынок на основе договорных отношений;

• корпоративная собственность, базирующаяся на принципе равного и совместного владения, пользования и распоряжения;

• демократическое устройство власти.

Корпоративная культура сообщества отражается в системе норм, которые понимаются, одобряются и формируются всеми его членами. Эти основные ценности одновременно представляют собой программу того, чего желает достичь сообщество. Разные ценности характеризуют разные культуры. Любая культура является, в свою очередь, решающим инструментом мотивации поведения (работать на себя или работать на кого-либо).

Опыт показывает, что корпоративная культура сообщества — это мощный источник саморазвития и существенная опора для становления института местного самоуправления. Главным для любой культуры, в том числе и корпоративной, является происходящее на уровне общественного поведения. В корпоративной системе ценностей правила и конкретное поведение населения более чем где-либо согласованы друг с другом.

Корпоративная культура — это одновременно и процесс, и результат: она формирует человеческую ценность (сообщество) и в то же время является итогом связанных с этим взаимодействий.