Тема 7. Управление в сфере использования и охраны земель

Под управлением в сфере использования и охраны земель понимается деятельность органов публичной власти, направленная на обеспечение рационального использования и охраны земельных ресурсов. Поскольку этим же целям служит и правовое регулирование земельных отношений, возникает вопрос о соотношении этих понятий. Несомненно, что они тесно взаимосвязаны. И все же отождествлять их, очевидно, не следует, если речь идет об объемах и предметах этой деятельности.

Нельзя не признать правомерной точку зрения на этот вопрос ряда видных ученых-правоведов России, согласно которой публичное регулирование земельных отношений следует понимать шире, чем деятельность государства по обеспечению рационального использования и охраны земель, так как оно включает в себя не только правоприменительный, но и правотворческий процесс.

Следует также иметь в виду, что под правовым обеспечением рационального использования и охраны земель нельзя понимать лишь установление правил пользования землей, а также выявление правонарушений и применение к виновным лицам установленных законом мер наказания. В процессе управления земельным фондом государство оказывает также помощь и содействие субъектам земельных отношений в реализации их прав на землю (безвозмездное улучшение земель, агротехническое содействие, обеспечение земельно-кадастровой информацией и т.п.).

Таким образом, очевидно, что управление земельными ресурсами осуществляется государственными органами прежде всего посредством правового регулирования земельных отношений, включая правотворческую и правоприменительную деятельность, а также посредством осуществления социально-экономических мер воздействия на формирование земельных отношений. Было бы, однако, неправильно полагать, что эта деятельность осуществляется исключительно органами государственной власти. Определенная часть этой работы выполняется органами местного самоуправления и общественными организациями.

Однако участие органов местного самоуправления в общей системе управления земельным фондом не меняет его государственного характера, так как деятельность этих органов осуществляется в пределах, установленных государством, под его руководством и при сохранении общих целей и задач этого мероприятия.

Говоря о публичном управлении земельным фондом в современных условиях, нельзя не обратить внимания на одну особенность, связанную с ликвидацией монополии государственной собственности на землю и установлением иных форм права собственности на нее. В этих условиях значительно более резко, чем раньше, проявляется разграничение государственного управления по признакам:

а) управление, когда государство выступает в роли собственника земли как недвижимого имущества;

б) управление, когда государство выступает в роли органа власти, т.е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.

В первом случае это хозяйственное государственное управление, суть которого заключается в принятии решений по поводу сделок с землей (приватизация, передача в аренду и др.). Земля здесь выступает прежде всего как объект хозяйственной деятельности государства, осуществляемой через соответствующие государственные органы, оставаясь одновременно и объектом государственного управления.

Во втором случае земля выступает в качестве пространственного фактора для осуществления властных функций государства, т.е. территории, на которую распространяется государственная власть.

Не следует, однако, чрезмерно разграничивать эти две стороны государственного управления земельным фондом. Они всегда являются составными частями одного и того же управленческого процесса, в котором та и другая стороны могут выступать одновременно и порознь, взаимно заменяться, усиливаться и ослабляться в зависимости от характера земельных отношений.

Помимо публичного управления земельными ресурсами в обеспечении рационального использования и охраны земель существенную роль играет внутрихозяйственное управление ими, т.е. управление, осуществляемое конкретными субъектами права на землю: физическими и юридическими лицами, владеющими земельными участками на праве собственности, пользования или аренды.

Общие полномочия органов управления земельными ресурсами определены ст. ст. 9 - 11 ЗК РФ и сводятся к следующему.

К полномочиям федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений относятся:

1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, а также оборотоспособности земельных участков;

3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного кадастра объектов недвижимости;

4) установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

5) изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;

6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом, федеральными законами.

Российская Федерация осуществляет также управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности).

К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся: изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъекта Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Субъекты Российской Федерации осуществляют также управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся: изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Что касается упомянутых выше отраслевых органов исполнительной власти, то их деятельность по управлению земельными ресурсами ограничена участием в регулировании тех земельных отношений, которые складываются в рамках деятельности соответствующих ведомств, и преследует определенные ведомственные или отраслевые цели.

Как видно из изложенного выше, деятельность государственных и муниципальных органов по управлению земельными ресурсами включает в себя большой объем правомочий, который не исчерпывается только приведенным перечнем.

Проводимая в последние годы в стране административная реформа внесла существенные изменения в структуру государственных органов по управлению земельными ресурсами. В 2004 г. Указом Президента РФ N 314 в России была введена трехзвенная структура государственного управления. В системе федеральных органов исполнительной власти образованы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Функции управления земельными ресурсами - это основные направления управленческой деятельности в сфере охраны и использования земельного фонда РФ. Функции управления земельными ресурсами государство определяет и конкретизирует в соответствующих правовых нормах.

К ним, например, можно отнести:

- предоставление земельных участков;

- планирование рационального использования и охраны земель;

- организацию и проведение землеустройства;

- государственный кадастровый учет и ведение кадастра объектов недвижимости;

- мониторинг земель;

- государственный земельный надзор.