В зависимости от участия в осуществлении полномочий

РФ следует различать федеральные органы исполнительной вла­сти и образуемые ими территориальные органы, реализующие некоторые полномочия федерального уровня в определенных территориальных пределах.

По характеру компетенции выделяются органы общей, от­раслевой (ведомственной), межотраслевой (межведомственной) и внутриведомственной компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомствен­ной территории всеми или большинством отраслей и сфер уп­равления, обеспечивают там комплексное экономическое, со­циально-культурное развитие. К ним относятся правительства (совет министров, кабинет министров), администрации субъек­тов РФ и др.

Органы отраслевой (ведомственной) компетенции, выпол­няющие функции отраслевого профиля: Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство связи и др.

Органы межотраслевой (межведомственной) компетен­ции: а) федеральные министерства, имеющие подведомствен­ные им федеральные службы и агентства, деятельность которых они координируют и контролируют. Указанные службы, агент­ства могут иметь различный отраслевой, межотраслевой и иной профиль деятельности. Некоторые такого рода федеральные ми­нистерства опосредованно руководят экономическими и дру­гими комплексами (блоками), например, Министерство транс­порта; б) органы, выполняющие специализированные функции, общие для всех или большинства отраслей и сфер управления, например, Федеральная служба государственной статистики; в) органы, ведающие специализированным видом деятельнос­ти, имеющей значение для обеспечения общественной безопас­ности, обороны страны, например, Федеральная служба по обо­ронному заказу.

Органы внутриведомственной компетенции руководят в рамках ведомственных или межведомственных органов пору­ченными участками работ (например, органы в федеральных округах, территориальные, межтерриториальные органы феде­ральных органов исполнительной власти).

В зависимости от характера функций и полномочий феде­ральных органов исполнительной власти возможен и иной ва­риант их классификации: они могут быть сведены с известным допуском условности в следующие группы:

а) органы, ведающие отраслями либо их однородными ком­плексами. Министерства РФ: сельского хозяйства; природных ресурсов; транспорта и др.;

б) органы, осуществляющие межотраслевое регулирование и координацию. Федеральное агентство по технологическому регулированию и метрологии, Федеральная служба государ­ственной статистики и др.;

в) органы контроля и надзора, осуществляющие в преде­лах предоставленной им компетенции специализированные функции вневедомственного значения. Федеральное казначей­ство, федеральная служба по труду и занятости;

г) органы по определенным общегосударственным соци­ально-экономическим и иным проблемам. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихий­ных бедствий и др.;

д) иные органы, выполняющие специфические по своему характеру функции. Федеральные службы: исполнения наказа­ний; судебных приставов и др.

Федеральные органы исполнительной власти функциони­руют в сфере:

а) экономики. Это министерства: промышленности и тор­говли, сельского хозяйства и др.; федеральные службы: по эко­логическому, технологическому и атомному надзору; по надзо­ру в сфере транспорта и др.; федеральные агентства: по рыбо­ловству; связи; по управлению федеральным имуществом и др.;

б) социально-культурной деятельности. Министерства: об­разования и науки, здравоохранения и социального развития; федеральные службы: по труду и занятости; по надзору в сфере образования и науки и др.; федеральные агентства: по образо­ванию; по здравоохранению и социальному развитию и др.;

в) административно-политической деятельности. Мини­стерства: обороны, юстиции, внутренних дел, иностранных дел и др.; федеральные службы: внешней разведки РФ; охраны РФ; безопасности РФ и др.

Функции отдельных органов запрограммированы на не­сколько сфер. Например, Министерство экономического раз­вития.

По порядку разрешения подведомственных вопросов раз­личаются коллегиальные и единоначальные органы. Создание коллегиальных органов предусматривается различными право­выми актами. Так, в соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ создается в качестве коллегиального органа. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 специально под­черкнута возможность создания федеральных служб и феде­ральных агентств в статусе коллегиального органа. Хотя общие признаки такого органа не легализованы, они все же могут быть выделены на основе нормативных правовых актов. Их суть сво­дится к тому, что коллегиальный орган: а) объединение группы лиц, основанное на членстве; б) создается в случаях и составе, прямо предусмотренных нормативными правовыми актами; в) обладает самостоятельной компетенцией, являющейся не про­изводной от компетенции какого-либо другого органа; г) состо­ит из членов с правом решающего голоса по всем вопросам, ре­шаемым на его заседании; д) принимает решения, которым при­надлежит приоритет по отношению к решениям, принимаемым руководителем органа, его заместителями и другими уполно­моченными субъектами, входящими в его внутреннюю струк­туру; е) принимает решения на заседаниях, а не опросным спо­собом, большинством голосов общего состава.

В коллегиальном органе коллегиальность принятия реше­ния по вопросам его компетенции сочетается с персональной ответственностью его членов за порученные им участки рабо­ты. Решения и действия руководителя и других входящих в со­став коллегиального субъектов, совершенные от его имени во внешних отношениях, если они не дезавуированы данным ор­ганом, создают права и обязанности для самого органа.

Коллегиальность позволяет наиболее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства с участием специали­стов, с использованием их опыта. Коллегиальными являются правительства, некоторые другие органы.

Единоначальными являются органы, в которых решаю­щая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит воз­главляющему данный орган руководителю. Единоначалие обес­печивает оперативность руководства, использование индивиду­альных способностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отрас­левой компетенции (министерства, администрации краев, об­ластей и т. д.).

Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на раз­личные институты демократии и не подменяется единовласти­ем. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному реше­нию вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии относятся к совещательным органам, что не умаляет их роли в руководстве соответствующими отраслями и сферами. Решения коллегий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжениями) руководителей, но могут быть об­ращены к исполнению непосредственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значе­ние решениям коллегий.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 де­кабря 1995 г. № 1286 «О членах коллегии федерального органа государственной власти» численность членов коллегии такого органа определяется Правительством РФ. В состав коллегии по должности входят руководители соответствующих федераль­ных органов исполнительной власти и их заместители.

Назначение и освобождение членов коллегии, не являю­щихся таковыми по должности, производятся Правительством РФ по представлению руководителя федерального органа из чис­ла руководителей ведущих департаментов, управлений, отделов, территориальных органов и при необходимости представите­лей других федеральных органов, ведущих ученых, специалис­тов, число которых, как правило, не должно превышать пяти человек.

Полномочия между членами коллегии распределяются пред­седателем коллегии, которым является руководитель федераль­ного органа исполнительной власти.

Особое организационно-правовое положение занимают со­здаваемые в системе государственного управления координаци­онные и совещательные органы.

Координационные органы именуются межведомственными комиссиями или организационными комитетами. Они образу­ются заинтересованными органами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определен­ного круга задач. Межведомственные комиссии рассматрива­ют вопросы, требующие межведомственной координации. Ре­шения этих комиссий, принятые в рамках их компетенции, яв­ляются обязательными для всех органов, представленных в комиссии, а также предприятий, учреждений и организаций, действующих в сфере деятельности этих органов.

Совещательные органы именуются советами и образуют­ся для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. По общему правилу советы являются вспомогательными органами образующих их органов исполнительной власти, не наделенны­ми юридически властными полномочиями, хотя и выполняю­щими важные задачи.

Рекомендации координационных и совещательных органов при необходимости проводятся в жизнь правовыми актами упол­номоченных органов исполнительной власти.

Межведомственная комиссия (совет) возглавляется пред­седателем или сопредседателем из числа руководителей (замес­тителей руководителей) федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Пре­зидент РФ или Правительство РФ.

Координационные и совещательные органы формируют­ся на представительной основе. В их состав в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной влас­ти, а также могут включаться представители органов законода­тельной власти, научных организаций, общественных объеди­нений и религиозных организаций, которые в координацион­ных органах имеют право совещательного органа.

Координационные и совещательные органы могут созда­ваться Правительством РФ, а также другими федеральными орга­нами исполнительной власти.

Правительством РФ могут создаваться: а) координацион­ные органы в форме правительственных комиссий, государ­ственных комиссий, комиссий, а также организационных ко- митетов¹. Правительственные комиссии создаются, как прави­ло, для рассмотрения и подготовки предложений по вопросам, имеющим общегосударственное значение. Решение правитель­ственной комиссии, в зависимости от рассматриваемого воп­роса, может быть общеобязательным для федеральных органов исполнительной власти, обязательным для участников комис­сии, принявшей его, и рекомендательным. Например, согласно Положению о правительственной комиссии по оценке резуль­тативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. № 779^[44], решения данной Комиссии, приня­тые в пределах ее компетенции, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти и рекомендатель­ными для высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; б) совещательные органы в виде советов. Решения и рекомендации координационных органов оформля­ются при необходимости в виде постановлений и распоряже­ний Правительства РФ.

Координационные и совещательные органы иных феде­ральных органов исполнительной власти создаются как совмест­ными правовыми актами нескольких органов, так и правовыми актами одного органа по согласованию с заинтересованными органами.

Ими же соответственно утверждаются и положения о со­здаваемых органах. Например, Межведомственная комиссия по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства была создана совместным приказом от 30 марта 2005 г. № 3769/227/ 244/183/20 министров иностранных дел, внутренних дел, здра­воохранения и социального развития, директоров службы бе­зопасности и службы внешней разведки Российской Федера­ции. Им же утверждено и Положение о данной комиссии; при­казом Министерства природных ресурсов РФ от 2 апреля 2007 г. № 114 создана Межведомственная комиссия по вопросам охра­ны озера Байкал. В утвержденном этим приказом Положении о комиссии установлено, что комиссия имеет право в пределах своей компетенции принимать решения, обязательные для ор­ганов исполнительной власти.

Положения о межведомственных комиссиях, решения ко­торых затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат государственной регистрации и опубли­кованию в порядке, установленном Правительством РФ.

Координационные органы могут создаваться при органах исполнительной власти субъектов РФ в других организацион­ных формах. Так, в соответствии с постановлением Правитель­ства РФ от 16 февраля 2008 г. № 86 «О штабах по обеспечению безопасности электроснабжения» указанные штабы создаются и функционируют при высших органах исполнительной влас­ти субъектов РФ в качестве коллегиальных координационных органов^[45].