Постановление Временного правительства ею земельному вопросу (1917 Г. , марта 19)

(Извлечение)

...Заветная мечта многих поколений всего землевладельческого населения страны — земельная реформа... Она, несомненно, станет на очередь в предстоящем Учредительном собрании.

Земельный вопрос не может быть проведен в жизнь путем како- го-либо захвата... Земельный вопрос должен быть решен путем зако- на, принятого народным представительством...

На основании всего изложенного Временное правительство по- становило:

1) Признать срочной подготовку и разработку материалов по земель- ному вопросу.

2) Поручить ее министру земледелия.

3) Для означенной цели образовать при министре земледелия зе- мельный комитет.

ВестникВременногоправительства№14(60)

от 21 марта (3 апреля) 1917г.

Нарастание усилий по вмешательству в хозяйственную жизнь было связано с трансформацией правительства и усилением в нем позиций социалистов с 5 мая 1917 г. (в частности, А.Ф. Керенского, И.Г. Церетели, В.М. Чернова, М.И. Скобелева). К середине мая ими была подготовлена социально-экономическая программа, в которой предусматривалось введение государственного контроля над произ- водством и распределением, процедуры арбитража социальных конфликтов. Кроме того, Петроградский Совет, где И.Г. Церетели и В.М. Чернов были лидерами основных фракций, требовал уста- новления государственного контроля за угле- и нефтедобычей, метал- лургией, производством бумаги и кредитными учреждениями, а также введения монополии на мясо, кожу, сахар, соль. Под их давлением Министерство труда (министр М.И. Скобелев) подготовило проект о создании специальных комитетов для учета и распределения зака- зов, которые по характеру своей деятельности явились бы преемни- ками военно-промышленных комитетов.

Организационная работа по регулированию хозяйства велась по двум основным направлениям, отражающим двойственное положе- ние правительства: реанимация деятельности Особых совещаний, доставшихся в наследство от прежней власти, с усилением коорди- нирующих позиций правительства и подготовка к созданию нового центрального регулирующего органа.

В итоге, в июне 1917 г. были созданы Экономический совет и Глав- ный экономический комитет.

По закону от 21 июня Экономический совет учреждался в каче- стве постоянно действующего органа при Временном правительстве под председательством министра-председателя в составе: замести- тель председателя совета, министр земледелия, министр труда, ми- нистр путей сообщения, министр торговли и промышленности, ми-

нистр продовольствия, министр финансов или их заместители в лице товарищей указанных министров, а также помощники военного и морского министров, ведающие военно-хозяйственными заготов- ками и мобилизациями. Помимо основных министров в его состав были включены и представители от общественных организаций — Совета рабочих и солдатских депутатов (5), Совета крестьянских депу- татов (5), Совета банков (1), Совета съездов кооперативов (3), Совета съездов биржевой торговли и сельского хозяйства (2), Совета съездов мелкой и средней промышленности (3), Центрального бюро профсою- зов (3), а также с совещательным голосом по 3 представителя от науч- ных обществ.

На Экономический совет были возложены задачи разработки

«общего плана организации народного хозяйства и труда», а также

«законопроектов и общих мер по урегулированию хозяйственной жиз- ни». Ему было предоставлено право учреждать постоянные и времен- ные комиссии для предварительной подготовки различных вопро- сов. Решения Экономического совета подлежали утверждению правительством за исключением тех случаев, когда решения эти принимались в рамках предоставленных Совету полномочий.

Главный экономический комитет учреждался «для согласованно- го проведения отдельными ведомствами и учреждениями всех ме- роприятий по регулированию хозяйственной жизни страны»1.

Проект положения о ГЭКе был утвержден правительством так- же на заседании 21 июня. Согласно законопроекту основная функ- ция Главного экономического комитета заключалась в согласова- нии мероприятий в области регулирования хозяйственной жизни, проводимых отдельными ведомствами и учреждениями в соответст- вии с общими указаниями Экономического совета. В документе оп- ределялся перечень подведомственных ГЭКу вопросов.

1. Установление общих оснований распределения продуктов между районами и категориями потребителей.

2. Установление твердых цен на продукты.

3. Утверждение представлений отдельных ведомств, учреждений и организаций о плановых и массовых заготовках внутри стра- ны и за границей.

4. Установление общих планов и условий перевозок всех грузов.

5. Установление планов финансирования массовых заготовок, а так- же общих оснований и условий выдачи авансов и ссуд предпри- ятиям.

6. Установление планов распределения рабочей силы.

7. Согласование и утверждение норм заработной платы по кате- гориям труда.

8. Назначение общих реквизиций, а также установление порядка и условий производства частных реквизиций, принудительного занятия недвижимых имуществ и наложения секвестра.

1 См.: Вестник Временного правительства. 22 июня 1917 г.

9. Утверждение положения об ограничении ввоза заграничных то- варов.

10. Утверждение положений о создании новых производств и со- действии развитию и расширению существующих.

11. Установление общих оснований закрытия торгово-промыш- ленных предприятий, сокращения их деятельности и переме- щения таковых в иные районы.

12. Разрешение всех других вопросов, касающихся регулирования хозяйственной жизни страны.

По всем перечисленным вопросам Главный экономический ко- митет мог принимать окончательное решение, и его постановления могли быть отменены только Временным правительством.

С созданием ГЭК все законодательные и иного рода предложе- ния, касающиеся регулирования хозяйственной жизни страны, вноси- лись только через Главный экономический комитет. Он возглавлялся министром-председателем Временного правительства и состоял из представителей министерств: труда, финансов, земледелия, продо- вольствия, торговли и промышленности, МВД, военного, путей со- общения, МИД. На заседаниях ГЭК мог присутствовать представи- тель госконтроля с правом совещательного голоса, а также любой из министров.

После июльских событий эти органы должны были активизиро- вать свою деятельность. Но Совет из-за неэффективности был уп- разднен 13 октября. ГЭК по преимуществу занимался конституиро- ванием самого себя, «постоянно меняясь в своем составе». Он, как и Экономический совет, также «практически не приступил к руко- водству экономическими мероприятиями государственной власти, разрешив лишь несколько частных вопросов». Действительно, более трети всех заседаний (со 2 сентября по 16 октября) ушло на выра- ботку нового Положения о комитете1, утверждение которого было назначено на 24 октября.

В целом система регулирования оказалась настолько сложной и громоздкой, что самим чиновникам ГЭКа пришлось составить «пу- теводитель по дебрям ведомств, совещаний и комитетов»2. А если учесть вмешательство в экономическую жизнь «демократической общественности», то следует распространить определение импер- ской системы министром Коноваловым («хаос и многовластие») и на период деятельности Временного правительства с уточнением: «хаос и безвластие».

Реформирование местных органов власти После падения мо- нархии центр стал стремительно утрачивать возможности государст- венного управления на местах.

1 Волобуев П.В. Экономическая политика Временного правительства. М., 1967. С. 142.

2 Экономическое положение России... Ч. 1. С. 305.

... Днем 4 марта князь Г.Е. Львов, не поздоровавшись с каждым, как это он всегда делал, подошел к своему креслу и, положив перед собой телеграммы, сказал: «Смотрите, что происходит, господа. Это — официальные сообщения из центров губерний и мелких городов. В них говорится примерно одно и то же: после первого известия о падении монархии местная власть, начиная с губернатора и кончая последним полицейским, разбежалась. Нам следует полностью забыть о прежней администрации — любой возврат к ней психологически полностью невозможен... (Керенский А.Ф. Разрушается мир старый и возникает но- вый (отрывки из книги воспоминаний) // Московские новости, № 32. 12 августа 1990 г.)

Для распространения своей власти на местах Временное прави- тельство пыталось расширить полномочия земских органов власти, рассчитывая сделать их своими опорными пунктами на местах. Уже в начале марта 1917 г. Временное правительство приняло постанов- ление об устранении от должности губернаторов и их заместителей. В губерниях, где действовало Земское положение, их обязанности возлагались на председателей губернских управ с присвоением на-

именования «губернскиекомиссарыВременногоправительства». Вуез- дах председатели управ стали именоваться уездными комиссарами. На практике задуманные перемены осуществлялись вяло. В апреле 1917 г. министр внутренних дел Г. Львов в циркулярной телеграмме был вынужден вновь указывать, что на губернских комиссаров воз- лагается общее руководство управлением губерний в рамках полно- мочий и обязанностей бывших губернаторов. Обязанности уездных комиссаров приравниваются к функциям председателей съездов крестьянских начальников. Однако на местах комиссары занимали выжидательную позицию или действовали, как сами считали пра- вильным. Не улучшило положения и заявление министра внутрен- них дел И. Церетели: «Губернский комиссар является, прежде все- го, представителем власти центрального правительства и обязан руководствоваться его указаниями, проводить его политику, не до- пуская никаких отклонений от нее в пользу каких-либо местных или партийных влияний... За попытки проводить какие бы то ни было противоречащие политике Временного правительства течения,

а тем более за содействие или попустительство захватам и самочин- ным действиям каких-либо групп или контрреволюционным начи- наниям, я буду предавать виновных в том комиссаров суду».

8.3. Общественные организации в переходный период

Анализируя систему государственного управления рассматри- ваемого периода необходимо учитывать деятельность многочислен- ных общественных организаций, как существовавших до революции, так и возникших в 1917 г., поскольку часть из них претендовала на функции органов государства и после октябрьского переворота уча-

ствовала в оформлении новой государственной системы. Речь здесь прежде всего идет о Советах депутатов (рабочих, солдатских, кре- стьянских) — основы будущего государственного устройства Рос- сии. Примерно с середины сентября большевики выдвигают задачу вооруженного восстания и передачи власти Советам, имевшим раз- ветвленную территориальную сеть, в которых они к этому времени имели подавляющее влияние.

Представители крупного бизнеса, объединившиеся в Совет съез- довпредставителейпромышленностииторговли, такжепретендовали на властные функции, особенно в сфере государственного регули- рования экономики.

С падением монархии крупный бизнес на основании программы Прогрессивного блока определил свою позицию по этой проблеме:

1) провозглашение принципа сотрудничества с «общественностью»;

2) признание правительством необходимости сочетать «с принци- пом общественности все то, что имеется жизнеспособного в ста- ром, и влить в него свежие силы» при отказе от «радикальной ломки и уничтожения всего старого и замены его новым» (Рябу- шинский).

В соответствии с этим, сразу же после революции буржуазия потребовала быстрейшего возобновления «обычной» деятельности всех звеньев управления, в том числе и регулирующих органов.

Уже 3 марта 1917 г. Совет съездов представителей промышленно- сти и торговли рассмотрел вопрос «о восстановлении нормальной ра- боты Особых совещаний» и признал необходимым возобновить их деятельность, поскольку «текущие неотложные нужды промышлен- ности, в особенности работающей на оборону, требуют немедлен- ного возобновления работ особых совещаний по топливу, продо- вольствию и перевозкам»1.

Одновременно основные предпринимательские организации вы- ступили с предложением реорганизовать органы регулирования. Дос- таточно большая активность была проявлена в регионах по совер- шенствованию территориального регулирования на базе заводских совещаний. Так, 8 марта Екатеринославское заводское совещание предложило Особому совещанию по обороне безотлагательно учре- дить в Донбассе особый орган, объединяющий «все существующие распределительные организации по снабжению сырьем и продоволь- ствием железных дорог, заводов, рудников и населения» с предостав- лением ему «чрезвычайной власти самостоятельного распоряжения».

Это предложение являлось развитием общей тенденции к коор- динации мобилизационных действий на уровне регионов в проти- вовес бюрократическим методам центральной власти. 13 марта 1917 г. постановлением правительства был учрежден Временный комитет Донецкого бассейна с соответствующими функциями, правда, с уча-

1 Экономическое положение России... Ч. 1. С. 243.

стием и представителей Советов для обеспечения более широкой общественной поддержки.

Важным завоеванием крупного бизнеса стало непосредственное внедрение его представителей в государственные структуры, чему способствовало принятое 5 марта решение о замене принципа на- значения председателей и заместителей отраслевых комитетов мини- стерства торговли и промышленности принципом их выборности1. В результате, если до февраля большинство в Особых совещаниях составляли чиновники (представители от ведомств, Государственного совета и Думы), то к лету 1917 г. их деятельность определяли про- мышленные круги.

В стороне от участия в государственном хозяйствовании в новых условиях не могли остаться также и территориальные общественные организации. Военно-промышленные комитеты, Земский и Город- ской союзы освобождались от прежней казенной опеки и наделялись широкими полномочиями государственного характера. На заседании Временного правительства 16 марта 1917 г. министрам финансов и торговли и промышленности было предложено разработать общий вопрос «о предстоящей деятельности Земского и Городского союзов как правительственных учреждений». Правительство предоставило Земско- му союзу монопольное право скупки кожевенного сырья и распреде- ления между кожевенными заводами на территории Европейской Рос- сии. Центральный военно-промышленный комитет (ЦВПК) получил такое же право на скупку, распределение и вывоз поташа, являвше- гося важнейшим сырьем при производстве взрывчатых веществ.

Общественные исполнительные комитеты Определенную роль в структурировании государственной власти в новых политических условиях сыграл институт, определяемый обобщающим термином

«общественные исполнительные комитеты» (ОИ К) 2.

Возникшие раньше других организаций комитеты после свер- жения монархии в регионах (губерниях, уездах, волостях) под раз- личными наименованиями (комитет общественной безопасности, комитет революционного порядка, народный комитет, комитет на- родной власти, народный совет и т.д.) до лета 1917 г. претендовали на властные функции, в том числе и в сфере хозяйствования. Они

1 Совет Общества фабрикантов хлопчатобумажной промышленности предложил избрать председателем Комитета хлопкоснабжения (вместо Н.И. Гучкова) известного текстильного магната Н.Д. Морозова. Комитеты по делам суконной и бумажной промышленности оставили старых председателей — А.Я. Чемберса и проф. Е.Л. Зуба- шева, так как они являлись прямыми представителями промышленников. Председа- телем Комитета по делам льняной и джутовой промышленности был избран проф. С.А. Федоров — председатель Совета съездов представителей льняного дела. Руково- дство топливным делом правительство возложило на Я.Д. Прядкина, ведущего дея- теля Совета съезда горнопромышленников юга России и т.д.

2 Герасименко Г.А. Первый акт народовластия в России: общественные исполни- тельные комитеты. М., 1992.

выявили важную тенденцию в реализации интересов представите- лей «мелкобуржуазной стихии».

Всего образовалось 64 губернских комитета, 59 из которых было создано с 28 февраля по 6 марта. В течение марта и второй полови- ны апреля комитеты учреждены в уездах и волостях. Одновременно увеличивался их численный состав. В мае рост прекратился и на- чался период свертывания активности.

Для понимания причин процесса любопытна оценка экспертов Временного правительства: «Характер настроений на местах таков — после большого праздника и подъема наступают будни. В городах обыватель, стремительно вышедший на улицу в первый момент, ско- ро убедился, что ничего катастрофического не произошло, и, удовле- творившись сознанием, что революция закончена, свобода завоева- на, разошелся по домам. Первый революционный период, период взбаламученного моря, к концу третьего месяца приблизительно закончился»1.

Тем не менее многие губернские и уездные комитеты, действуя как власть, предпринимали попытки проведения экономических мероприятий: введение 8-часового рабочего дня, повышение зара- ботной платы, снабжение потребительскими товарами. Нередкими были случаи, когда комитеты вмешивались в сферу деятельности предпринимателей. Они запрещали останавливать фабрики и заво- ды или сокращать производство, вводили контроль за производст- венной деятельностью, в отдельных случаях принуждали владельцев предприятий возобновлять их работу.

Весьма важное место в политике общественных комитетов за- нимал аграрный вопрос. Крестьянские съезды, которые по пре- имуществу созывались комитетами, зачастую принимали решения по вопросам, которые относились к компетенции правительства. Например, II крестьянский съезд Самарской губернии (май 1917 г.) объявил, что все земли — частновладельческие, казенные, банковские, удельные, монастырские, кабинетные, церковные, не обрабатываемые собственным трудом, немедленно поступают в ведение и под кон- троль комитетов народной власти, а владельцы этих земель отстра- няются от распоряжения ими.

Однако пестрота социального состава, а следовательно, проти- воречивость интересов, предопределила бесперспективность власт- ных претензий ОИК на губернском и уездном уровнях за короткий промежуток времени.

Низовые структуры ОИК проводили более активную и целена- правленную политику. Уездные комитеты конфисковывали и распре- деляли между крестьянами сенокосные угодья и пастбища, расторгали временные договоры, устанавливали новые, более подходящие для крестьян условия аренды земли, вторгались в пользование лесными

Герасименко Г.А. Указ. соч. С. 155.

угодьями. По мере нарастания революционной волны и расшире- ния в комитетах крестьянского представительства политика комите- тов становилась все более радикальной. Волостные комитеты счи- тали себя вправе распоряжаться продовольственными ресурсами, вели учет продуктов, устанавливали предельные цены, конфиско- вывали сокрытые от учета запасы, перераспределяли продовольст- вие. Более того, комитеты вводили налоги на помещиков и объяв- ляли себя распорядителями всех земельных угодий, что вызывало нарастающую негативную реакцию правительства.

В условиях развивавшегося экономического и политического кризиса ОИК всех уровней к осени 1917 г. уступили нишу местным Советам и фактически прекратили свою деятельность. Отражением фактического банкротства института ОИК можно считать Демокра- тическое совещание 14—22 сентября 1917 г. В числе 1582 делегатов преобладали представители местного самоуправления и Советов. Тем не менее, общественные исполнительные комитеты, значительно усложнив экономико-политическую структуру общества, стали важ- ным фактором трансформации государственной системы.

Фабрично-заводские комитеты В городах на властные функции нарастающими темпами претендовали фабрично-заводские комите- ты, которые стали основой создания в 1918 г. Высшего Совета на- родного хозяйства.

Декретом Временного правительства от 22 апреля 1917 г. рабо- чие комитеты получили законодательное признание как органы, уполномоченные представлять рабочих во всех делах и переговорах с предпринимателями и правительством. Первыми требованиями были 8-часовой рабочий день и повышение заработной платы. Од- нако вскоре эти требования переросли в попытки со стороны рабо- чих комитетов участвовать в управлении и самим вступить во владе- ние предприятиями. Большевики быстро уловили тенденцию роста активности рабочих комитетов и сразу направили свои усилия на установление контроля над ними. 30 мая 1917 г. состоялось совеща- ние, в котором приняли участие более 400 представителей фабрич- но-заводских комитетов Петроградской области. Ленин подготовил к совещанию проект резолюции, которая получила одобрение Цен- трального Комитета партии, а также состоявшего преимущественно из большевиков организационного бюро этого совещания.

В принятой резолюции впервые был выдвинут тезис о «рабочем контроле», ставший позднее программным требованием ВКП(б).

Путь к спасению от катастрофы лежит только в установлении дей- ствительно рабочего контроля за производством и распределением продуктов. Для такого контроля необходимо, во-первых, чтобы во всех решающих учреждениях было обеспечено большинство за рабочими не менее трех четвертей всех голосов при обязательном привлечении к участию как не отошедших от дела предпринимателей, так и техни- чески научно образованного персонала; во-вторых, чтобы фабричные и заводские комитеты, центральные и местные Советы рабочих, сол-

датских и крестьянских депутатов, а равно профессиональные союзы, получили право участвовать в контроле с открытием для них всех тор- говых и банковских книг и обязательством сообщать им все данные; в-третьих, чтобы представители всех крупных демократических и со- циалистических партий получили такое же право. Рабочий контроль, признанный уже капиталистами в ряде случаев конфликта, должен быть немедленно развит путем ряда тщательно обдуманных и посте- пенных, но без всякой оттяжки осуществляемых мер в полное регули- рование производства и распределения продуктов рабочими.

В резолюции содержались также положения, затрагивающие госу- дарственное устройство: необходимость организации в общегосударст- венном масштабе прямого продуктообмена между городом и деревней, введение «всеобщей трудовой повинности» и «рабочей милиции».

Фабричные комитеты быстро набирали силу, и Петроградское совещание фабрично-заводских комитетов накануне Октябрьской революции провозгласило себя «Первым всероссийским совещани- ем фабрично-заводских комитетов», постановив приступить к соз- данию организации, которая объединила бы такие комитеты всей страны. При этом центральному органу совещания уже придавались функции государственных органов («регулирование народного хозяй- ства») через проведение всеобъемлющего учета производства и рас- пределения продуктов. На этой базе предполагалось строительство нового государства.

Все граждане превращаются здесь в служащих по найму у государ- ства, каковыми являются вооруженные рабочие. Все граждане стано- вятся служащими и рабочими одного всенародного государственного

«синдиката». Все дело в том, чтобы они работали поровну, правильно соблюдали меру работы и получали поровну. Учет этого, контроль за этим упрощен капитализмом до чрезвычайности, до необыкновенно простых, всякому грамотному человеку доступных операций наблюде- ния и записи, знания четырех действий арифметики и выдачи соот- ветствующих расписок (Ленин В.И. Государство и революция).

* * *

Крушение монархии и приход к власти представителей партий и партийных блоков знаменовал собой переход к новой форме го- сударственности в России — республике. С этой точки зрения про- цессы государственного строительства не прерываются в октябре 1917 г. Однако переустройство страны на принципах буржуазной демократии потерпело неудачу. В целом попытки Временного прави- тельства переустроить Россию потерпели крах, причины чего в це- лом сформулировал его председатель:

Если вся деятельность по осуществлению внутренней реформы в конце концов не дала результатов, то это в большей степени объяс- няется тем, что Временное правительство оказалось неспособным ре- шить проблему создания стабильного демократического режима для осуществления и закрепления этих реформ... (Керенский А.Ф. Разруша- ется мир старый и возникает новый (отрывки из книги воспомина- ний) // Московские новости, № 32. 12 августа 1990 г.).

Вопросы для повторения

1. В чем особенности положения Временного правительства? 2.ЧтоикаквыполнилоВременноебуржуазноеправительствовобластиго-

сударственногостроительствавРоссиипослеФевральскойреволюции?

Государственное устройство и аппарат управления Февраль—октябрь 1917 г.