2015-03-20
868
Конституция Российской Федерации В непростой обстановке после октябрьских событий 1993 г. происходили выборы в Федераль- ное Собрание — новый орган представительной власти, заменивший Верховный Совет. Одновременно 12 декабря на референдуме была принята новая Конституция Российской Федерации, определившая си- стему государственного устройства постсоциалистической России.
Конституция РФ закрепила политические изменения, происшед- шие в стране, утвердила основы социальных, имущественных, нацио- нальных отношений, закрепила федеративное устройство России, оп- ределила структуру власти, отношения центральных и местных органов управления, гарантировала ряд демократических прав, свобод чело- века и гражданина.
В соответствии со ст. 1 Основного Закона Российской Федерации — Россия есть демократическое федеративное государство с республи- канской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Ст. 10 Конституции закрепила демократический республиканский правовой строй, утверждая принцип разделения властей на создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти, по Конститу- ции, самостоятельны. Таким образом, государственную власть в Рос- сийской Федерации осуществляют:
Президент Российской Федерации;
Федеральное Собрание {Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации;
суды Российской Федерации.
В новой системе органов государственной власти Российской Федерации доминирующее положение занимает пост Президента России. Соотношение полномочий, функций главы государства с за- конодательной и исполнительной властями свидетельствует о прези- дентском характере республики1.
Такой сложившийся баланс властных функций и полномочий в це- лом отвечает условиям переходного периода, который не может быть преодолен без сильного, авторитарного элемента в управлении.
Статус Президента РФ В Конституции 1993 г. глава о Президенте помещена перед главой о Парламенте (Федеральном Собрании), что само по себе подчеркивает первостепенное значение данного высше- го поста в системе государственной власти. Президент Российской Федерации является главой государства, выступая как гарант Кон- ституции, прав и свобод человека и гражданина. Важнейшая его прерогатива — обеспечение согласованного функционирования и взаи- модействия органов государственной власти. Отсюда следует, что Пре- зидент выступает в качестве арбитра, посредника между различными ветвями власти и государственными институтами, а также осуществля- ет посредничество между самим государством и обществом.
Таким образом, статус Президента как бы выводится за рамки трех ветвей власти и, более того, — становится над ними в силу данных ему полномочий по контролю за ними и в то же время от- сутствия практической возможности контроля над Президентом со стороны других ветвей власти.
1 Понятия функции и полномочия, весьма близкие друг к другу, необходимо разли- чать. Так, под функциями «понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной вла- сти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязан- ностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т.е. не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства... Функции главы государства не могут быть кон- кретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть нераскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраорди- нарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции». (Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998. С. 390).
Ключевое положение поста Президента РФ определяют, кроме того, ряд единоличных его полномочий, в соответствии с которыми Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики страны (ст. 8, п. 3), а также осуществляет руководство ее внешней политикой (ст. 86, п. «а»), принимает решение об отставке Правительства РФ (ст. 83, п. «в»), формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ (ст. 83, п. «ж»), назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (ст. 83, п. «л»), распускает Го- сударственную Думу, назначает референдум (ст. 84, пп. «б, в») и не- которые другие.
Кроме этого Президенту принадлежит право представлять для назначения с согласия Государственной Думы кандидатуру Предсе- дателя Правительства РФ и Председателя Центрального банка и для утверждения Советом Федерации — кандидатур судей Конституци- онного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Ге- нерального прокурора. Очевидно, что перечисленные полномочия Президента Российской Федерации позволяют ему оказывать мощ- ное воздействие на все ветви власти, так как он принимает участие в законотворчестве, используя право законодательной инициативы, подписи, обнародования законов, отлагательного «вето» и т.д.
Столь мощные прерогативы президентской власти являются по- стоянной мишенью для критики оппозиционных сил, как «справа», так и «слева», выражающих опасения в возможности перерождения демократии, узурпации власти и пр. Однако опыт прошедших лет показал, что широкие полномочия Президента вполне соответству- ют задаче обеспечения единства государства и государственной вла- сти в целом, а «сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства — напротив, она при определенных условиях является единственно возможным ин- струментом сохранения конституционного порядка»1.
Федеральное Собрание РФ Парламент Российской Федерации — Федеральное Собрание — является представительным и законодатель- ным органом страны. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат: Совета Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному представите- лю от представительного и исполнительного органов государствен- ной власти), и Государственной Думы, состоящей из 450 депутатов. Таким образом, высшая палата Федерального Собрания наполовину состоит из представителей исполнительной власти субъектов Феде- рации, что обеспечивает в известной мере единство исполнительной и законодательной ветвей. Обе палаты парламента заседают раздель- но, выбирают свои руководящие органы, самостоятельно принимают регламент и решают вопросы внутреннего распорядка работы. Кон-
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 389.
ституция предусматривает случаи совместных заседаний обеих па- лат для заслушивания посланий Президента, посланий Конститу- ционного Суда и выступлений руководителей иностранных госу- дарств. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума совместно обра- зуют Счетнуюпалату.
К компетенции верхней палаты российского Парламента (Совета Федерации) относится рассмотрение принятых Государственной Думой законов, вопросов назначения высших государственных чиновников судебной ветви власти, утверждение ряда указов Президента (о введе- нии военного и чрезвычайного положений, использовании Воору- женных сил РФ за пределами страны), а также утверждение измене- ния границ между субъектами Российской Федерации и назначение выборов Президента и отрешение его от должности.
Государственная Дума рассматривает все законопроекты, предло- женные Президентом, Советом Федерации и его членами, депутатами самой Думы, Правительством, законодательными органами субъектов Российской Федерации, Конституционным, Верховным и Арбитраж- ным Судами. Законопроекты, касающиеся расходов федерального бюджета, вносятся на рассмотрение Думы только при наличии за- ключения Правительства РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение последующих пяти дней рассматри- ваются верхней палатой парламента. В случае же отклонения Сове- том Федерации принятого Думой закона происходит повторное думское голосование, после чего закон считается принятым.
Конституция определяет круг федеральных законов, обязательно подлежащих рассмотрению в Совете Федерации. Среди них законы: по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных дого- воров РФ; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Прези- денту на назначение Председателя Правительства РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центро- банка, а также Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности; объявление амнистии (ст. 103).
Принятые в установленном порядке законы направляются для подписания Президенту и обнародования. В случае отклонения закона Президентом предусмотрена процедура повторного рассмотрения закона. Если при этом закон будет одобрен в прежней редакции двумя третями голосов в обеих палатах парламента, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней с последующим об- народованием. Таким образом, очевидно, что Федеральное Собра- ние является высшим законодательным органом государства.
Исполнительная власть Исполнительную власть в соответствии с гл. 6 Конституции Российской Федерации осуществляет Прави- тельство, состоящее из Председателя и федеральных министров.
Российское Правительство действует согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» от 23 декабря 1997 г. Проекты решений, постановлений и распоря- жений Правительства вносятся в Правительство его членами, руко- водителями федеральных органов исполнительной власти и главами исполнительной власти субъектов РФ. Поступающие в Правитель- ство предложения граждан, предприятий, организаций и учрежде- ний о принятии решений Правительства направляются для предва- рительного рассмотрения в структуры исполнительной власти.
Наиболее важные проекты решений Правительства предваритель- но подлежат обязательному согласованию с заинтересованными орга- нами государственной власти, с общественными и деловыми кругами. Подготовка проектов решений Правительства РФ осуществляется аппаратом Правительства, при этом департамент, которому поручена проработка проекта решения, проводит экспертизу проекта и необ- ходимую доработку текста, осуществляет согласование с другими подразделениями аппарата Правительства.
Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей его членов. На заседаниях Прави- тельства решения принимаются большинством голосов присутствую- щих членов Правительства, на заседаниях Президиума Правительства — большинством голосов от общего числа членов Президиума.
Председатель определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. В ч. 1 ст. 112 Конституции РФ сказано, что Председатель Правительства не позднее недельно- го срока после его назначения представляет Президенту предложе- ния о структуре федеральных органов власти.
Следовательно, в организационную основу исполнительной вла- сти необходимо включать всю систему органов государственной власти, призванную обеспечивать фактически и юридически реали- зацию исполнительной власти на всей территории России. Эта сис- тема образуется федеральными органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах их ведения, а также в рамках пол- номочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъек- тов. В функциональном и организационном смысле исполнительная власть самостоятельна и независима в своих отношениях с другими ветвями власти. Действующая Конституция усилила организацион- ную самостоятельность исполнительной власти. Так, законодательная ветвь власти уже не обладает организационно-распорядительными функциями, которыми были наделены Советы в отношении органов исполнительной власти. Одновременно существенно ограничены и кон- трольные функции законодательной власти, которые на федераль-
ном уровне исчерпываются правом контроля над исполнением бюджета и правом Государственной Думы выносить решение о не- доверии Правительству. Главным средством воздействия на испол- нительную власть со стороны законодательной, таким образом, ос- тается принятие законов и других правовых актов. Кроме того, члены Совета Федерации наделены правом задавать вопросы чле- нам Правительства, его Председателю, а комитеты Государственной Думы — как бы контролировать деятельность органов исполни- тельной власти и чиновников, в частности, через деятельность со- ответствующих думских комитетов.
В то же время исполнительная власть наделена полномочиями по изданию нормативных актов и участвует в законотворческом процессе (гл. 6 ст. 114, ч. 1 п. «а» ст. 115 Конституции РФ).
Исполнительная власть в лице Правительства РФ наделена функ- циями разработки и обеспечения выполнения федерального бюджета, обеспечения проведения единой финансовой, кредитной и денеж- ной политики; единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, эколо- гии; управления федеральной собственностью; обеспечения обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней полити- ки РФ, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.
Система федеральных органов исполнительной власти Систему федеральных органов исполнительной власти составляют министерст- ва, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России и иные управленческие образования, каждый из которых наделен своей компетенцией. Основным звеном в системе федеральных органов исполнительной власти (после Правительства РФ) являются феде- ральные министерства.
Федеральные исполнительные органы можно условно разделить на ряд групп, в зависимости от сфер их деятельности. Так, в области финансов, экономики и управления федеральной собственности функционирует ряд министерств, в их числе — Министерство фи- нансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство транспорта РФ.
Помимо этого в финансово-экономической области строительст- ва, транспорта и связи действует ряд других органов федеральной исполнительной власти.
Государственные комитеты РФ — это федеральные органы ис- полнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по кругу вопросов, входящих в их компетенцию, а также функциональное регулирование в опреде- ленной их статусом сфере. Очевидно, что задача функционального
регулирования, т.е. функция управления, возложенная на Государ- ственные комитеты, сближает их с федеральными министерствами.
Помимо Госкомитетов в рассматриваемый отраслевой блок ис- полнительных органов входят: федеральные комиссии, ряд федераль- ных служб, российские агентства, федеральные надзоры России.
Федеральные комиссии РФ по управленческому назначению и ад- министративно-правовому статусу приравнены к Государственным комитетам РФ. Их специфика состоит в возлагаемых на них задачах.
Федеральные службы выполняют функции отраслевого регулиро- вания. Так же, как и в случае с российскими агентствами, админи- стративно-правовой статус федеральных комиссий не имеет точного определения. Наконец, федеральные надзоры призваны осуществлять контрольную деятельность в вверенных им отраслях.
Вторая группа федеральных органов исполнительной власти вы- полняет функции государственного управления в области обороны, безопасности и правоохранительной деятельности. В нее входят: Ми- нистерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ, Мини- стерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности, Государ- ственная охрана и государственная защита.
Третья группа органов федеральной исполнительной власти осуще- ствляет управление в социально-политической и социально-культурной областях.
Помимо перечисленных высших федеральных учреждений в си- стему органов социального обеспечения входят: Государственный фонд занятости населения РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд обяза- тельного медицинского страхования.
Четвертую группу составляют государственные органы, осуще- ствляющие деятельность в сфере внешних сношений, во главе с Ми- нистерством иностранных дел РФ.
Таким образом, масштабы деятельности исполнительной власти и ее структуры охватывают все сферы жизни общества. «Главными элементами деятельности исполнительной власти становятся инфор- мация, прогноз, программирование, обеспечение единых условий хозяйствования для субъектов рыночных отношений, создание ин- фраструктуры и региональная политика, контроль, надзор и др.»1.
Свои полномочия Правительство реализует, в частности, через свои правовые акты. Так, Правительство издает постановления и распоряже- ния и обеспечивает их исполнение. Акты нормативного характера из- даются в виде постановлений Правительства, а по оперативным и те- кущим вопросам — в виде распоряжений. И те, и другие подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или от- дельных их положений, содержащих сведения, составляющие го-
1 Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Консти- туции Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 1. С. 15.
сударственную тайну, или сведения конфиденциального характе- ра, и являются обязательными к исполнению.
Структура правительства РФ В структуру собственно Правитель- ства РФ, помимо Председателя, его заместителей и федеральных ми- нистров, входит Аппарат Правительства, который возглавляет Руко- водитель Аппарата в ранге заместителя Председателя Правительства или федерального министра. Аппарат правительства состоит из ряда структурных подразделений — департаментов (финансов, экономи- ки, госслужбы, социального развития и др.), управлений (юридиче- ского, делопроизводства и др.), секретариата Председателя Прави- тельства и секретариатов заместителей Председателя Правительства.
В настоящий период очевидно, что сложившаяся громоздкая и весьма затратная структура государственного управления на феде- ральном уровне в целом не отвечает задачам, стоящим перед рос- сийским обществом, показателем чего, и одновременно следствием этого, является во многом хаотичный, практически перманентный процесс внутреннего реформирования ее структуры, далеко не спо- собствующий повышению эффективности работы всех ее звеньев.
Судебная власть Судебная власть является составной частью госу- дарственной власти, но на основе принципа разделения властей, ее функции и полномочия «служат своеобразным противовесом в от- ношении двух других ветвей власти, а в совокупности с ними обра- зуют единую государственную власть»1.
Судебная власть в Российской Федерации в соответствии с Кон- ституцией РФ (ч. 2 ст. 18) осуществляется только судом, посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная власть в лице судей независима и подчи- няется только Конституции РФ и Федеральному закону.
В Российской Федерации судебная власть осуществляется тремя высшимисудами: КонституционнымСудомРФ,ВерховнымСудомРФ, Высшим Арбитражным Судом РФ. Помимо этого действуют также ре- гиональные (уставные и конституционные) суды и мировые судьи, яв- ляющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.
Кроме того, Федеральным законом «О судебной системе Россий- ской Федерации» для выражения интересов судей были сформирова- ны органы судейского сообщества, высшим из которых стал Всерос- сийский съезд судей. Он учредил Совет судей Российской Федерации и Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федера- ции. При Верховном Суде РФ создан Судебный департамент, который взял на себя организационное обеспечение деятельности федеральных, краевых и областных судов, судов автономной области и автономных
1 Баглай М.В. Указ. соч. С. 617.
округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества и мировых судей.
Согласно Конституции РФ в систему судебной власти включа- ется также прокуратура — федеральная, региональная и районная, которая должна отслеживать реальное исполнение государственных законов и нормативных актов, отдавая при этом верховенство фе- деральным законам на всей территории РФ.
Виды судопроизводства Конституционный Суд РФ был создан в 1991 г. В компетенцию Конституционного Суда входит: проверка конституционности законов, нормативных правовых актов и дого- воров, осуществляемая по трем видам запросов и жалоб (от органов власти, граждан и судов); разрешение споров о компетенции; тол- кование Конституции РФ; дача заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В настоящее время Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей. Судья назначается на срок 12 лет. Конституционный Суд РФ рассматривает и разре- шает дела в пленарных заседаниях и заседаниях палат, включающих в себя соответственно девять и десять судей. Решение Конституционно- го Суда не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Однако в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 46) его решения могут быть обжалованы в установленном порядке в межгосударственных органах по защите прав и свобод человека.
Верховный Суд РФ — высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам.
Высший Арбитражный Суд РФ — высший орган по разрешению экономических споров.
Важной особенностью системы судебной власти является единст- во судебных органов снизу и доверху, так как суды всех уровней при- званы обеспечивать реализацию единых конституционных принци- пов правосудия.
Конституционно-правовой статус судей В создающемся право- вом государстве постоянно возрастает значение судебной власти, которая является условием существования гарантий от произвола и злоупотреблений законом, столь характерных явлений для тота- литарного общества, выстроенного на принуждении и насилии, пренебрежении к правам и свободам граждан. Конституцией РФ соз- даны условия независимости судебной власти. Законодательно оп- ределен единый порядок отбора и назначения судей. Ст. 120 Кон- ституции РФ провозглашает независимость судей и подчинение их только Конституции РФ и Федеральному закону. Законом закреп- ляется ряд гарантий независимости судей. Ст. 121 Конституции ус- танавливает принцип несменяемости судей, полномочия которых мо- гут быть прекращены или приостановлены не иначе, как в порядке
и по основаниям, установленным Федеральным законом. Закон за- прещает перевод судьи на другую должность или в другой суд без согласия самого судьи. Наконец, судья, в соответствии со ст. 122 Кон- ституции РФ, не может быть привлечен к уголовной ответственно- сти иначе, как в порядке, определяемом Федеральным законом. Принцип неприкосновенности судьи распространяется также и на его жилище, служебное помещение и т.д.
Центр и субъекты Федерации Одной из сложнейших проблем, стоящих перед современной системой государственного управления, являются взаимоотношения центра и субъектов Федерации, цен- тральной и местной власти. Эта проблема сводится к вопросу о доли ответственности за общее состояние системы государственного управления, падающей на федеральные, республиканские, краевые, областные, городские и другие органы власти; о сфере компетенции этих органов в осуществлении управленческих функций.
Россия — федеративное государство. В соответствии со ст. 5 Кон- ституции РФ все субъекты Федерации являются равноправными субъектами и равноправными по отношению друг к другу. При этом республики имеют свою конституцию и законодательство, а прочие субъекты — устав и законодательство. Здесь же закрепляются по- ложения о государственной целостности и единстве системы госу- дарственной власти и разграничении предметов ведения и полно- мочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами; равноправии и самоопределении народов Российской Федерации. Однако из приведенных положений очевидно, что субъ- екты Федерации находятся далеко не в равноправном положении. Так, республики, по сути, обладают атрибутами государства, что нельзя сказать о прочих субъектах. Наличие подобных противоречий в определении статуса субъектов Федерации приводит к серьезным издержкам в отношениях центра и субъектов, в отношениях между самими субъектами и, наконец, оказывает негативное воздействие на процесс функционирования системы государственного управле- ния в целом.
Сфера компетенции федеральных органов Конституция РФ (ст. 71—73) весьма четко определяет сферы компетенции, предметы ведения федеральных органов власти и ее субъектов. Так, в ведении Российской Федерации находятся:
• принятие и изменение Конституции РФ, федеративное устрой- ство и территория РФ;
• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
• гражданство РФ;
• регулирование и защита прав национальных меньшинств;
• установление системы власти и формирование органов госу- дарственной власти;
• федеральная собственность и управление ею;
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, эко- логического, социального, культурного и национального раз- вития РФ;
• установление правовых основ единого рынка;
• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова- ние, денежная эмиссия, основы ценовой политики;
• федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• федеральный бюджет;
• федеральные налоги и сборы, фонды регионального развития;
• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
• федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, а также вопросы обороны, оборонного производства, внешнеэкономические отношения РФ и некото- рые другие вопросы, обеспечивающие целостность Российской Федерации.
Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов Одновре- менно Конституция РФ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Рос- сийской Федерации (ст. 72) относятся:
• обеспечение соответствия конституций и законов республик, ус- тавов, законов и иных нормативных правовых актов краев, горо- дов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;
• защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав на- циональных меньшинств; обеспечение законности, правопо- рядка и общественной безопасности;
• режим пограничных зон;
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра- ми и иными природными ресурсами;
• разграничения государственной собственности;
• природопользование;
• охрана окружающей среды и обеспечение экологической безо- пасности; особо охраняемые природные территории;
• охрана памятников истории и культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, фи- зической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения; защита семьи, мате- ринства, отцовства и детства;
• социальная защита, включая социальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бед- ствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодатель- ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат;
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жиз- ни малочисленных этнических общностей;
• установление общих принципов организации системы орга- нов государственной власти и местного самоуправления;
• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.
Исключительные права субъектов Федерации Кроме выше- указанных разграничений предметов ведения во всем, субъекты Фе- дерации обладают всей полнотой государственной власти, осущест- вляют собственное правовое регулирование, включая принятие за- конов и иных нормативных правовых актов.
Статья 77 п. 1 Конституции РФ относит к исключительному праву субъектов Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти республик, краев, областей, горо- дов федерального значения, автономной области и автономных ок- ругов в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных орга- нов государственной власти на основе Федерального закона. Помимо этого ст. 78 предоставляет право федеральным органам исполнитель- ной власти для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Одновременно федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий и наоборот, при условии конституционности передачи полномочий.
Данные нормы, в условиях существенных различий в самой го- сударственно-правовой природе субъектов РФ, привели к возник- новению существенных различий в организационных системах орга- нов исполнительной власти в субъектах Федерации. Эти же отличия стали использоваться в узко эгоистических, нередко оппозиционно- политических целях, стали основой развития сепаратистских тен- денций в политике руководства отдельных субъектов (например, Чечня, в известной степени Татарстан и др.).
Местное самоуправление Первые попытки реформирования централизованной советской системы управления с целью придания
некоторой самостоятельности местным Советам были предприняты еще в конце 80-х гг. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об об- щих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», который способствовал реанимации системы самоуправления и са- моорганизации граждан. Так, местные Советы, как представительные органы власти, становились основным звеном в системе местного са- моуправления. Законодательно закреплялось понятие «коммунальная собственность», к которому относилось имущество, передаваемое без- возмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, прочими субъектами, а также имущество, создаваемое или приобре- таемое местным Советом.
На основе союзного акта был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном управлении в РСФСР». В совокупности оба за- кона заложили основы для развития новой системы местного само- управления.
С весны 1992 г. Верховный Совет РСФСР развернул значитель- ную работу в этом направлении и принял ряд законов, регламенти- рующих деятельность и структуру местных органов власти.
В марте принимается Закон о краевом, областном Совете народ- ных депутатов и краевой, областной администрации, в июне — законы
«О местном самоуправлении в РСФСР» и «О дополнительных пол- номочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»; в июле — «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Рос- сийской Федерации» и «О закрытом административно-территори- альном образовании». В июле и ноябре вносятся изменения в Закон о выборах народных депутатов местных Советов.
После октябрьских событий 1993 г. в Москве принимается Указ Президента «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». 22 октября принимается Положение об основных началах организации и дея- тельности органов государственной власти в субъектах Федерации (краях, областях, городах, автономных областях и округах). Прини- маются положения о выборах в Московскую городскую думу и в Мо- сковскую областную думу. В конце месяца принимаются указы о ре- форме местного самоуправления и выборах в органы местного са- моуправления.
До избрания новых органов власти и органов местного само- управления функции упраздненных Советов возлагались на местную администрацию. Местные бюджеты утверждались с согласия главы администрации соответствующего субъекта РФ. Указами Президента утверждались положения о выборах в представительные органы власти краев, областей, округов.
Советы заменяются собраниями представителей, думами, муни- ципальными комитетами. Возникают институты глав администрации,
мэров, старост и т.п. Тогда же принимаются Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. В марте 1994 г. созда- ется специальное Управление Администрации Президента по работе с территориями — делается новая попытка усилить контроль центра за местами. Одновременно был издан Указ «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления».
Конституция РФ, Европейская Хартия (ратифицированная Рос- сийской Федерацией в качестве члена Совета Европы в 1998 г.), ряд указов Президента РФ, законодательных актов (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др. федеральных законов), постанов- лений органов представительной и исполнительной власти созда- ли прочную правовую базу современной системы местного само- управления.
В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена специ- альная глава (ст. 130—133) в совокупности с рядом положений по ме- стному самоуправлению, входящих в состав одиннадцати других ста- тей Основного Закона.
В соответствии с конституционными нормами местное управле- ние является самостоятельным в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, структура ко- торых определяется населением самостоятельно и т.д.
Закон закрепляет основные предметы ведения органов местного самоуправления:
• управление муниципальной собственностью;
• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка и др.
В начале нового этапа 7 мая 2000 г. состоялась церемония вступ- ления В.В. Путина в должность Президента Российской Федерации. Его политические взгляды и убеждения были изложены в про- граммной статье «Россия на рубеже тысячелетий» (декабрь 1999 г.).
«Опорными точками» современного этапа развития государства бы- ли названы рыночные отношения, патриотизм, державность, соци- альная солидарность на основе восстановления направляющей и ре- гулирующей роли государства, создания в рамках Конституции 1993 г. сильного федерального государства — демократического, пра- вового, дееспособного.
Первые шаги в этом направлении вызвали весьма горячие дис- куссии во властных структурах и обществе. Декларации Президента
o приверженности курсу реформ, направленных на развитие демо- кратических основ государственности, рыночных отношений и т.д., на первых порах нашли выражение в попытках укрепления системы государственного управления («вертикали власти»), с целью прида- ния ей большей эффективности.
В частности, указом Президента был сформирован новый орган — Государственный Совет, в состав которого вошли главы субъектов Федерации, одновременно покидающие места в Совете Федерации — высшей палате Федерального Собрания. На этой основе начался процесс обновления состава самого Совета Федерации. В июне 2000 г. был принят Федеральный закон, по которому членами верх- ней палаты парламента становились не руководители исполнитель- ных и представительных органов власти субъектов Федерации, а их представители, работающие в СФ на профессиональной (постоян- ной) основе четыре года. Закон вступил в силу 1 февраля 2001 г.
В целях приближения Центра к регионам, укрепления «вертикали власти» были созданы семь федеральных округов, во главе с Полномоч- ными представителями Президента РФ, вобравших в себя все субъек- ты Федерации. 89 субъектов Федерации были распределены между следующими округами: Дальневосточным, Сибирским, Централь- ным, Уральским, Приволжским, Северо-Западным. Данные ново- введения были проведены строго в соответствии с Основным Зако- ном Российской Федерации.
Помимо этого, предприняты попытки укрепления судебной вла- сти, продолжена военная реформа, наконец, утверждена общегосу- дарственная символика.
В 2004 г., с повторным избранием В. Путина, стартовала оче- редная административная реформа исполнительной власти.
В основу административной реформы 2004 г. была положена идея разделения управленческого труда на три уровня: министерства оп- ределяют политику отрасли; федеральные службы — надзирают за ее выполнением; агентства — оказывают государственные услуги.
Но разделение управленческого труда автоматически не привело к четкой и слаженной работе Правительства. Вместо 58 реформиро- ванных министерств и ведомств образовалось 81. Количество согла- сований при принятии решений возросло в три раза, особенно это стало актуальным для регионов.
Предполагалось, что в результате реформы армия чиновников уменьшится на полмиллиона человек, но с 2000 г. к настоящему времени она увеличилась на 150 тыс. чел.
Таким образом, административная реформа не дала результатов.
