2015-04-08
785
Скликання нової міжурядової конференції для внесення змін і доповнень до Договору про створення Європейського Союзу було прямо передбачене статтею N (ст. 48) Маастрихтського договору. На виконання цього розпорядження в 1996 р. була скликана міжурядова конференція, якою було доручено розробити і запропонувати до підписання текст нового засновницького акту, покликаного сприяти вдосконаленню структури і функціонування Європейського Союзу, а також вирішити ті спірні проблеми, які не вдалося повністю врегулювати при підготовці Маастрихтського договору. Вже в 1997 р. новий Договір був готовий до підписання. Воно відбулося 2 жовтня 1997 р. За місцем його підписання новий засновницький акт отримав назву Амстердамський договір. Відповідно до прийнятого порядку текст підписаного всіма учасниками Договору був переданий на ратифікацію державам-членам, які здійснили її відповідно до національних конституційних процедур. Умовою набрання чинності кожного засновницького договору або акту, що його змінює, є його одноголосна ратифікація всіма державами-членами. Весною 1999 р. процедура ратифікації була завершена і формально договір вступив в силу з 1 травня 1999 р. Амстердамський договір і додатки до нього дають достатньо ясне уявлення про те, в якому напрямі йде еволюція Європейського Союзу і європейського права.
Одним з основних завдань, які ставили перед собою учасники міжурядової конференції, що готували Амстердамський договір, було врегулювання проблем реформи інститутів Союзу у зв'язку з майбутнім розширенням його складу. У Маастрихтський договір були включені положення, що деталізували умови і порядок прийому до складу Союзу нових держав-членів. Проте в рамках Маастрихтського договору не було визначено, яким чином будуть реформовані інститути Союзу у зв'язку зі вступом нових членів. Цілком природно, що процедури формування інститутів Союзу і прийняття рішень, що існували раніше, неможливо було зберегти в колишньому вигляді, хоча б по тій простій причині, що такі провідні інститути Союзу, як Рада і Комісія, ставали недостатньо функціональними.
Рішення щодо реформи Комісії і Ради взаємозв'язані і повинні бути збалансовані. На жаль, саме з цього питання при підготовці Амстердамського договору так і не вдалося дійти згоди. Єдине досягнення — це встановлення максимальної кількості депутатських місць в Європейському парламенті, яка після розширення не повинна перевищувати 700. Зрештою сторони погодилися, що не пізніше ніж за рік до нового розширення Союзу буде скликана нова міжурядова конференція, яка повинна врегулювати всі питання, пов'язані з реформою інституційної структури. Відсутність такого врегулювання може призвести до відстрочення прийому нових членів до складу Європейського Союзу.
Серед новел, що вводяться в дію Амстердамським договором, важливо відзначити посилення уваги до захисту основних прав і свобод людини. До преамбули і постатейного тексту Амстердамського договору внесені положення про створення в рамках Союзу простору свободи, безпеки і законності. Рішення, що приймаються інститутами Союзу, повинні характеризуватися більшою відкритістю і бути ближчими до потреб громадян. Цілям посилення захисту їх прав і інтересів повинно відповідати і встановлення громадянства Союзу, діяльність Комісії з петицій і уповноваженого з прав людини, в більшій мірі деталізованих в Амстердамському договорі.
Визначаючи цілі і принципи Союзу, Договір встановлює, що "Союз заснований на принципах свободи, демократії, поваги основних прав і свобод та принципах правової держави, які є загальними для всіх держав-членів" (ст. F; ст. 6). Серед положень, що вводяться в даній сфері Договором, — можливість застосування санкцій по відношенню до держави-учасниці, яка допустила грубе і тривале порушення основних прав і свобод. У разі констатації такої ситуації Рада може прийняти рішення про припинення здійснення державою-порушником певних повноважень, передбачених засновницькими договорами. Це може бути поширено, зокрема, на право відповідної держави-члена брати участь в голосуванні в Раді. Санкції, накладені на державу-порушника, не звільняють останню від виконання зобов'язань, пов'язаних з перебуванням в Союзі.
Виключно важливим для майбутнього Союзу стало розширення сфери застосування права Співтовариств і юрисдикції Суду ЄС. Особливо показово це виразилося в комунітаризації[1] Шенгенських угод. Відповідні положення, що відносяться до регулювання візової політики, надання притулку і регулювання міграційної політики, були безпосередньо інкорпоровані в текст Амстердамського договору. Проте не всі держави-члени Союзу погодилися з цим рішенням. Англія, Ірландія і Данія обумовили в спеціальних документах, доданих до тексту Договору, свою особливу позицію. Враховуючи ситуацію, коли в рамках Союзу ті або інші угоди і засновані на них юридичні розпорядження застосовуються не до всіх, а лише до частини держав-членів, Амстердамський договір формулює концепцію просунутої співпраці. Згідно цієї концепції держави, що вживають заходи і кроки, спрямовані на поглиблення інтеграційних процесів, можуть вводити у відносинах між собою положення, які сприяють прискореній реалізації цілей і завдань, визначених в засновницькому договорі. Амстердамський договір не тільки визнав правомірність подібної практики, коли узгоджені рішення застосовуються тільки частиною держав-членів, але і передбачив порядок і механізм реалізації концепції просунутої співпраці. Ця ж концепція була покладена в основу формування Валютного союзу, до якого увійшло 11 з 15 держав-членів.
Комунітаризація, тобто підпорядкування Шенгенських угод праву Співтовариств, означає одночасно розповсюдження на цю сферу юрисдикції Суду ЄС. Одночасно Амстердамський договір передбачив можливість контролю в преюдиційному порядку з боку Суду ЄС при вирішенні інших питань, пов'язаних з реалізацією розділу VI Договору, — співпраця поліцій і судів в кримінально-правовій сфері. Так, згідно статті К-7 (ст. 35). Суд ЄС наділяється правом за певних умов, викладених в цій статті, давати висновок про дійсність і тлумачення рішень, прийнятих в рамках третьої опори.
Одночасно або паралельно з концепцією просунутої співпраці розширюється і уточнюється застосування в рамках ЄС принципів субсидіарності і пропорційності. Відповідні принципи, сформульовані безпосередньо в засновницьких актах, отримали свій розвиток в спеціальному протоколі про пропорційність і субсидіарність та декларації, прийнятій учасниками Амстердамського договору.
Розвитку права ЄС слугували також положення, що стосуються процедури прийняття рішень інститутами Європейського Союзу. Були зокрема змінені і уточнені положення статей 189-В і 189-С (ст. 251 і 252), що регламентують порядок і умови застосування процедури співпраці і процедури сумісного прийняття рішень при вотуванні нормативно-правових актів ЄС. У положеннях Амстердамського договору і додатках до нього було акцентовано увагу на необхідність активнішого використання не регламентів, а директив, а серед останніх — рамкових директив, що залишають велику свободу державам-членам. Ще раз уточнені умови дійсності нормативно-правових актів, причому особлива увага приділена їх мотивованості і відповідності загальним принципам права. Разом з цим, підкреслюється необхідність підвищення якості нормативно-правових актів, що приймаються. Реальним віддзеркаленням цієї останньої вимоги стала, зокрема, робота, проведена Генеральним секретаріатом по систематизації текстів засновницьких договорів і складанню консолідованого тексту Договору про Європейський Союз і Договору про Європейське Співтовариство. Серед інших новел Амстердамського договору заслуговують уваги положення, що відносяться до подальшої деталізації умов членства в Європейському Союзі, а також положення, що розширюють юрисдикцію Європейського Союзу. Акцентуючи увагу на застосуванні права ЄС в соціальній сфері, засновницький акт, особливо підкреслює необхідність заходів і зусиль по вдосконаленню та підвищенню якісного рівня освіти і учбового процесу.
Амстердамський договір вносить ряд змін і уточнень в механізм здійснення спільної зовнішньої політики і політики безпеки, деталізує порядок визначення загальних зовнішньополітичних принципів, орієнтації і стратегії, умови і порядок вироблення загальної позиції, прийняття спільних рішень і їх реалізації. Дещо розширюється участь Комісії в прийнятті конкретних зовнішньополітичних рішень. Передбачається деяке коректування апарату, що готує і забезпечує прийняття зовнішньополітичних рішень, зокрема змінюються функції і повноваження Генерального секретаря Ради, який набуває нового статусу. Створюється Політичний комітет, об'єднуючий керівників політичних департаментів міністерств і відомств закордонних справ держав-членів.
Помітно деталізує і уточнює Амстердамський договір співпрацю держав-членів Союзу в рамках третьої опори. Вже навіть сама зміна найменування відповідного розділу говорить про те, в якому напрямі здійснюється ця співпраця. Якщо в Маастрихтському договорі цей розділ говорив про співпрацю в сфері юстиції і внутрішніх справ, то відповідний розділ Амстердамського договору названий "Співпраця поліцій і судів в кримінально-правовій сфері". Метою цієї співпраці проголошується забезпечення громадянам Європейського Союзу підвищеного рівня захисту основних прав і свобод в рамках загального простору свободи, безпеки і законності шляхом спільних дій держав, зокрема, з метою попередження і викорінення расизму і ксенофобії. Ця мета повинна досягатися шляхом попередження злочинності і особливо в результаті боротьби з організованою злочинністю, тероризмом, контрабандою наркотиків і зброї, боротьбою проти корупції і фінансових зловживань. Відповідно в Амстердамському договорі передбачена конкретна програма розвитку співпраці держав-членів Союзу в рамках Європолу. Детальніше регламентує Амстердамський договір і умови правової співпраці держав, їх взаємодопомогу в кримінально-правовій сфері.
Таким чином, Амстердамський договір, не дивлячись на те, що він не вирішив всіх задач, поставлених перед міжурядовою конференцією, що його виробила, містить принципово важливі положення, направлені на поглиблення і розширення співпраці держав-членів в рамках Співтовариств і Союзу. Абсолютно очевидно, що його ратифікація і введення в дію означають нову важливу віху в розвитку права ЄС. Одночасно Амстердамський договір повинен послужити підставою для нових домовленостей і пошуку правових рішень тих нелегких проблем і завдань, які стоять перед Європейським Союзом в економічній і соціальній сферах, у сфері політики і культури, забезпечення безпеки, посилення боротьби з організованою злочинністю, в перебудові інституційної системи Союзу.
Література:
1. Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. СЮ. Кашкина. - М.: Белые альвы, 1997.
2. Європейський Союз. Консолідовані договори. – К.: Port-Royal, 1999.
3. Опришко В.Ф., Омельченко А.В., Фастовець А.С. Право Європейського Союзу. - К., 2002.
4. Право Европейского Союза: Документы и комментарии / Под. ред. СЮ. Кашкина. - М.: ТЕРРА, 1999.
5. Документы Европейского Союза. - М., 1994-1999.
6. Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая / Топорнин Б.Н. (отв. ред.). - М., 1992.
7. Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. - М., 1992.
8. Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. - М.: Юристь, 1998.
9. Хартли Т. Основы права Европейского сообщества. Введение в конституционное и административное право Европейского сообщества. — М.: ЮНИТИ, 1998.
10. Европейское право / Энтин Л.М. (отв. ред.). - М.: Норма, 2004.
11. Европейское право / Энтин Л.М. (отв. ред.). - М.: Норма, 2005.
ТЕМА 2
