2015-04-12
14129
Тема № 4. Законодательный процесс.
Понятие законодательного процесса и его стадии. Законодательная инициатива. Законопредложение и законопроект в Государственной думе. Предварительное рассмотрение законопроектов и принятие федеральных законов Государственной Думой. Рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Подписание и обнародование законов Президентом России. Президентское вето. Особенности принятия федеральных конституционных законов о поправках к Конституции РФ. Особенности принятия федерального бюджета. Особенности вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов РФ. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации и особенности вступления в силу законов и нормативных правовых актов.
Законотворчество и законодательный процесс.
Законотворчество — это деятельность компетентных органов государственной власти, которая представляет собой особую правовую форму осуществления функций государства, состоящую в принятии, изменении или отмене правовых норм. Законотворческая деятельность отличается от других форм деятельности органов государственной власти тем, что здесь устанавливаются общеобязательные правила поведения (правовые нормы), адресованные всем субъектам правоотношений. В результате законотворчества нормы права получают свое закрепление в официальных документах — нормативно-правовых актах. Законотворческая деятельность представляет собой не столько политико-правовое, сколько, прежде всего, социально-правовое явление. Если законотворчество в самом общем виде может быть определено как деятельность (совокупность мероприятий и действий), направленная на создание правовых норм, обладающих высшей юридической силой, то законотворчество как специально-юридическая категория означает соответствующую юридически значимую деятельность. Законотворческая деятельность, будучи урегулированной правом, характеризуется строгой последовательностью операций (действий) по созданию законов и выражается в законотворческом процессе (его процессуальная сторона) как юридической форме функционирования механизма законотворчества во времени. Принципы законотворчества: законность; демократизм; гласность; научная обоснованность; профессионализм, справедливость, системности, адекватности нормативно-правовых установлений, понятийно-терминологической определенности, достаточной мотивированности норм права, логической сбалансированности норм права, обеспечения действенности норм права.
Законодательный процесс - порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституции и регламенте соответствующего представительного органа. Для Законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. В РФ включает (чаще всего) пять стадий. Первой предшествует предзаконодательный процесс, охватывающий этап от появления идеи, предложения о необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения в соответствующий орган и подготовки законопроекта. По общему правилу законопроекты разрабатываются теми, кто обладает правом законодательной инициативы. Первая стадия законодательного процесса - внесение законопроекта в Государственную Думу органом или лицом, обладающим правом законодательной инициативы. Под законодательной инициативой понимается деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по внесению в законодательный орган предложения об издании нормативно-правового акта или же подготовленного законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами этого права, законодательный орган обязан рассматривать независимо от того, будут они приняты или нет. Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго определен в Конституции РФ. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Эти органы пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. На второй стадии законопроект проходит рассмотрение в Государственной Думе, которое осуществляется в трех чтениях (если Дума не примет по данному законопроекту иного решения). Третья стадия - принятие закона Государственной Думой (обычный закон принимается простым большинством голосов от общего числа депутатов, конституционный - большинством в 2/3). На четвертой стадии законодательного процесса закон проходит утверждение в Совете Федерации. Подписание и обнародование закона Президентом РФ составляет пятую стадию законодательного процесса. Число стадий может варьировать в зависимости от характера принимаемого закона и позиции по нему каждой из палат Федерального Собрания и Президента РФ. Так, в законодательном процессе появляются дополнительные стадии, если принятый Государственной Думой закон отклоняется Советом Федерации или Президент РФ применяет свое право вето.
Рассмотрим стадии законодательного процесса. Подготовка к рассмотрению (внесение законопроекта). Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Аппарате палаты. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в депутатские объединения и в соответствующий комитет Государственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствие законопроекта предъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрение Совета палаты. В свою очередь, Совет Государственной Думы назначает комитет, ответственный за законопроект. Комитеты играют ведущую роль в создании законопроектов, т.к. именно они решают, продолжит или прекратит свое существование тот или иной законопроект. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 109 Регламента ГД не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения направляются Советом Государственной Думы в законодательные органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний. При внесении в Государственную Думу до рассмотрения в первом чтении альтернативных законопроектов Совет палаты откладывает рассмотрение внесенного ранее законопроекта и поручает ответственному комитету подготовить к одновременному рассмотрению в первом чтении все альтернативные законопроекты. При работе над законопроектом ответственный комитет может сформировать рабочую группу из членов ответственного комитета, депутатов Государственной Думы, представителей субъекта права законодательной инициативы, а также представителей органов государственной власти, различных организаций, экспертов и специалистов.
В соответствии со ст. 112 Регламента ГД Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета палаты или ответственного комитета проводит правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, после чего готовит заключение по следующим
вопросам:
а) соответствует ли законопроект федеральному законодательству;
б) нет ли противоречий между статьями и частями законопроекта;
в) полностью ли приведен перечень актов, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены или дополнены.
Подготовленный к рассмотрению в первом чтении законопроект и материалы к нему ответственный комитет возвращает в Совет Государственной Думы для дальнейшего внесения на рассмотрение палаты.
Дополнительно к указанным ранее материалам ответственный комитет в соответствии со ст. 114 Регламента Государственной Думы представляет:
а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;
б) заключения комитета и комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованием
необходимости принятия либо отклонения законопроекта;
в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;
г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения на заседании палаты.
Аппарат Государственной Думы обязан ежеквартально информировать всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение законопроектах, результатах рассмотрения законов не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации, Президентом России, что способствует координации деятельности всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.
Рассмотрение законопроектов осуществляется Государственной Думой в трех чтениях, Первое чтение.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и все материалы к нему Аппарат Государственной Думы направляет: Президенту РФ; в Совет Федерации; депутатам Государственной Думы; Правительству РФ; субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект.
При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, рассматриваются актуальность и практическая значимость. Обсуждение начинается с доклада субъекта законодательной инициативы, внесшего законопроект, об обосновании необходимости принятия закона. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, обязательно заслушивается заключение Правительства России. Результатом обсуждения в первом чтении может быть одно из следующих решений:
а) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом
предложений и замечаний в виде поправок;
б) отклонить законопроект;
в) принять закон.
При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования.
Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовали более половины общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.
При принятии законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок представления поправок, который, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов – менее 30 дней. В случае принятия законопроекта в первом чтении и при наличии правовой и лингвистической экспертиз председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.
Все субъекты права законодательной инициативы вправе вносить поправки к законопроекту, принятому в первом чтении. Ответственный комитет изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу. Автор поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном комитете. При изменении названия законопроекта он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Все поправки группируются по статьям законопроекта и рассматриваются на заседании ответственного комитета. При согласии последнего с поправками он может включить их в текст и
рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовит заключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка.
На основании ст. 122 Регламента ГД ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего рассмотрения в палате следующие документы:
а) проект постановления по законопроекту;
б) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию;
в) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению;
г) таблицу поправок, по которым комитетом не было принято решений;
д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию;
е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.
Далее законопроект вместе с указанными материалами до его рассмотрения во втором чтении рассылается Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и депутатам Государственной Думы. Необходимо отметить, что ответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня
принятия в первом чтении (если палата не установит иной срок).
Второе чтение. Статья 123 Регламента ГД определяет, что второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затем выступают полномочный представитель Президента в Государственной Думе, представители субъекта, внесшего законопроект, и полномочныйпредставитель Правительства в Государственной Думе. Если возражений против поправок,рекомендуемых для внесения в текст, не имеется, они принимаются в целом. Если приобсуждении в палате возникают возражения против каких-либо поправок, топредседательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, противкоторых нет возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым высказаны возражения.
Поправки к проекту федерального закона принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, а поправки к проекту федерального конституционного закона - не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.
По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в
ответственный комитет. Если при повторном голосовании такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Более того, решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен
к процедуре первого чтения.
Нужно отметить, что в соответствии со ст. 123 Регламента по предложению депутатов Государственной Думы при условии, что проведены правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможно принятие закона в целом в день прохождения второго чтения.
После второго чтения законопроект, как правило, направляется в ответственный комитет и Правовое управление Аппарата Думы для устранения возможных внутренних противоречий.
Третье чтение. В процессе этого рассмотрения уже не допускаются ни внесение поправок, ни возвращение кобсуждению законопроекта как в целом, так и его отдельных разделов, глав, статей. Поэтомунепринятие законопроекта в третьем чтении ведет к прекращению рассмотрения. Но в
исключительных случаях и лишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, ст. 125 Регламента ГД закрепляет за председательствующим обязанность поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Как уже было сказано, федеральный закон считается принятым Государственной Думой, если за него проголосовали большинство депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовали не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона (аналогичное можно сказать и о законе о поправках к Конституции России).
Особенности рассмотрения предложений о поправках к Конституции.
Процедуре рассмотрения предложений о поправках к Конституции посвящена гл. 16 Регламента ГД. Особое внимание следует обратить на перечень субъектов, обладающих правом внесения подобных предложений. Он существенно отличается от круга лиц, обладающих правом законодательной инициативы. В этот перечень входят:
Президент России;
Совет Федерации;
Государственная Дума;
Правительство страны;
законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Действующее законодательство делит предлагаемые изменения в соответствии с юридической силой глав Конституции на две группы, предусматривая для них различные процедуры. Изменения к гл. 3 - 8 называются поправками, а изменения к гл. 1, 2, 9 – пересмотром Конституции. Изменения к главам 3 - 8 Конституции России В соответствии со ст. 139 Регламента ГД поступивший проект закона о поправках передается
в Совет Государственной Думы, а оттуда - на заключение в Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. Указанный комитет, в свою очередь, проводит предварительное рассмотрение проекта закона с участием инициатора, полномочных представителей Президента и Правительства России в Государственной Думе, а также представителей комитетов палаты.
После этого, как уже говорилось, Государственная Дума рассматривает проект закона в трех чтениях, заслушивает доклад инициатора каждой поправки, содоклад представителя Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе, выступления полномочных представителей Президента и Правительства в Государственной Думе, представителей депутатских объединений, а также экспертов и иных приглашенных для обсуждения лиц.
Голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. После постатейного обсуждения и голосования Государственная Дума принимает закон о поправках в целом. Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Изменения глав 1, 2 и 9 Конституции России. Регламент говорит о них не как о поправках, а как о предложениях пересмотреть Конституцию. Подобные предложения в соответствии со ст. 137 Регламента Государственной Думы должны содержать новую редакцию указанных глав или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование пересмотра. Регламент предусматривает обязательное наличие
заключения Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. На заседании Государственной Думы обсуждаются не только предложения о пересмотре
положений Конституции, но и заключение указанного выше Комитета, после чего Государственная Дума принимает постановление об одобрении или отклонении данных предложений. Предложения считаются одобренными Государственной Думой, если за их одобрение проголосовали не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в Совет Федерации для последующего рассмотрения.
Принятый Государственной Думой федеральный закон в соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ в течение пяти дней должен быть передан на рассмотрение Совета Федерации. Который, реализует следующую стадию законодательного процесса. Конституционно закреплено, что федеральный закон считается одобренным СоветомФедерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если палата его не рассмотрела в течение 14 дней. В случае отклонения Советом Федерациифедерального закона палаты могут создать согласительную комиссию для преодолениявозникших разногласий. При этом федеральный закон повторно рассматривает ГосударственнаяДума.
При несогласии Государственной Думы с решением верхней палаты федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Как говорилось выше, в документах, сопровождающих федеральные законы по вопросам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, должно находиться заключение Правительства России. При его отсутствии у Совета Федерации может появиться основание для отклонения представленных законов. Статья 106 Конституции определяет, что в Совете Федерации должны быть рассмотрены
принятые Государственной Думой федеральные законы:
а) о федеральном бюджете;
б) о федеральных налогах и сборах;
в) о финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии;
г) о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации;
е) о войне и мире.
Конституционный Суд своим Постановлением от 23 марта 1995 г. <1> дал разъяснение по поводу порядка применения четырнадцатидневного срока для рассмотрения и одобрения в Совете Федерации законов, перечисленных в ст. 106 Конституции. Из Постановления следует, что ст. 106 Основного Закона не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации законов. Начав рассмотрение закона в четырнадцатидневный срок, предусмотренный ч. 4 ст. 105 Конституции, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении данного закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Следовательно, закон в этом случае не может быть подписан главой государства.
Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании палаты и завершено принятием решения. В соответствии со ст. 103 Регламента Совета Федерации поступивший, из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в течение 24 часов вместе с сопровождающими документами направляется всем членам палаты. Председатель палаты вправе передать федеральный закон нескольким комитетам, определив при этом ответственный комитет, который имеет право приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации. Если несколько комитетов разошлись во мнениях и не выработали единого заключения, то каждый комитет представляет свое заключение.
Установленный Конституцией четырнадцатидневный срок рассмотрения закона исчисляется со дня, следующего за днем регистрации в верхней палате. Если закон не входит в перечень обязательных к рассмотрению Советом Федерации, то ответственный комитет в своем заключении предлагает одно из следующих решений:
а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты (это возможно, когда комитет одобряет закон в целом, без внесения в него изменений и дополнений). В этом случае Председатель Совета Федерации может: либо согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации; либо отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой;
б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон (это возможно, когда комитет считает необходимым отклонить федеральный закон в целом либо внести в него изменения и дополнения).
Что касается федеральных законов, для которых в Конституции закреплена процедура обязательного рассмотрения в Совете Федерации, то ответственный комитет вправе рекомендовать Совету Федерации принять одно из следующих решений:
а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
б) отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.
Рассмотрение закона в верхней палате начинается с оглашения заключения ответственного комитета, материалов Правового управления по данному закону и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. При обсуждении предоставляется слово представителю Правительства России для защиты своих позиций и оглашения официального отзыва о рассматриваемом законе. При обсуждении закона, который должен быть рассмотрен в Совете Федерации, председательствующий ставит его одобрение на голосование. Если вопрос окажется недостаточно подготовленным, палата вправе перенести рассмотрение закона на следующее заседание, где этот процесс должен быть завершен. Данное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. В противном случае председательствующий обязан поставить на голосование
вопрос об одобрении данного закона. Если четырнадцатидневный срок в отношении закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в верхней палате в соответствии со ст. 112 Регламента Совета Федерации, пропущен, то закон направляется Президенту для подписания и официального опубликования. Конституционный Суд в Постановлении от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции отметил, что одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме - путем голосования, так и в пассивной форме: закон считается одобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Иными словами, пропуск четырнадцатидневного срока означает молчаливое одобрение федерального закона.
Принимая решение об отклонении закона, Совет Федерации выносит постановление, где может содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолеть разногласия с Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.
После этого в пятидневный срок Совет Федерации направляет в Государственную Думу свое постановление об одобрении или об отклонении федерального закона. А одобренный Советом Федерации федеральный закон (вместе с текстом постановления Совета Федерации) в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту для подписания и официального опубликования. Что касается принятого Государственной Думой федерального закона, не относящегося к разряду обязательно рассматриваемых в Совете Федерации и не рассмотренного в четырнадцатидневный срок, то на пятнадцатый день со дня поступления из Государственной Думы он также направляется Председателем Совета Федерации Президенту России для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума. Как отмечалось выше, федеральный конституционный закон считается принятым, если
поступивший из Государственной Думы в Совет Федерации его проект одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Вместе с законопроектом, одобренным Государственной Думой, в Совет Федерации направляются стенограмма заседания Государственной Думы и прилагаемые к нему документы. Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя определяют ответственный комитет, на заседании которого оглашаются или распространяются официальные отзывы Правительства о рассматриваемых палатой проектах федеральных конституционных законов.
Кроме этого, ответственному комитету (комитетам) поручается подготовить заключение по проекту конституционного закона, в котором он вправе рекомендовать Совету Федерации одно из следующих решений:
а) одобрить проект федерального конституционного закона;
б) отклонить проект федерального конституционного закона;
в) внести изменения и дополнения (предложенные комитетом) в одобренный
Государственной Думой проект конституционного закона и одобрить его в редакции Совета Федерации.
Процедура рассмотрения проекта федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации аналогична процедуре рассмотрения федерального закона. При одобрении комитетом Совета Федерации проекта федерального конституционного закона Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты принимает решение либо провести
голосование по одобрению проекта закона без обсуждения, либо обсудить законопроект. Постановление об отклонении проекта конституционного закона в течение пяти дней со дня принятия направляется в Государственную Думу. В случае одобрения Государственной Думой проекта федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации повторное голосование на заседании Совета Федерации не проводится. Если повторное рассмотрение Государственной Думой проекта федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, приведет к частичному согласию с предложениями верхней палаты, то данный проект
закона будет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый.
Что же касается законов о поправках к Конституции, то гл. 16 Регламента Совета Федерации при рассмотрении данных вопросов определяет следующую процедуру. Во-первых, необходимо вспомнить, что в соответствии со ст. 108 и 136 Конституции РФ проект закона о поправке к
Конституции после одобрения Государственной Думой должен быть рассмотрен в Совете Федерации. Председатель Совета Федерации направляет поступивший из Государственной Думы проект закона о поправке к Конституции в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, а при необходимости - и в другие комитеты Совета Федерации. На Комитет по конституционному законодательству в этом случае ложится нагрузка обобщения предложений других комитетов палаты к данному законопроекту и подготовки заключения, по итогам которого он (комитет) вправе рекомендовать палате одобрить или отклонить данный законопроект о поправке к Конституции РФ. Принятие законопроекта о поправке возможно только в том случае, если за его одобрение проголосовали не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. При отклонении законопроекта Совет Федерации может предложить Государственной Думе создать согласительную комиссию и в постановлении об отклонении изложить свою редакцию отдельных положений проекта закона. Данное постановление вместе с проектом закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.
В случае одобрения Советом Федерации закона Председатель палаты в течение пяти дней с момента принятия закона должен опубликовать для всеобщего сведения уведомление о принятии закона, текст самого закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации, а также информацию об условиях вступления в силу принятого закона и о порядке его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ. Одновременно текст закона о поправке к Конституции направляется для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, которые в течение года должны
рассмотреть данный вопрос. Учет данных из субъектов осуществляет Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству. Закон о поправке к Конституции считается одобренным законодательным (представительным) органом субъекта, если данный орган одобрил его в целом, без предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил постановление об этом в Совет Федерации. Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству оглашает на заседании
палаты заключение о результатах рассмотрения закона законодательными (представительными) органами субъектов, после чего результаты рассмотрения оформляются постановлением Совета Федерации, в котором должны содержаться следующие сведения:
а) наименование законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который одобрил закон о поправке к Конституции;
б)дата принятия, номер постановления законодательного (представительного) органа субъекта;
в) общее число законодательных (представительных) органов субъектов РФ, одобривших закон о поправке к Конституции;
г) результаты рассмотрения (для одобрения закона необходимо, чтобы "за" высказались законодательные (представительные) органы не менее чем двух третей субъектов РФ).
Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту страны и в законодательные (представительные) органы субъектов. Текст закона в соответствии со ст. 139 Регламента Совета Федерации в течение семи дней с момента установления результатов его рассмотрения в субъектах Федерации направляется Председателем палаты Президенту для подписания и опубликования. В противном случае (при отсутствии необходимого числа голосов субъектов Федерации) процедура рассмотрения закона прекращается. Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (далее - Закон о поправках) предусматривается процедура обжалования постановления Совета Федерации о результатах рассмотрения Закона о поправках в Верховный Суд (ст. 11 Закона о поправках). Это право принадлежит Президенту и законодательному (представительному) органу субъекта, которым они могут воспользоваться
только в течение семи дней со дня принятия постановления Советом Федерации. Кроме этого, на заявителя, подавшего жалобу в Верховный Суд РФ, ложится обязанность немедленно известить об этом Совет Федерации и Президента страны. Верховный Суд рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В этом случае закон о поправках не направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ. Если Верховным Судом будет установлена необходимость пересмотра постановления Совета Федерации о результатах рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации, Совет Федерации на очередном заседании должен будет повторно рассмотреть данный вопрос по
описанной выше процедуре.
Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:
а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;
б)возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;
в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;
г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3
Конституции.
Законодательная инициатива Президента и его участие в обсуждении законов в палатах Федерального Собрания уже рассматривались. Здесь речь пойдет о процедуре подписания и обнародования Президентом закона, а также о порядке наложения президентского вето.
Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право вето ("вето" в переводе с латинского означает "запрещаю"). Понятие "вето Президента" трактуется в юридической литературе как его "право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу". Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента страны. В соответствии с Конституцией после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции).
Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции РФ термин "вето" не употребляется. Вместе с тем это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание Российской Федерации может согласиться с доводами Президента изменить закон или отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы, он в течение семи дней должен быть подписан Президентом РФ и обнародован.
Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.
Остановимся на процедуре обнародования. Поскольку в Конституции России использовано понятие "обнародование", а действующая правовая база использует понятие "опубликование" (в частности, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального
Собрания"), можно сделать вывод об идентичности данных понятий с точки зрения российского законодательства. В научной юридической литературе имеются достаточно аргументированные мнения известных ученых о различиях в этих терминах. Нужно отметить, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой (имеется в виду окончательная редакция закона), а датой принятия федерального конституционного закона - одобрение верхней палатой Федерального Собрания (т.к. из Государственной Думы он поступает в Совет Федерации в качестве законопроекта). И все же, несмотря на видимую законченность законотворческого процесса, участие в нем Президента необходимо, т.к. федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции направляются Президенту не только для подписания, но и для обнародования.
В соответствии со ст. 107 Конституции Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
Федеральные конституционные и федеральные законы должны быть официально опубликованы в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской
газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации. Федеральные конституционные и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" данные нормативные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям,
учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы могут быть опубликованы и в виде отдельного издания.
По истечении десяти дней после дня их официального опубликования федеральные конституционные и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если самими законами не установлен другой порядок их вступления в силу. Здесь нужно отметить, что далеко не все граждане РФ могут ознакомиться с новым законом не только сразу после его опубликования, но и после его вступления в силу, т.к. не все регионы Российской Федерации получают официальный источник опубликования в течение 10 дней после его обнародования.
Согласительные процедуры занимают важное место среди процедур законодательного процесса. Они предполагают совместные поиски общего решения при возникших разногласиях. Согласительные процедуры между палатами парламента происходят в определенных случаях: при возникновении разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации по поводу закона, принятого Государственной Думой и переданного на рассмотрение Совета Федерации. Эта процедура подробно регулируется в регламентах обеих палат. Следует отметить, что при отклонении закона Советом Федерации возникшие коллизии могут быть разрешены и без использования согласительных процедур, поскольку создание согласительной комиссии является правом, а не обязанностью палат.
Федеральный закон после отклонения Советом Федерации поступает в Совет Государственной Думы, а затем в ответственный думский комитет, который по итогам рассмотрения может в соответствии со ст. 127 Регламента ГД рекомендовать палате одно из следующих решений:
а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;
б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;
в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.
Для преодоления возникших разногласий по поводу федерального закона, принятого Государственной Думой и отклоненного Советом Федерации, по инициативе любой из палат, поддержанной другой палатой, может быть создана согласительная комиссия на паритетных началах.
Постановление одной из палат о создании согласительной комиссии направляется в другую палату, а если необходимо участие в работе комиссии представителей Президента и Правительства - и в эти органы.
Депутаты, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях с правом совещательного голоса. Кроме этого, комиссия вправе при необходимости привлекать работников Правового управления и других подразделений Аппарата Государственной
Думы и Аппарата Совета Федерации, приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов для содействия в выработке единого текста федерального закона. Комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст обсуждаемого закона. В соответствии со ст. 129 Регламента ГД она может принять решение об изменении редакции отдельных статей, в отношении которых не имелось возражений верхней палаты, если такое изменение обусловлено новой редакцией закона. Необходимо отметить, что решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутаций Государственной Думы и Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовали большинство членов каждой депутации. Оно принимается открытым голосованием, но согласительная комиссия может установить и иной порядок голосования.
При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Государственная Дума может предложить данной комиссии продолжить работу с учетом поправок,
одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений. В случае принятия Государственной Думой закона в редакции согласительной комиссии он в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации. Если Государственная Дума при повторном рассмотрении не приняла обсуждаемый закон в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации о
его отклонении, то федеральный закон считается принятым, если за него проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый в таком порядке федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту России для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет об этом Председателя Совета Федерации. Если при голосовании в Государственной Думе в соответствии со ст. 132 Регламента предложение о принятии отклоненного Советом Федерации закона не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый закон считается не принятым. Если протокол согласительной комиссии будет содержать обоснование невозможности преодоления разногласий данным составом комиссии, то в соответствии со ст. 115 Регламента СФ при его рассмотрении на заседании Совета Федерации палата вправе принять одно из следующих решений:
а) изменить предложения Совета Федерации о редакции отдельных положений
обсуждаемого федерального закона;
б) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;
в) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.
Принятое палатой решение оформляется постановлением, которое в течение пяти дней
после его принятия должно быть направлено в Государственную Думу.
Существуют особенности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации федеральных конституционных законов. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от
общего числа депутатов Государственной Думы. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов о вопросах, предусмотренных самим Основным Законом. На федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что "федеральные законы принимаются Государственной Думой". В отличие от этого, в Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятый федеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, которые возникают при отклонении Советом Федерации федерального закона (ст. 105 Конституции), за исключением положения ч. 5 ст. 105 Конституции: Государственная Дума не может преодолеть решение Совета Федерации повторным голосованием. Следующий вопрос, на котором необходимо остановиться, - повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом. В соответствии со ст. 133 Регламента ГД Президенту России отводится 14 дней, в течение которых он может наложить свое вето. Как и при наложении вето Совета Федерации, рассматриваемый закон передается в ответственный
комитет Государственной Думы. Но в данном случае Регламент Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента - 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:
а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;
б) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента;
г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации) направить своих представителей;
д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Если палата принимает решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители депутатских объединений, а заключительное слово предоставляется представителю Президента России.
Если обсуждаемый закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал большинства голосов, то палата по предложению представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным законом, начиная с процедуры первого чтения. Кроме этого, Государственная Дума может принять решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии такого решения специальная комиссия действует по принципу "Одна сторона - один голос", при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов. Решение считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы эта комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты в согласованной редакции закон, который считается принятым, если за него проголосовали большинство от общего числа депутатов. На голосование палаты (по предложению ответственного комитета) может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в редакции, ранее принятой Государственной Думой. Решение принимается большинством (не менее двух третей голосов) от общего числа депутатов палаты. В этом случае федеральный закон (в ранее принятой редакции) в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. При отклонении Президентом федеральных законов Совет Федерации, как и Государственная Дума, рассматривает их повторно по следующей процедуре. Вместе с текстом федерального закона, ранее отклоненного Президентом и затем повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации, в соответствии со ст. 116 Регламента СФ, поступают следующие документы:
постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона;
письмо Президента России;
стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон;
заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента страны. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.
Нужно отметить, что комитет (комитеты) Совета Федерации, который ранее давал заключение по этому федеральному закону, рассматривает высказанные в письме Президента замечания и сам текст закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении, и дает по нему повторное заключение. Статья 119 Регламента СФ определяет, что при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации принимает решение либо поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции, либо провести обсуждение федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Это решение принимается большинством голосов от числа членов палаты, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае принятия решения о переносе рассмотрения закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, на следующее заседание
Совета Федерации его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании палаты принятием решения об одобрении или отклонении. При повторном рассмотрении верхней палатой федерального закона он считается
одобренным, если решение об этом было принято большинством (не менее двух третей голосов) членов Совета Федерации. В случае отсутствия необходимого числа голосов федеральный закон считается отклоненным. После этого закон вместе с постановлением Совета Федерации направляется Председателем палаты Президенту России для подписания и официального опубликования.
