Социология государственного управления: попытка категориального анализа

Этимология термина «управление» указывает на то, что он означает «придание чему-нибудь упорядоченности». Понятие «управление» формировалось и в таких науках, как биология, социология, психология. Нужно отметить особый вклад кибернетики в разработку указанного понятия. Кибернетикой установлено, что управление осуществляется не в любых, а лишь весьма сложных подвижных системах, которым присуща богатая сеть нелинейных причинно-следственных зависимостей как динамического, так и статического порядка, в системах, которые способны в пределах данного основного качества переходить из одного состояния в другого. Такой системой и есть общество в целом с его разными подсистемами. Учитывая это, управление рассматривается как внутренне свойство, присущее обществу на любом этапе его развития. Это свойство, имеет всеобщий характер и вытекает из системной природы общества, общественной, коллективной работы людей, необходимости общаться в процессе работы и жизни, обмениваться продуктами своей материальной и духовной деятельности [1, с. 42].

В теории понятие «управление», по обыкновению, рассматривается как процесс, организация, система [2, с. 9-11]. Управление как процесс – это взаимосвязанная совокупность циклически повторяемых процессов выработки и внедрения решений, ориентированных на стабильное функционирование системы образования в целом и основных ее составляющих. Указанный процесс содержит планирование, организацию, руководство и контроль, которые определяют функционирование и развитие основных образовательных и обеспечивающих процессов, а также стимулируют непрерывное саморазвитие системы. Процесс управления имеет «вход» (условия и ресурсы, необходимые для работы) и «выход» (стратегические, тактические, оперативные управленческие решения, нормативно-организационные решения). Процессы управления реализуются в общей деятельности и взаимодействии людей, организованных в разные временные и постоянно действующие институты управления [3]. С таких позиций управление представляется сложным иерархическим организационно-структурным единством, внутри которого, как относительно обособленные, выделяются определенные организационные структуры [4]. Процессы управления, информация об их объектах, условиях, результатах вместе с организационно оформленными инстанциями и людьми, которые их реализуют, образуют соответствующие системы управления. В таком случае управление возникает как система.

Поскольку образовательные системы выполняют задачи создания условий для развития и становления личности, то целесообразно рассмотреть понятие «управление» именно в аспекте его влияния на личность. Так, «управление формированием личности» определяется как оперативное регулирование ее становления и развития с помощью системы мероприятий и способов влияния на ее психику, поведение, деятельность для формирования определенных качеств и отношения к действительности, мировосприятия, самосознания, профессионализма [5, с. 298].

Для более полного и эффективного решения любой задачи управленческая практика должна опираться на научный подход, применение которого гарантирует соответствующие результаты. При этом научный подход к управлению определяется как подход, который основывается на объективных законах и закономерностях общественного развития [6]. В. Афанасьев считает, что он состоит в сознательном, основанном на возможном знании, систематическом влиянии субъекта управления (руководящей подсистемы) на социальный объект (управляемую подсистему) с целью обеспечения его эффективного функционирования и развития, достижения поставленной цели [7, с. 114]. Научность управления обществом гарантируется возможностью оценки всей деятельности относительно управления сферами общественной жизни с позиций системы. При этом нужно обратить внимание на то, что сегодня наука отходит от монизма, веры в то, что опираясь на один, хоть и научный, метод можно создать такую единую модель, которая объяснит все, что происходит в мире управления [8, с. 68].

Толкование понятия «подход» в научных источниках проанализировал М. Поташник [9]. Он указывает, что подход рассматривается, во-первых, как с позиций исследуемого объекта (в данном случае – управление), так и с точки зрения принципа, который руководит общей стратегией деятельности; во-вторых, как угол зрения, совокупность принципов, познавательное средство, метод, инструмент познания и способ преобразования действительности.

В научной литературе по проблеме управления предложено много разных подходов, которые имеют определенные основания на признание их научности. Так, М. Поташник, О. Моисєєв и В. Лазарев, обращаясь к проблеме обоснования необходимости научного управления образованием, выделили значительное количество научных подходов к управлению образованием: кибернетический, ситуационный, комплексный, детерминистский, оптимизационный, системно-деятельностный, мотивационный, программно-целевой, личностно-системно-деятельностный [10-11]. Общим в этих подходах считается то, что они изложены в виде теорий, теоретических основ, положений, принципов, закономерностей, которые исследовательским путем на основании изучения и обобщение реальных данных, фактов, доказаны в ходе специально организованных экспериментов или в результате теоретического анализа, что подтверждено опытом. Указанные авторы признали изложенные подходы объективными и зависящими от субъекта управления. При этом научный подход к управлению определенным образом отождествляется с проанализированным, обобщенным, систематизированным здравым смыслом эрудированного, хорошо подготовленного руководителя [8, с. 66-68].

Такое отождествление не является правомерным, поскольку «здравый смысл» содержит в себе так называемое «повседневное» знание, которое является весьма субъективным. В его основе лежат определенные преимущества, обусловленные тем, что оно выступает достаточно наглядным. Соображения в пределах «здравого смысла» имеют целью достижения объективной истины, поскольку опираются на законы традиционной логики, которые обеспечивают последовательный, непротиворечивый характер мышления. Но эти законы не всегда ясно осознаются и не всегда точно формулируются, что и становится источником логических ошибок [12, с. 4-6]. Наука, в отличие от «здравого смысла», начинает рассмотрение чего-либо исходя из анализа представлений, которые не отличаются особой обоснованностью и надежностью. И подвергает их рациональной критике, используя для этого специфические эмпирические и теоретические исследовательские приемы. Тем самым достигается прогресс в понимании и объяснении явлений [13].

Особенностью всех указанных выше подходов является акцент, сделанный на отдельные аспекты системной методологии. Анализ публикаций по проблеме их применения дает основания считать, что при их непосредственном использовании заметны некоторые противоречия. Например, при обработке идеи синергетического подхода в управлении его приверженцы выделяют такие вопросы:

ü может ли управление социальными системами ориентироваться на нестабильность и продуктивную роль хаоса, которые провозглашаются синергетикою доминантами развития?

ü пригодны ли синергетические модели для описания деятельности человека и управления нею?

ü не преждевременно ли применять синергетические модели для рассмотрения социальных вопросов?

Также часто ставится знак равенства между, например, комплексным и системным подходами и др. [14, с. 27-28]. Первый из них выступает сущностным моментом «политического государственного управления», которое «формирует политику государственного управления», состоящую в определении главных целей управленческой деятельности в той или иной сфере, разработке механизмов для их достижения. Во время определения сущности и содержания «политики государственного управления» в качестве базовой должна использоваться категория «политика». Если государственное управление может быть определено, как разработка и реализация государственной политики, тогда можно предположить, что формирование государственной политики – это первые шаги в государственном управлении.

Учитывая, что во время рассмотрения государственного управления как частного случая процесса управления появляется возможность экстраполировать на него представления о содержании основных функций управления, то к ним нужно отнести планирование, организацию мотивацию, координацию и контроль.

Сущность планирования должна определяться процессами целеопределения и целеполагания. Основное содержание этих процессов находит свое отражение в процессах, связанных с формированием государственной политики.

В качестве цели государственного управления, на этапе целеопределения, понимается именно такое состояние конкретной проблемы в жизни страны, которое гарантирует мотивацию его изменения в лучшую сторону.

Но только определить цель – недостаточно для формирования политики. Нужно также определиться с тем, что нужно для ее достижения. Таким образом, вторым шагом становится реализация функции целеполагания, как создание ориентировочной установки, формулирование специфических средств для достижения ранее намеченной цели. При этом важнейшим условием выступает легитимизация, т.е. ее правовое признание, законодательное закрепление. В таком случае государственные учреждения осуществляют свою деятельность по реализации намеченного, руководствуясь законами, государственными программами и т.п.

Понимание под целью проекта деятельности, которая обуславливает характер и определяет системную упорядоченность разных актов и операций, дает возможность понимать под целеполаганием принятие данной, конкретной цели как истинной, достижение которой обеспечит необходимый уровень качества предметов, явлений, процессов и т.п. Именно это определяет сущность планирования как одной из важнейших функций управления, состоящей в выработке и принятии управленческого решения, которое в контексте государственного управления выступает как формирование государственной политики [15].

Главным содержанием «административного государственного управления» является достижение поставленной цели путем обеспечения эффективного функционирования механизмов реализации государственной политики. Выполняя первые шаги категориального анализа в избранном направлении, нужно указать на тот факт, что главным актером на общественной сцене является человек. Существо человеческого рода в единстве его биологической и социальной составляющих рассматривается как человек, личность. Прежде всего, человек является общественным существом, которое имеет сознание и ум. Человек является субъектом исторической деятельности и культуры, выступая в этом процессе своего самоосуществления как личность, которая вместе с тем является и субъектом отношений. Человек не может существовать без включения в систему отношений и деятельности. Средой, в которой реализуются отношения и деятельность людей, является общество.

Общество может рассматриваться в двух значениях. В широком – это отделенная от природы часть материального мира, представляющая собой форму жизнедеятельности людей, которая исторически развивается. В узком понимании – это определенный этап человеческой истории, который характеризуется исторически конкретным типом и формой социальной системы.

Человек, вступая в систему отношений и связей с себе подобными, в ходе исторического процесса, становится членом общества. На это указывал К. Маркс, подчеркивая, что общество не состоит из индивидов, а отражает сумму тех связей и отношений, в которых индивиды находятся. Но общество – это не только отношения одного его члена к другому, а и сам человек в этих отношениях, во взаимодействии, которое происходит между людьми [2, с. 451].

Обществотакже должно рассматриваться как сложная и целостная система отношений и связей между людьми, которые имеют социальное значение при непосредственном учете ее материальной основы. Функционирование и развитие такой системы обусловлено объективно действующими законами. Системный подход к рассмотрению общества предусматривает понимание того факта, что оно состоит из достаточно большого количества подсистем разного рода: классы, нации, возраст, профессиональные социальные группы, общественные организации (партии, общественные объединения) и т.п. Развитие общества происходит на базе функционирования механизмов социальной саморегуляции, которая заключается в том, что каждая подсистема ощущает на себе организующее влияние со стороны государственных и негосударственных институтов общества, а также собственных механизмов саморегуляции.

Оригинальный взгляд на общество, особенно в аспекте его возникновения, излагал русский ученый А. Зиновьев, который рассматривал человеческие объединения как социальные объекты в их многообразии и называл такое образование «человейником». По его мнению, члены такого «человейника» живут совместно исторической жизням, вступают в отношения и связи, выполняют определенные функции и занимают определенные позиции. «Человейник» строится из людей, которые выступают в роли социальных атомов. При этом человек, как социальный атом, возникает и существует только как член «человейника», который существует лишь как объединение людей в этом качестве.

А. Зиновьєв различал три эволюционных уровня «человейников»: предобщества, общества и надобщества. При этом общество является диалектическим отрицанием предобщества, сохраняя его в себе в снятом виде. Аналогичным есть отношения надобщества к обществу. Общество состоит не из непосредственно отдельных людей, а из множества небольших по размерам устойчивых объединений людей с определенной автономией и имеющимися интересами. Но им всем присущее что-что общее, а именно: интересы разных групп могут быть удовлетворены только в составе объединения таких групп в единое целое. «Общество возникает как общее для разнородных людей и их групп с разными интересами условие удовлетворения их частных интересов» [3, с. 130]. Такое условие выполняется путем создания специфической общественной организации и ее компонентов, которая может обозначаться терминами «государство», «экономика», «идеология».

Определение сущности и содержания понятия «управление» должны быть тесно связано с содержанием широкого, так называемого базового, понятия «деятельность».

Деятельность понимается как специфически активное отношение человека к окружающему миру, который состоит в его целесообразном изменении и преобразовании. Человек, выступая субъектом деятельности, рассматривает ее объект как материал, который должны получить новую форму и свойства, превратиться из материала в продукт деятельности» [4, с. 151].

Специфика человеческой деятельности состоит в ее сознательной целеустремленности, социальном характере, опосредованности человеческой деятельности системой мировоззренческих, моральных и других ценностей, использовании орудий как средства работы, моделировании будущего результата. Учитывая именно эту специфику, человеческую деятельность (экономическую, политическую, культурную, управленческую и др.) понимают как средство воспроизведения социальных процессов, самореализации человека, его связей с окружающим миром [5, с. 136].

Современный этап развития общества характеризуется интенсивным переносом работы в сферу духовного производства, к которому принадлежит и управленческая деятельность. Согласование деятельности и действий людей должны рассматриваться как основная причина появления такой разновидности человеческой деятельности, как управление. Наиболее полным является определение «управления» как целенаправленного влияния, необходимого для согласованной общей деятельности людей [6, с. 21].

Таким образом, «управление» следует понимать как процесс систематического, сознательного, целенаправленного влияния людей на социальную систему в целом или ее отдельные звенья (социальная и духовная жизни, производство, области экономики и др.) на началах познания и использования объективных закономерностей и прогрессивных тенденций, присущих обществу, в интересах эффективного функционирования и развития. Это сущностная характеристика управления. По содержательному аспекту, управление должно рассматриваться как разновидность интеллектуальной работы, которая представляет собой систему последовательных управленческих функций, циклов, процессов, обеспечивающих координацию и регулирование других видов работы [7, с. 1144].

При анализе системы управления обществом отмечалось, что чем меньше управленческая система ориентирована на социальные цели, тем более проблемной становится реализация других целей, во всяком случае, в масштабе довольно продолжительного времени [8]. При анализе управленческой деятельности акцент делается на такие ее аспекты, как рационализация и продуцирования. Они характерны для системы управления в украинском государстве, функционирующем в условиях, которые регулируются правовыми, процессуальными и другими нормами недостаточно или совсем не регулируются. Тогда оценка управленческой деятельности практически совпадает с точкой зрения К. Манхейма, который утверждал, что «нахождение противоположности между рационализированной структурой и иррациональной средой позволяет определить понятие деятельности. Деятельность, в нашем понимании, не составляют те решения, которые принимает чиновник, рассматривающий пакет актов, согласно существующим распоряжениям; нельзя говорить о настоящей деятельности и в том случае, когда судья подводит совершенный поступок под соответствующий параграф кодекса или фабричный рабочий изготавливает болт согласно разработанной технологии; нет, по сути, настоящей деятельности и тогда, когда известные законы природы используются в определенной комбинации для достижения какой-нибудь технической цели. Все эти действия следует рассматривать как репродуцирующие, поскольку они осуществляются в рамках некоторой рационализированной системы согласно данным распоряжениям без какого-нибудь индивидуального решения. Деятельность, в нашем понимании, начинается только там, где еще нет рационализации, где мы вынуждены принимать решения в ситуации, нерегулируемой распоряжениями» [9, с. 99-100].

В силу существующей тенденции относительно тотальности в использовании категории «управление» оно является одной из наиболее «размытых». Как специфическая сфера человеческой деятельности, оно не может признаваться автономным, самостоятельным, не связанным с другими процессами.

Наверное, именно это имел в виду Д. Гвишиани, когда отмечал, что нельзя сводить функцию управления к одним технологическим аспектам или экономическим преобразованиям, требуя согласованности в обеспечении общей организованности, рациональности всех элементов, из которых складывается целостная функция управления. Он подчеркивал, что развитие управления как специфического вида деятельности, увеличение его роли является закономерным выражением общественно-исторического процесса.

Без управления не могут существовать не только процессы производства, но и обмен, распределение, потребление, услуги, финансы и все те коммуникационные каналы, с помощью которых осуществляются эти процессы. Функция управления охватывает все непроизводственные структуры, а так же сферы культуры, науки, образования, обороны, правоохранительной деятельности и другие, а также опосредованно и сферу индивидуального развития человека – профессионального, должностного, личностного. С этим нельзя не согласиться. Тем более, что в широком смысле управление понимается как фундаментальное функциональное общее свойство объективного мира, органической и неорганической природы, сознательных и стихийных сил, которые влияют на результат действия [10, с. 29].

Объектом управления могут быть естественные вещи, явления или процессы, растительный или животный мир, человек, общество, жизнедеятельность людей, работа, материальное и духовное производство, социальные группы, общественные классы, нации, народности, этнические сообщества, группы, коллективы, организации, учреждения и отдельные индивиды. В таком случае «социальное управление» должно рассматриваться как разновидность управления, главной задачей которого является обеспечение реализации нужд прогрессивного развития общества в целом и его подсистем в частности.

Тогда объектом социального управления, в его широком смысле, выступает «социальная система», понимаемая как совокупность разных социальных групп, прослоек, сообществ, связанных между собой определенными отношениями и образующими определенную целостность. Функционирование социальной системы во внешней среде основывается на определенной упорядоченности ее элементов, отношений и связей. Тогда важным является выделение системообразующих связей, которые обеспечивают проявление характеристики целостности, выступающей условием относительно самостоятельного функционирования и развития социальной системы.

Важнейшими признаками социального управления необходимо признать:

ü наличие человека как субъекта и объекта управления;

ü первичность человека как элемента социальной системы;

ü применение целенаправленных влияний на разные сообщества людей для координации и согласования общественной и хозяйственной деятельности с целью содействия развития человека как личности.

Процесс социального управления предусматривает поэтапное осуществление управленческих влияний: прогнозирование, социального планирование, организацию, стимулирование, корректирование, социальный контроль. На этих основаниях можно определить социальное управление как сознательное, системно организованное влияние на социальные системы и отношения с целью упорядочения, усовершенствования его структуры, деятельности, сохранения целостности, равновесия, гарантии эффективной деятельности» [11, с. 349].

Обеспечение с помощью социального управления реализации нужд прогрессивного развития общества должно также рассматриваться в качестве решения социальных противоречий, их преодоления, «снятия» напряженности, конфликтности или кризисных состояний системы с целью обеспечения стойкости управляемой системы. Но преодоление противоречий не может означать ликвидацию противоречивости существования и развития вообще. Диалектика жизни такова, что на смену преодоленным, «старым» противоречиям неизбежно приходят другие, новые, которые тоже нуждаются в решении.

Процесс преодоления противоречий в социальной жизни предусматривает применение в социальном управлении определенных методов, которые избираются при условии обязательного учета специфики решаемых задач и особенностей объекта управления. Арсенал таких методов содержит как социальные, так и экономические, административные, идеологические и социально-психологические методы, которые в реальной жизни применяются чаще всего комплексно.

Считается целесообразным определять «социальное управление» и как управление процессами и явлениями социальной сферы общественной жизни, и как средство реализации социальной политики (политики государства в социальной сфере), которая осуществляется путем влияния на условия жизни людей, содержание их ценностных ориентаций [7, с. 1144].

С позиций системного подхода логика социальной жизни предусматривает как взаимодействие социальной системы с другими социальными системами, вхождение в другие социальные системы на правах подсистемы, которые составляют окружающую среду, так и взаимодействие ее подсистем, элементов, которые ее составляют. Взаимодействие социальной системы с окружающей средой может происходить двумя путями. Во-первых, она может характеризоваться реактивностью, которая обусловливается влиянием среды. Во-вторых, активностью, т.е. определяться собственными целями, тогда может происходить преобразование среды и подчинение ее своим нуждам.

В таком случае особое значение приобретает социальный институт «государство». Он уступает первенство только такому социальному институту, как семья и сопровождает человека на протяжении почти всей истории его существования.

По определению Большого толкового словаря современного украинского языка, «государство» – это: 1) аппарат политической власти в обществе; 2) страна с таким аппаратом власти [12, с. 215].

Близкое толкование понятия «государство» предлагает авторитетный социологический словарь Коллинза (Collins), который отмечает, что в таком понимании термины «государство» и «общество» могут иногда использоваться как синонимы [13, с. 138].

Социологическая энциклопедия дает такое определение: «государство – это: 1) совокупность людей, территории, на которой они проживают, и суверенной в пределах этой территории власти; в этом понимании понятие «государство» является синонимом понятия страна; 2) организация политической власти большинства населения или части общества, которая осуществляет руководство им, организует общую деятельность людей и социальных групп, обеспечивает удовлетворение общесоциальных нужд и способно с помощью права делать свои распоряжения общеобязательными» [11, с. 98].

Экономическая энциклопедия, определяя понятие «государство», акцентирует внимание на организации разновидностей власти в обществе с целью выполнения определенных функций: «Государство – организация экономической, политической и идеологической власти в обществе, с помощью которой обеспечивается ее целостность и безопасность, осуществляется выполнение общечеловеческих и классовых социально-классовых функций» [14, с. 313].

Приведенные выше определения освещают сущностную характеристику государства, которая состоит в том, что оно является структурой господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, которые происходят благодаря представительству, и которая упорядочивает общественные действия в той или иной сфере [1, с. 112].

Э. Гидденс считает, что государство существует там, где есть политический аппарат управления (такие институты, как парламент или конгресс, а также чиновники государственных служб), управляющий данной территорией, законная власть которого подкреплена законодательством и способностью применять военную силу для осуществления своей политики. Э. Гидденс подчеркивает, что все современные общества являются национальными государствами, т.е. такими, в которых подавляющее большинство населения – граждане, которые считают себя частью единой наций. Основные характеристики таких национальных государств могут быть сведенные к суверенитету, гражданству и национализму (системе верований и символов, которые выражают ощущение причастности к единому политическому пространству; основной форме выражения чувства идентификации с определенным суверенным сообществом) [16, с. 372].

Государство – это политическая организация общества, которая объединяет все население страны, представляющая и выражающая его интересы и волю, основной орган власти, который управляет обществом, обеспечивает его целостность, организованность и определенный порядок. М. Вебер определял государство следующим образом: «Государство является отношением господства людей над людьми, которое опирается на легитимное (т.е. такое, которое считается легитимным) насилие как способ. Таким образом, чтобы оно существовало, люди, которые находятся под господством, должны подчиняться авторитету, на который претендуют те, кто теперь властвует» [17, с. 649].

Государство является одной из важнейших форм организации общества, с помощью которой оно становится благоустроенным, постоянным и получает возможности для развития. Этим предопределяется необходимость для государства опираться на все прослойки общества и на все формы собственности. Значение государства также заключается в том, что оно с помощью юридических средств предоставляет равные права, свободы и возможности для своих граждан [6, с. 25].

Тем самым государство по направлению своей деятельности предоставляет социальные услуги всему обществу, реализуя следующие прерогативы:

1) официально выступать единым представителем народа и общества;

2) формировать основные направления внутренней и внешней политики страны;

3) издавать законы и нормативные акты, которые являются обязательными для общего выполнения;

4) распоряжаться материальными, социально-экономическими и культурными ресурсами;

5) осуществлять правовую защиту граждан как внутри страны, так и за ее пределами.

Согласно этому государство выполняет достаточно широкий спектр внутренних и внешних функций.

Отстаивание государственных интересов во взаимоотношениях с мировым сообществом определяют внешние функции государства, а именно:

ü защита государственного суверенитета и территории страны от внешних посягательств;

ü обеспечение международного партнерства и сотрудничества;

ü всесторонняя поддержка мира и мирного сосуществования.

Организация хозяйственно-экономической, социальной и культурной жизни страны, которая определяется внутренней политикой государства, составляет внутренние функции:

ü артикуляция, т.е. дифференциация групповых и личностных интересов как основа для формирования требований к политикам и управленцам высших уровней;

ü формирование правил политической деятельности, их использование и контроль по их выполнению;

ü распределение законодательной, исполнительной и судебной власти в контексте политической и управленческой деятельности;

ü политическая коммуникация, во время реализации которой распространяется политическая информация между субъектами и объектами процесса государственного управления, элементами политической системы;

ü политическое и управленческое рекрутирование, в процессе которого подготавливается и отбирается персонал для выполнения определенных задач;

ü адаптация и сохранения соответствующей политической системы, в процессе которой обеспечивается ее приспособление к изменениям, которые происходят в политической среде, а на этой основе сохранения ее устойчивости;

ü регуляция, которая реализуется в процессе обеспечения эффективного развития социально-экономической среды общества, его политической системы, социального взаимодействия между сообществами (территориальными, национальными, культурными, религиозными, профессиональными и т.п.);

ü культурно-воспитательная, которая реализуется как содействие развития культуры, нации и создание необходимых условий для развития духовной жизни общества [7, с. 236-237].

Таким образом, отдавая должное значимости другой стороне процесса социального управления, в частности общественной саморегуляции, целесообразно сосредоточить внимание на сущности и содержании государственного управления, выделить такие его разновидности, как политическое государственное управление и административное государственное управление.

Учитывая их органическую взаимосвязь, целесообразно выделять признаки государственного управления, а именно:

1) государственное управление – это социальное, политическое явление, вид общественной деятельности, связанной с осуществлением государственной власти в демократической стране на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную;

2) государственное управление имеет процессуальный характер, который охватывает процессы целеопределения, целеполагания и целеосуществления;

3) государственное управление – это систематически осуществляемое целенаправленное влияние на общественную систему в целом или на отдельные ее звенья, на состояние и развитие общественных процессов, на сознание, поведение и деятельность личности и гражданина для реализации государственной политики, осуществляемой политической системой и законодательно закрепленной в интересах наилучшего функционирования и развития государства;

4) цели и функции государственного управления адекватные целям, задачам и функциям государства и представляют соответствующие совокупности целей, задач и функций государства, сформированных политической системой с учетом социально-экономического и политического состояния государства;

5) цели государственного управления формируются политической системой и реализуются механизмом государства;

6) органы государственной власти как субъекты государственного управления действуют в рамках компетенции, определенной для них в соответствующих нормативных актах, и наделенные необходимыми государственно-властными полномочиями;

7) исполнительно-распорядительную деятельность по реализации указанных целей в основном осуществляют государственный аппарат и органы местного самоуправления в пределах делегированных полномочий;

8) государственный аппарат формируется на основании законодательных актов по доверенности государства.

Таким образом, категория «государственное управление» определяется как целенаправленное организационное и регулирующее влияние государства на состояние и развитие общественных процессов, сознание, поведение и деятельность личности и гражданина с целью достижения целей и реализации функций государства, отраженных в Конституции и законодательных актах, путем внедрения государственной политики, осуществляемой политической системой и законодательно закрепленной с помощью деятельности органов государственной власти, наделенных необходимой компетенцией [6, с. 31-32].

Тем не менее, данное определение не учитывает морального аспекта государственного управления, особенно его последствий. Это представляется целесообразным, поскольку в условиях системного кризиса возрастает тенденция к увеличению «иррациональных элементов» (за К. Манхеймом) в нашем обществе. «...Угроза, проистекающая из диспропорциональности в развитии духовных и моральных сил, заключена в том, что современное общество в значительно меньшей степени, чем предшествующие общества, способно из-за тесной взаимосвязи всех своих частей выносить такие иррациональные моральные атаки. Современное общество в ряде отношений, правда, значительно более гибко, чем прежние общества, ибо располагает вследствие технического прогресса большими резервами.

При сегодняшнем переплетении мирового хозяйства перепроизводство на одном рынке ведет к бедственному положению на всех остальных рынках, политическое безумие одной страны затрагивает судьбу остальных стран и взрывы настроений, вызванные грубыми инстинктами активизировавшихся масс, ведут к катастрофе, затрагивающей все слои общества во всем мире, поскольку вследствие переплетения внутри современного общественного организма каждая ошибка передается дальше с повышенной интенсивностью.

Одним словом, если нам в ближайшее время не удастся в нашем стремлении управлять обществом достигнуть той ступени рациональности и моральности, которую мы обрели в области техники, наше общество погибнет от этой диспропорции»
[9, с. 291-292].

Достижение такого уровня нравственности и рациональности в государственном управлении возможно, как представляется, за счет внедрения такой управленческой модели, которая имеет характеристики социальной адекватности. Наличие таких характеристик свидетельствует о том, что адекватность выступает как соответствие определенной модели управления (речь идет именно о государственном управлении) основной цели развития общественной системы. Адекватность обеспечивает соответствие характеристик системы управления состоянию общества, уровню и тенденциям его развития, наилучшим мировым образцам.

Вместе с тем адекватность системы государственного управления может выступать как показатель управления социальными процессами. Выступая имманентным качеством управленческого процесса, в идеальном варианте, реальная степень адекватности обуславливает эффективность, а также способность являться фактором оптимизации процессов общественной трансформации, общественного развития вообще.

В таких случаях социально-адекватное государственное управление признается приемлемым в данной социально-исторической ситуации образом управленческой практики с большим самоорганизационным потенциалом и совпадающим с основными характеристиками национального менталитета.

Особую значимость в таком случае приобретает способность социально-адекватного управления «создавать» условия для оптимального функционирования общественного организма: обеспечивать надлежащий уровень социального самочувствия в обществе, формировать цивилизованный уровень толерантности в межнациональном общении и развитии, поддерживать общегражданскую солидарность как важную духовную ценность, стимулировать деловую активность во всех сферах социальной жизни, оптимизировать темпы производства, его своевременное технологическое обновление, обеспечивать экологическую безопасность, снижать уровень социального напряжения и т.п. [18].

При рассмотрении государственного управления как частного случая общего процесса управления становится возможной экстраполяция на него понимания содержания основных функций управления.

Сущность любой функции планирования заключается в реализации задач целеопределения и целеполагания, а основное ее содержание отображается в процессах, связанных с формированием государственной политики.

При определении категории государственного управления как субъекта формирования государственной политики актуализируется понятие «политическая система общества», которая традиционно рассматривается как сложная совокупность институциональных структур государства и общества, форм взаимодействия между ними, направленных на осуществление политической власти, управления, руководства, регулирования социально-политических процессов. В научной литературе понятия «политическая система общества» и «политическая организация общества» используются как синонимы. Тем не менее, они имеют определенные различия в своем объеме. В частности, последнее («политическая организация») не отражает всей полноты составляющих, которые определяют интегративный характер политических отношений между элементами политической системы. Структурно политическая система состоит из основных элементов: политических организаций; взаимоотношений между политическими организациями; политических норм, сознания и культуры; политической деятельности и политического процесса [19, с. 261-262].

В переводе с греческого «политика» – искусство управления государством. Современное понимание политики предусматривает ее рассмотрение как сферы взаимоотношений и разнообразных видов деятельности между социальными сообществами людей относительно осуществления общих интересов с помощью разных средств, основным из которых есть политическая власть [19, с. 245].

Часто авторы устанавливают условия и основные черты государственной политики, дают определения государственной политики в определенной сфере, например, экономическая политика, гуманитарная политика, энергетическая политика, оборонительная политика и т.п. Представляется целесообразной попытка использования с целью определения понятия «государственная политика» категорий диалектики, таких как «общее», «единичное» и «частное».

Понятие «политика» выступает как общее, где фиксируется главное, существенное, а именно – деятельность с целью осуществления интересов социального сообщества. При этом подчеркивается условие использования политической власти как средства имманентного, прежде всего определенными институтами общества и государства, которое делает такое регулирование взаимоотношений в обществе законным.

В свою очередь понятие «государственная политика» выступает как единичный случай, один из видов понятия «политика». В таком случае, «государственная политика» – легитимная, социально-адекватная содержательно – организационная деятельность государственных институтов законодательной и исполнительной власти, направленная на обеспечение условий для реализации коренных интересов народа, как во внутренней, так и во внешней сферах жизни общества. Следуя такой логике, как частные случаи «политики» могут рассматриваться «государственная гуманитарная политика», «государственная политика экологической безопасности» или «государственная политика в энергетической сфере» и т.п.

В нашей попытке воссоздать диалектику «общего», «единичного» и «частного» понятие «политика» выступает как общее, наиболее широкое по смыслу, а «государственная политика» может определяться как ее единичный случай, ее разновидность. Тогда частным понятием должно стать такое, которое отражает непосредственную специфику сферы деятельности. Такими понятиями являются, например, «государственная политика регионального развития», «государственная политика в области образования», «государственная политика экологической безопасности», «молодежная политика в государстве» и т.п.

Г. Атаманчук утверждает, что смысл государственной политики, во многом, определяет содержание и технологию государственного управления. Концентрированное отображе-ние сущности государства воплощается в политике, которая осуществляется ею как совокупность целей и задач, которые практически реализуются государством, и средств, которые используются при этом. Основу государственной политики составляют стратегические ориентиры. Она должны закрепляться государственно-правовыми структурами и быть известной и понятной обществу [20].

Такое понимание сущности государственной политики совпадает с позицией К. Поппера, который отмечал, что необходимо «понять, что все политические проблемы в конце концов носят институционный характер, что поэтому в политике важны не столько личные мнения, сколько юридическое оформление политических проблем, и что прогресс по пути к равенству можно обеспечить только с помощью институционного контроля над властью» [21, с. 189].

Представляется целесообразным оперировать понятием «государственная политика» (по К. Попперу) с целью анализа современных проблем государственного управления в Украине, где политическая составляющая не должна доминировать без объективных причин. А их субъективный характер необходимо, прежде всего, связывать с отсутствием или слабостью действенного институционального контроля над властью.

Таким образом, рассматриваемыми понятиями не может исчерпываться представление о категориальном аппарате социологии государственного управления. Это действительно так, прежде всего, с учетом ее претензий на роль самостоятельной научно-практической дисциплины, которая может рассматриваться и как частный случай социологии управления, и как единичный случай социологической науки. Необходим анализ соотношений понятий «социальная власть» и «государственная власть», «источника власти» и «властный потенциал», «государственные служащие» и «носители власти», а также других, от которых будет зависеть степень полноты исследования проблем государственного управления на основе социологического анализа.

Использование такой логики возможно также для исследования соотношения «науки управления», «государственного управления» и «менеджмента организаций», что может представляться дискуссионным моментом. При этом благоприятствующим следует признать факт попытки объединения возможностей государственного управления и потенциала социологической науки.