Бюджетное устройство Российской Федерации

Организационной формой функционирования бюдже­та любой страны является бюджетная система. Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т. е. бюджетное устройство.

31 июля 1998 года в России был принят Бюджетный кодекс РФ, который стал одним из основополагающих документов, регламентирующих бюджетное устройство в Российской Федерации. Он создает общие “правила игры” для всех элементов бюджетной системы, блокируя ситуацию, когда одному региону достается 200% поло­женных федеральных дотаций, а другому меньше 20%. Подобное блокирование является выражением концеп­ции разграничения расходов между бюджетами различ­ных уровней, основа которой — адекватность бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствую­щим уровнем власти и управления.

Бюджетный кодекс (ст. 6) определяет бюджетную сис­тему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую нормами права совокупность всех видов бюджетов и государствен­ных внебюджетных фондов.

Звеньями этой системы (согласно ст. 10 БК) являются:

1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2. Бюджеты субъектов РФ (республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые и областные бюджеты кра­ев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окруж­ные бюджеты автономных округов) и бюджеты территори­альных государственных внебюджетных фондов;

3. Местные бюджеты — районные бюджеты районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Пе­тербурга), районные бюджеты районов в городах, бюдже­ты поселков и сельских населенных пунктов.

Главным звеном бюджетной системы страны является федеральный бюджет, представляющий собой централи­зованный денежный фонд органов государственной влас­ти РФ. Он оказывает регулирующее воздействие на все зве­нья финансовой системы общества: государственные фи­нансы, финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную сферу.

Второе звено - это республиканские, краевые, окруж­ные и областные бюджеты - бюджеты субъектов РФ. Они предназначены для обеспечения финансовыми ресур­сами управления соответствующих государственно-наци­ональных и административно-территориальных образова­ний. Они осуществляют также экономическое воздействие на производственную деятельность организаций в рамках их территорий и решение социально-экономических и культурных вопросов.

Третье звено бюджетной системы — местные бюд­жеты. К ним относятся все бюджеты, не имеющие деле­ния, а именно: бюджеты поселков, районов, городов. Исключение составляют города, имеющие районное де­ление, и районные бюджеты, включающие поселковые бюджеты.

Согласно ст. 13 БК РФ, отдельным звеном бюджетной системы РФ являются государственные внебюджетные фонды. Под Государственным внебюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

На уровне субъектов РФ создаются территориальные внебюджетные фонды (к примеру, территориальный фонд обязательного медицинского страхования), а также могут создаваться иные внебюджетные фонды. Задачами внебюджетных фондов являются финансирование конкретных целевых мероприятий.

Единство бюджетной системы. Законодатель применяет термин “бюджетная система”, подчеркивая тем самым, что в России все виды бюджетов объединены в единое целое. Единство бюджетной системы является не только одним из принципов ее построения, предполагающим единую правовую базу, единую бюджетную классификацию, единство форм бюджетной документации. Этот принцип также выражается в пре­доставлении необходимой статистической информации с одного уровня на другой для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации и территорий, согласованными принципами бюджетного процесса и единством денежной системы, но и вертикальными денежными потоками объединяющими элементы бюджетной системы (федеральный, региональные и местные бюджеты в единое целое)

С понятием бюджетной системы тесно связано весьма специфическая, но важная конструкция “консолидированный бюджет”. Ст. 16 БК РФ содержит норму о том, что Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации составляют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Кроме принципа единства, бюджетная система строится на принципах самостоятельности бюджетов, сбалансированности бюджетов, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, реальности, гласности бюджетов, входящих в бюджетную систему (ст. 28 БК РФ) и некоторых других.

Полнота отражения доходов и расходов — это отражение в бюджете всех доходов и рас­ходов, а точнее обоснование величины расходов, выяв­ление возможностей дополнительного привлечения средств, т. е. бюджет должен отражать все необходимые виды расходов бюджетных средств и источники доходов бюджета.

Реальность бюджетов предполагает отражение в бюджете дей­ствительного состояния доходов и расходов государства, т. е. показатели бюджета должны быть рассчитаны с уче­том научно обоснованных норм и быть реальными для вы­полнения.

Гласность означает “прозрачность” бюджета, а именно соблюдение следующих требований: предваритель­ное обсуждение проекта бюджета на открытых заседаниях парламента; опубликование утвержденного бюджета после принятия закона о нем; сообщение о ходе исполнения бюд­жета и т. д.

Сбалансированность бюджетов означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ достаточно подробно регулирует отношения, основанные на дефиците бюджета – ситуации, когда расходы превышают потенциально возможные доходы.

Что же касается обратной ситуации – профицита бюджета (ситуации в которой расходы по своему суммарному показателю меньше нежели потенциально возможные доходы), то в настоящее время использование профицита бюджета не регулируется Бюджетным кодексом России. В тоже время, в Федеральном бюджете на 2002 год нашел отражение новый концептуальный подход к формированию дополнительных доходов и созданию определенного налогового потенциала (ст. 2 закона “О Федеральном бюджете на 2002г.”). Им является создание и использование так называемого “финансового резерва”. Источником образования финансового резерва бюджета на 2003 год как и на 2002 год (на федеральном уровне) является профицит бюджета - свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 года (за исключением остатков средств на счетах Федерального казначейства по состоянию на 01.01.2002г., образовавшиеся в связи с неполным использованием бюджетополучателями объемов финансирования).1

Управление государственными финансами в условиях большого разнообразия бюджетных поступле­ний и расходов, а также сложности финансово-бюджетных отношений невозможны без использования единой, зако­нодательно утвержденной системы движения денежных потоков. Этой цели служит бюджетная классифи­кация, введенная в действие Федеральным законом от 15.08.1996г. “О бюджетной классификации Российской Федерации” (в ред. от 06.05.2003г. № 53-ФЗ)

Бюджетная классификация представляет собой науч­но обоснованную единую группировку доходов и расходов бюдже­тов всех уровней, по однородным признакам с присвоени­ем объектам классификации группировочных кодов. Она используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов (и консолидированных бюджетов) всех уровней.

Бюджетная классификация РФ включает в себя (ст. 19 БК):

• классификацию доходов бюджетов Российской Фе­дерации;

• функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

• экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

• ведомственную классификацию расходов федерально­го бюджета;

• классификацию источников внутреннего финансиро­вания дефицитов бюджетов Российской Федерации;

• классификацию источников внешнего финансирова­ния дефицита федерального бюджета;

• классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов Российской Федерации, муници­пальных образований;

• классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы субъектов федерации и органы местного самоуправления при утверж­дении бюджетных классификаций соответствующих бюдже­тов вправе производить дальнейшую детализацию объек­тов бюджетной классификации, не нарушая общих принци­пов построения и единства бюджетной классификации.

Доходы бюджета. Бюджеты формируются за счет обязательных и добровольных платежей, имеющих как безвозмездную природу (например – налоги) так и возмездную (займы).

Причем, согласно ст. 40 БК РФ денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета, (бюджета государственного внебюджетного фонда) с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет.

К неналоговым доходам относятся поступления от государственного имущест­ва, его содержания и эксплуатации. Размер доходов зави­сит от объемов самого имущества, а также результативности его функционирования. В частности, к неналоговым доходам можно отнести:

1. доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, или от деятельности государственных организаций;

1) дивиденды по акциям, принадлежащим государству;

5) арендная плата за землю;

2. доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства;

1. консульский сбор, взимаемый на территории Российской Федерации;

· плата за выдаваемые паспорта;

· доходы от платных услуг, оказываемых федеральными органами власти;

8. перечисление прибыли Центрального банка Российской Федерации;

штрафные санкции;

доходы от внешнеэкономической деятельности и прочее.

Бюджетным законодательством остались несколько неурегулированными отношения между Россией и Центральным банком РФ по поводу привлечения ресурсов ЦБР на временной и возвратной основе.

Так, ст. 93 БК РФ устанавливает, что источниками финансирования дефицита бюджета не могут быть кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении.

Дотация представляет собой бюджетные средства ко­торые выделяются из бюджета вышестоящего уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия теку­щих расходов.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. В отли­чие от дотации, субвенция предоставляется на финанси­рование определенного мероприятия и подлежит возврату в случае нарушения ее целевого использования.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В последнее время данные виды финансовой помощи стали в ряде случаев отождествляться с “ трансфертными платежами ” - денежными потоками, направ­ленными для выравнивания бюджетного обеспечения на душу населения, предоставляемые из фонда финансовой поддер­жки регионов (ФФПР), бюджетам нижестоящего уровня.

Однако, определение “трансферт”, как вид финансовой помощи не содержится в Бюджетном кодексе РФ. Поэтому при характеристике расходных операций в бюджетных отношениях более приемлемым для употребления является термин “субсидия” нежели обширный по своему содержанию “трансферт”.

Кроме приведенной выше классификации доходов бюд­жета, доходы подразделяются на закрепленные и регули­рующие.

Закрепленные доходы — это доходы, которые полнос­тью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступа­ют в тот или иной бюджет.

Регулирующие доходы — это доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в виде про­центных отчислений от налогов или иных обязательных платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Закрепленные и регулирующие виды доходов применяются для регулиро­вания межбюджетных отношений.

Рассмотрим основные направления расходов государ­ственного бюджета.

Объектом государственных расходов выступают моби­лизованные в распоряжение государства и его предприятий доходы. Построение системы государственных расхо­дов базируется на определенных принципах, устанавливаемых государством и закрепленных в нормативных ак­тах. К числу важнейших из них относятся:

• целевое направление средств (к примеру, ст.70 БК РФ);

• соблюдение режима экономии (ст.ст. 71-73 БК РФ).1

Расходование государством аккумулированных средств осуществляется в разных формах:

бюджетное финансирование, применяемое для обеспечения общегосударственных расходов, как, например, оборонная индустрия, правоохранительная деятельность, управление, здравоохранение, наука, искусство, образование и т. п.

самофинансирование. Согласно п. 4 ст. 41 БК РФ доходы бюджетных учреждений полученные в результате предпринимательской деятельности остаются в пользовании бюджетного учреждения, но при этом, одновременно учитываются в качестве доходов соответствующего бюджета. Данная форма используется для покрытия расходов государственных предприятий за счет собствен­ных ресурсов;

кредитование, используется при предос­тавлении Российской Федерацией государственных креди­тов (займов) иностранным государствам, а также иностранным и российским юридическим лицам (бюджетный и налоговый кредиты) по которым у заемщика возникают финансовые обязательства перед РФ (субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием), как кредитором.

Любое государ­ство осуществляет расходы по трем основным направле­ниям - государственное управление, социальная сфера и поддержка экономической сферы.

В России соответственно в первую группу расходов входят расходы на:

содержание законодательных органов государствен­ной власти;

содержание исполнительных органов государствен­ной власти;

деятельность финансовых и налоговых органов;

содержание судебной власти, правоохранительных органов и прокуратуры;

национальную оборону;

проведение выборов, референдумов;

средства массовой информации;

социальную защиту работников госаппарата и специальных подразделений (это наиболее стабильная группа расходов, имеющая тенденцию к росту).

Вторую группу составляют расходы на народное обра­зование, подготовку профессиональных кадров, культуру и искусство, науку, здравоохранение, физическую куль­туру и спорт, социальные программы.

В третью группу включаются расходы на:

содержание, поддержку и расширение государствен­ного сектора экономики (субсидии и дотации убыточным государственным предприятиям);

государственные инвестиции на безвозмездной осно­ве в систему государственной инфраструктуры (жилищ­ная, социальная сфера);

внешнеэкономическую деятельность;

обслуживание государственного долга;

прочие расходы экономического характера.

Предоставление бюджетных кредитов как формы финансовой помощи, предусмотренное статьей 133 БК РФ из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации не урегулировано бюджетным законодательством. В то же время, ст. 137 БК РФ посвящена предоставлению бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации только на финансирование кассовых разрывов.

Согласно ст. 6 БК РФ, под бюджетной ссудой понимаются “бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года”. Будучи составной частью механизма внутрибюджетных заимствований, данная форма обеспечения бюджетных поступлений базируется на перераспределении средств между бюджетами.