Формы управленческих решений, принимаемых в органах внутренних дел

В системе МВД России управленческие решения принимаются в форме: директивы, приказа, положения, наставления, инструкции, правила, устава, руководства, указания, плана, программы, решения коллегии[215].

Остановимся более подробно на рассмотрение перечисленных форм.

Итак, директива - основанное на государственно-правовой политике, законах и подзаконных актах в области правоохранительной деятельности, анализе и прогнозе оперативной обстановки стратегическое управленческое решение Министра внутренних дел России, в котором формулируется концепция отраслевой системы, приоритетные, крупномасштабные цели и задачи, определяются в виде принципиальных установок общие для всей системы пути и средства их реализации.

Существенными особенностями директивы являются:

- концептуально-установочный характер, вытекающий из того, что на основе оценки степени достижения системой МВД России генеральной цели определяется ее политика на предстоящий период;

- программно-стратегический характер, состоящий в определении приоритетных, крупномасштабных целей и задач, а также основных направлений их реализации;

- общесистемный, комплексный характер, предполагающий объединение и направление скоординированных усилий всех органов, служб и подразделений на реализацию поставленных целей и задач на предстоящий период;

- императивный, обязательный характер по отношению ко всем остальным управленческим решениям системы МВД России, т.е. представляет собой нормативно-правовой акт высшей юридической силы в системе МВД России.

В управленческой практике органов внутренних дел для нормативного закрепления и регулирования тех или иных отношений, как правило, используются приказы, инструкции, положения.

Приказ -акт субъекта управления, имеющий высшую юридическую силу и регламентирующий организацию и деятельность органов, подразделений, должностных лиц.

Приказы издаются по вопросам создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, при определении их задач и функций, в процессе планирования и организации работы по различным направлениям, при организации и подведении итогов смотров, подведении итогов работы по отчетным периодам, по вопросам прохождения службы и т.д.

Приказы могут быть по общим вопросам и по личному составу. Приказы по общим вопросам бывают нормативными или индивидуальными решениями. Приказы по личному составу всегда индивидуальны.

Нормативные приказы различаются по их назначению. Так, одни из них содержат правовые нормы, выражающие волю субъекта управления (руководителя) по регулированию тех или иных вопросов организации и деятельности органов внутренних дел. К таким приказам относятся, например, приказы МВД, УВД о задачах органов внутренних дел на очередной год или приказы, устанавливающие штаты подчиненных органов и подразделений и т.д. Другие приказы объявляют изменения в системе правовых норм вышестоящих органов государственной власти. Сами эти акты публикуются МВД, УВД в виде приложения к приказам. При этом часто приказы не только содержат текст актов других органов, но и формулируют предписания по организации исполнения этих актов. В настоящее время издание такого рода приказов практикуется МВД России. Это в значительной мере облегчает их изучение и систематизацию на местах.

Приказами утверждаются или вводятся в действие другие нормативные акты, например, положения, инструкции, правила. Такой вариант обязателен при условии, что издание приказа предполагает необходимость предписаний по обеспечению реализации утверждаемых, вводимых в действие нормативных актов, а также отмену ранее действующих. Близки к рассмотренной группе приказы, объявляющие решения коллегии МВД, УВД.

Структура приказов по общим вопросам состоит из двух частей:

1) констатирующая;

2) распорядительная.

В констатирующей части излагаются причины, послужившие основанием к изданию приказа, цели и задачи предписываемых действий. Если приказ издается «во исполнение», в констатирующей части указываются наименование директивного указания, дата и его номер. Констатирующая часть приказа может быть опущена, если распорядительная не нуждается в обосновании.

Распорядительная часть излагается в повелительной форме и начинается словом "Приказываю", которое печатается с отдельной строки и заглавными буквами. Текст распорядительной части может делиться на пункты, в которых указываются исполнители, содержание предписываемых действий, сроки их исполнения. Срок исполнения может быть для всех предписываемых действий общим или дифференцированным по отдельным пунктам. При необходимости одним из последних пунктов перечисляются ранее изданные распорядительные документы, отменяемые, дополняемые или изменяемые настоящим приказом.

Положение - это нормативный акт, в котором систематизированно излагаются правовые нормы. В них определяются: порядок образования, задачи, функции, оргструктура, права, обязанности и организация работы органов внутренних дел, структурных подразделений, а также их руководителей.

Положения могут быть типовыми и индивидуальными.

Индивидуальные разрабатываются на основе типовых положений.

Типовые положения, как правило, утверждаются вышестоящими органами управления.

В практике управленческой деятельности органов внутренних дел могут иметь место следующие положения: о министерстве, управлении внутренних дел; об отраслевых и функциональных подразделениях МВД, УВД; о коллегиальных и совещательных органах коллегии и оперативных совещаниях, научно-методических советах, постоянных комиссиях и т.д.; о старшем оперативном начальнике и т.д. Встречаются положения, регламентирующие организацию деятельности органов внутренних дел, их подразделений.

Обычно структура положения состоит из четырех разделов:

1) общая часть;

2) основные задачи и функции;

3) права;

4) обязанности.

Весьма распространенной формой управленческого решения является инструкция. Она представляет собой документ длительного действия, содержащий систематизированные нормы по организации деятельности органов, подразделений, должностных лиц. По содержанию инструкции можно разделить на такие виды:

- инструкции, определяющие порядок реализации прав и обязанностей конкретными должностными лицами органов внутренних дел (инспектора, дежурные, постовые и т.д.);

- инструкции, устанавливающие порядок исполнения органами внутренних дел актов высших органов государственной власти (инструкция по применению Положения о паспортах, инструкция по применению Положения об административном надзоре);

- инструкции, закрепляющие порядок осуществления отдельных видов деятельности или действий (инструкция об организации контроля и проверки исполнения служебных командировок и т.д.).

- инструкция по организации деятельности органа или подразделения в целом.

Как показывает практика, структура инструкций в зависимости от вида может иметь некоторые различия. В этой связи рассмотрим структуру инструкции по организации деятельности МВД, УВД и должностной инструкции. Так, примерный вариант инструкции по организации деятельности органа или подразделения может состоять из следующих разделов:

1. Общие положения: полное наименование инструкции и органа, подразделения, деятельность которого регламентируется ею. Назначение (главная цель) инструкции; субъекты организации деятельности, разделение функции между руководителями; правовые основы организации деятельности органа, подразделения; организационные принципы, формы и методы работы; взаимосвязи (взаимодействие) внутри органа, подразделения.

2. Содержание основных направлений управленческой деятельности: организация информационного обеспечения; изучение и оценка оперативной обстановки; планирование; порядок разработки и принятия управленческих решений; организация и контроль исполнения решений; инспектирование; организация делопроизводства, порядок проведения служебных совещаний и т.д.

Очевидно, что каждое из названных направлений может быть детализировано в структурном отношении.

Структура и содержание должностной инструкции может выглядеть следующим образом.

1. Общие положения: наименование должности; наименование подразделения, в которое входит должность; подчиненность; взаимосвязь с другими работниками; предельное звание; должностной оклад; порядок назначения и освобождения от должности; порядок утверждения инструкции и внесения в нее изменений.

2. Функциональные обязанности: особенности этого раздела в том, что у руководителей и исполнителей обязанности не одинаковые. Поэтому вариант данного раздела для руководителя может быть следующим:

а) административная деятельность; руководство коллективом, планирование и учет проделанной работы, руководство процессом управления.

б) организаторская деятельность: распределение работы между подчиненными, создание условий для труда подчиненных; обеспечение выполнения работ; перемещение работников и т.д.

в) инструктивно-консультативная деятельность: совещания с подчиненными; совещания с руководителями; консультация подчиненных; ознакомление новых работников с условиями и характером труда и т.д.

г) контрольная деятельность: соблюдение графиков выполнения работ; контроль за исполнительной дисциплиной, за качеством исполненных работ; контроль за ритмичностью труда, за равномерной нагрузкой на личный состав.

д) воспитательная работа: установление благоприятного социально-психологического климата в коллективе; укрепление дисциплины; решение конфликтных ситуаций; повышение образовательного и профессионального уровня подчиненных и т.д.

Для исполнителя этот раздел должен включать закрепление деятельности по информационно-аналитической деятельности, по планированию, по контролю, по непосредственному осуществлению функций борьбы с преступностью и охраны общественного порядка и т.д.

3. Права и ответственность: право принятия решения; пределы и характер ответственности; подчиненность по должности.

4. Требования к должности: квалификационные требования; образовательный уровень; стаж работы; специальная подготовка; возраст; пол; знание языков и т.д.

5. Личные качества: организаторские способности и умение работать с людьми; аналитические способности; способность к планированию работы; точность и исполнительность; состояние здоровья.

6. Критерии оценки и стимулирования деятельности; по объему выполненной работы; по качеству и эффективности достижения конечных результатов. Здесь отражаются вопросы стимулирования труда работников (поощрение, наказание и т.п.).

Как отмечалось выше, наставление, руководство, правило, устав используются для закрепления нормативных предписаний МВД России и в управленческой практике органов внутренних дел применяются крайне редко. Однако в учебных целях, на наш взгляд, полезно дать самую общую характеристику.

Наставление представляет собой разновидность инструкции. В нем в систематизированном виде излагаются юридические нормы, устанавливающие задачи и функции тех или иных органов и подразделений, а также порядок их реализации. Его особенностью является подробное изложение не только задач, но и указаний о технологии, тактике их осуществления.

Руководство как юридическая форма управленческого решения представляет собой разновидность инструкции, которая в систематизированном виде излагает нормы и рекомендации о порядке действий должностных лиц органов внутренних дел, использовании ими технических средств и т.п. В руководстве преобладает изложение норм и рекомендаций технического и иного неюридического характера.

Правила являются систематизированным нормативным актом-решением, устанавливающим порядок совершения отдельных видов деятельности органов и подразделений или их работников, например, ношения формы одежды начальствующим и рядовым составом органов внутренних дел, приема в высшие и средние специальные учебные заведения органов внутренних дел и т.д.

Устав является кодифицированным нормативным актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности органов внутренних дел: задачи, права и обязанности, основные формы осуществления тех или иных видов службы в органах внутренних дел. Примером такого рода документов является, например, Устав патрульно-постовой службы милиции.

Наряду с рассмотренными решениями в деятельности аппаратов управления органов внутренних дел используются другие управленческие акты, в том числе указания, решения коллегии, планы, программы.

Указание - это такая форма управленческого решения, в котором излагаются конкретные предписания по отдельным вопросам оперативно-служебной деятельности разового характера. Письменные указания являются распорядительным документом министра, начальника органа внутренних дел, используемым в их повседневной организационно-распорядительной деятельности. Указание не является нормативным актом, а потому не должно содержать нормативные предписания. Следует отметить, что подмена управленческих решений нормативного характера (приказов, положений, инструкций и т.д.) индивидуальными актами (указаниями) снижает значимость нормативных предписаний, приводит к тому, что предписания, рассчитанные на неоднократное исполнение, могут оказаться невыполненными.

Решение коллегии (оперативного совещания) является особой формой нормативного или индивидуального акта МВД, УВД, регулирующего деятельность органа и подразделения по частным или общим вопросам, принятого в особом порядке на основе коллективного обсуждения тех или иных вопросов организации и деятельности органов внутренних дел.

Плановые решения -особая разновидность управленческих решений в форме различного назначения планов и программ. После их утверждения соответствующими руководителями органа внутренних дел они приобретают силу акта управления и обязательны для исполнения.

План - форма управленческого решения, содержащая перечень подлежащих исполнению мероприятий, срок их реализации, ответственных исполнителей, данные о материальном и финансовом обеспечении мероприятий (при необходимости). Поскольку планирование является достаточно важной функцией управления, требующей отдельного изучения, то на ее рассмотрении, а равно и на рассмотрении планов, остановимся ниже.

Программы совершенствования деятельности органов внутренних д елпредставляют одну из форм планирования, однако не заменяют планов, а являются их дополнением, средством решения межотраслевых, наиболее актуальных проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.

Подводя итог рассматриваемому вопросу, можно отметить, что практика управленческой деятельности аппаратов органов внутренних дел чаще свидетельствует об избытке принимаемых решений и недостаточно высокой их результативности. Их основными недостатками являются:

- невысокое качество подготовки решений;

- слабая постановка их информационного обеспечения;

- отсутствие действенной системы организации исполнения решений, контроля и оценки их эффективности, надлежащей культуры подготовки управленческих решений с учетом особенностей их форм и содержания[216].

3. Основные требования, предъявляемые к решениям в органах внутренних дел, и способы их обеспечения.

Характер взаимодействия решений, их предписаний с различными сторонами организации и функционирования органов внутренних дел определяют те условия, которые, в конечном счете, определяют эффективность их действия[217]. С организационной стороны это ничто иное как требования к управленческому решению, выполнение которых и обеспечивает необходимую эффективность их действия.

К управленческому решению, принятому в системе органов внутренних дел, предъявляются следующие основные требования:

- научная обоснованность;

- законность;

- полномочность и властность;

- компетентность;

- своевременность;

- актуальность;

- гибкость по отношению к исполнителям;

- способность разрешить проблему полностью или на длительный срок;

- преемственность и непротиворечивость ранее принятым стратегическим решениям (концепциям).

Рассмотрим эти требования более подробно.

Итак, решение может быть целесообразным и эффективным, если оно всесторонне и научно обоснованно, когда оно как бы предвидит и учитывает всевозможные повороты событий и принимается с учетом наиболее вероятного исхода.

Научная обоснованность характеризуется глубоким и всесторонним познанием причинно-следственных связей социально-правовой сферы жизни и деятельности органа внутренних дел. Научно обоснованным решениям противостоят субъективистские решения, принимаемые без тщательного анализа сложившейся обстановки на основе собственного видения событий и субъективного отношения к ним. Организационными, правовыми, психолого-педагогическими мерами необходимо добиваться решительного слома субъективных, аппаратно-бюрократических барьеров, отделяющих науку от практики, практику от науки. Сейчас уже очевидно, что не столько наука оторвалась от практики - известная сентенция некомпетентных и инертных управленцев - сколько практика отстала от науки[218].

Надлежащее информационное обеспечение - непременное условие выполнения вышеуказанного требования, своевременности выявления проблем, установления причин их возникновения. Оно дает возможность обосновать цель, пути и средства ее достижения, оперативно регулировать процесс реализации решения. Решение качественно, если оно содержит оптимальный объем информации, обеспечивающий его эффективность.

Эффективное решение отвечает требованиям законности, оно не противоречит действующим государственным и ведомственным нормативным актам, приказам, нормативам, инструкциям и т.п. Законность решения - это его соответствие не только букве закона, но и духу законодательства и права. Именно это обстоятельство способствует укреплению государственной дисциплины и законности.

Важнейшим условием эффективности решения является его полномочность и властность. Это означает, что оно должно исходить из объема властных полномочий, которыми наделен субъект управления. Соблюдение этого требования придает решению силу, способную воздействовать на объект управления и при необходимости использовать принуждение в виде различных санкций.

Безусловным является требование компетентности решения. Решение компетентно, если оно принято тем лицом (органом), которое должно принимать подобного рода решения. Компетентность решений резко снижается и в тех случаях, когда подменяются функции нижестоящих органов.

Велико значение условия своевременности решения. Правильное и обоснованное решение, но принятое с опозданием, равносильно ошибке. В органах внутренних дел принятие решения часто происходит в условиях активных действий правонарушителей, постоянно изменяющихся условий оперативной обстановки и жесткого лимита времени. Важнейшими факторами в достижении этого требования выступают оперативность в принятии решения и гибкость реакции на меняющиеся события.

Решение эффективно, если оно актуально. Факт актуальности решения в какой-то мере связан со своевременностью решения. Однако, это далеко не тождественные понятия. Актуальны те решения, которые направлены на разрешение актуальных задач, выбранных среди большого количества проблем путем оценки их значимости. Поэтому, когда вопросов, требующих решения, много, необходимо учитывать, были ли они оценены по степени актуальности и принимались ли по ним решения в порядке их важности.

Решение руководителя органа внутренних дел при сохранении своей общей целенаправленности, кроме того, должно определяться гибкостью по отношению к исполнителям, т.е. учитывать их субъективные особенности и не навязывать им излишне строгих рамок поведения. Во всех случаях наиболее эффективны решения, оставляющие простор для проявления инициативы и творчества подчиненных. Такие решения воспринимаются исполнителями как проявление доверия к ним. Однако, при оценке этого требования всегда следует исходить из конкретно сложившейся ситуации и субъективных качеств исполнителей.

Вместе с тем, результативность решения во многом зависит от адаптации его к исполнительскому уровню, от того, какие условия созданы для его исполнения. Нереальные и явно завышенные планы, непосильные задачи, поставленные перед отдельными сотрудниками или службами, подрывают веру в людей, в собственные возможности, снижают их инициативу и активность. С другой стороны, явно облегченные решения, умышленно заниженные планы, обязательства, также дают отрицательный эффект. Они расслабляют сотрудников и резко снижают эффективность труда.

Необходимо отметить, что решение эффективно, если оно является исчерпывающим, т.е. разрешает проблему полностью или на длительный срок. На практике часто встречаются решения, принимаемые как бы в ответ создавшейся ситуации, но не разрешающие ее до конца. Как правило, это является следствием неглубокой оценки обстановки, недостаточного анализа причин, породивших данную ситуацию, без определения (выявления) путей их искоренения. Повторные решения по одному и тому же вопросу потребуют больших затрат сил, энергии, времени.

Эффективное решение отличается преемственностью, непротиворечивостью по отношению к ранее принятым решениям, оно является как бы логическим продолжением более общих стратегических установочных решений (концепций). Такое решение углубляет и конкретизирует основные положения ранее принятых решений и соответствует общей концепции. Каждое решение должно быть непротиворечивым не только по отношению к другим решениям, но и быть «внутренне» непротиворечивым. Такая непротиворечивость заключается в единстве целей и средств их достижения, в логической связи отдельных положений, фактов и предписаний, вытекающих из них и т.д.

Выполнение перечисленных требований может быть достигнуто, прежде всего, при условии высокой исполнительской дисциплины управленческого персонала ОВД, что в свою очередь требует стимулирования и предполагает юридическую ответственность конкретных должностных лиц за исполнительность или ненадлежащее исполнение указаний, а также непринятие управленческих решений на своем уровне в пределах своей компетенции и в установленные сроки.

Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что решение будет эффективным при условии, если оно имеет общественную мотивацию и преследует интересы дела (соответствует общим целям системы органов внутренних дел). Сотрудники всегда должны знать, какими мотивами руководствовался начальник, принимая то или иное решение, и какие цели будут достигнуты в итоге его выполнения. Это одно из главных условий эффективности управленческого решения.

Наконец, к условиям эффективности управленческих решений следует отнести оперативность их оформления. Оно предполагает осуществление комплекса мер по обеспечению четкого и быстрого оформления принятого решения, выполнение которых для распорядительных документов, содержащих определенные, указания, поручения и задания, представляется весьма важным.