Организация исполнения управленческих решений разной сложности и назначения является наиболее сложным видом управленческой деятельности. Руководители органов внутренних дел и их подразделений, а также инспекторский (оперативный) состав аппаратов отраслевых, функциональных служб и штабных подразделений ежедневно занимаются организаторской работой по исполнению множества самых разнообразных решений. При этом они организуют исполнение как собственных решений, так и решений вышестоящих субъектов управления. Такая работа может занимать весьма длительный промежуток времени либо протекать весьма скоротечно. Но вне зависимости от вида и характера решения, продолжительности времени, требуемого для его реализации, организаторская работа по каждому из них предполагает совершение ряда однотипных действий, которые образуют элементы (этапы) процесса организации исполнения решений. Эти элементы, в принципе, и составляют своеобразный механизм исполнения решения.
Организация исполнения любого управленческого решения как функция управления включает в себя следующие стадии:
|
|
1) доведение решения до исполнителей (при организации исполнения собственных решений) или уяснение и детализация решения (при организации исполнения решения, поступившего от вышестоящего субъекта управления);
2) подбор и расстановка исполнителей;
3) обеспечение деятельности исполнителей;
4) контроль за исполнением, коррегирование и регулирование;
5) подведение итогов исполнения решения.
Рассмотрим перечисленные элементы более подробно.
Итак, доведение решений до исполнителей.
Именно с этого элемента начинается организация исполнения субъектом управления собственного решения. Поэтому его качественное осуществление создает необходимые предпосылки для последующей успешной реализации решения.
В зависимости от характера решения, числа исполнителей и других обстоятельств (уровня субъекта управления, его организационных и материально-технических возможностей, места расположения исполнителей и т.д.) доведение решений до непосредственных исполнителей может осуществляться различными способами:
- непосредственным (устным) доведением до них решения на совещании, во время инструктажа, в индивидуальной беседе и т.п.;
- направлением им письменных решений;
- передачей их по средствам связи и т.п.
При этом наблюдается следующая закономерность - чем выше уровень субъекта управления, принявшего решение, и больше число исполнителей, тем сложнее осуществить доведение до них решения, тем больше внимания требуется для выполнения этой работы.
Уяснение и детализация решения. Данный этап является первым элементом организации исполнения решения, поступившего от вышестоящего субъекта. Его необходимость обуславливается тем, что даже вполне обоснованное и целесообразное решение может быть не выполнено или выполнено не полностью, если оно не будет понято или понято неправильно.
|
|
В этой связи, организатор исполнения решения вышестоящего субъекта должен сам, в первую очередь, принять меры к его уяснению. Для этого ему необходимо выяснить общий смысл, главную идею решения. При этом необходимо иметь в виду, что чем выше уровень субъекта принявшего решение, тем, как правило, менее конкретной бывает формулировка последнего, так как субъект управления высокого уровня далеко не всегда может формулировать конкретные, детализированные предписания, а, зачастую, сознательно избегает их. Поэтому исполнитель должен приложить значительно больше усилий для выявления главной идеи и цели подобного решения.
Среди управленческих решений, принимаемых в органах внутренних дел, значительную долю составляют нормативные акты (инструкции, положения, правила и т.п.). Для уяснения таких, как и многих других, решений, применяются правила толкования правовых норм, а также иные виды и способы толкования: логическое, грамматическое, историческое, по объему и др.
Качественное уяснение решения создает необходимые предпосылки для его детализации. Детализация проводится путем выделения составных частей общего (первоначального, глобального решения), расчленения его основной цели на ряд частных целей и задач.
Детализация позволяет: а) спланировать последующую деятельность по реализации решения; б) сформулировать конкретные задачи исполнителям; в) выявить вопросы, не нашедшие отражения в формулировке общего решения; г) обнаружить потребность во взаимодействии исполнителей и определить его формы; д) устранить дублирование в процессе исполнения решения; е) обеспечить контроль за деятельностью исполнителей и учет результатов их работы.
Как правило, в обязательном порядке подлежат детализации управленческие решения: а) содержащие предписания общего характера (например, приказ, требующий активизации борьбы с незаконным оборотом наркотиков); б) сложные и комплексные решения (например, план обеспечения общественного порядка и безопасности при проведении массового мероприятия).
Подбор и расстановка исполнителей, их инструктаж и обучение. Уже в процессе принятия решения и последующей его детализации субъект управления в определенной мере предрешает состав исполнителей, заранее предвидя, что выполнять его будут конкретные органы, структурные подразделения, группы сотрудников и отдельные лица. При этом, главным образом, определяется лишь отраслевая принадлежность исполнителей.
Однако, на практике сотрудники привлекаемых к исполнению решения аппаратов, служб и подразделений обладают разными деловыми, моральными, психологическими качествами. Поэтому субъект, организующий исполнение решения, должен подобрать таких сотрудников, чьи личностные и профессиональные качества в наибольшей степени соответствуют характеру предстоящей работы.
Задача оптимального подбора и расстановки исполнителей является в высшей степени творческой. Вместе с тем, при ее решении необходимо руководствоваться рядом выработанных теорией и практикой правил, значительно повышающих эффективность ее реализации.
1. Исполнитель должен подбираться под задачу, а не задача под исполнителя. Это правило обусловлено тем, что содержание управления определяется формально закрепленными целями и задачами, которые обязан достигать и решать орган, а не его структурой и наличествующим кадровым составом. Несоблюдение этого правила привело бы к тому, что орган решал бы лишь те задачи и осуществлял лишь те функции, которые соответствовали бы характеристикам его кадрового состава (уровню квалификации сотрудников, их профессиональному опыту, физическим возможностям и т.п.), что совершенно недопустимо.
|
|
2. Степень сложности задания должна достигать верхней границы возможностей исполнителя. Необходимость соблюдения данного требования вытекает из следующих обстоятельств. С одной стороны, значительное превышение этой границы приводит к срыву выполнения задания, а подобные систематические неудачи могут подорвать у исполнителя веру в свои силы, способности и возможности. С другой стороны, поручение квалифицированному, опытному исполнителю простых заданий, не требующих применения имеющихся у него знаний и опыта, по общему правилу, является нецелесообразным, поскольку, во-первых, это ведет к нерациональному расходованию ресурсов, и, во-вторых, в результате постоянного выполнения простых поручений исполнитель может утратить интерес к ним, что может повлечь снижение качества исполнения.
Вместе с тем, в целях повышения уровня квалификации подчиненных субъект управления в определенных случаях может поручать конкретным исполнителям задания, заведомо превышающие их профессиональные возможности. Однако подобное возможно лишь при строгом соблюдении следующих условий: а) если последствия неисполнения или некачественного исполнения такого поручения не будут носить необратимый характер (в виде нарушения прав и законных интересов граждан, иных нарушений законности, материального и физического ущерба и т.п.; б) если субъект располагает достаточным временем, чтобы обеспечить надлежащее исполнение данного задания путем отдачи повторного поручения не справившемуся, определения нового исполнителя и т.д. Например, руководитель отдела уголовного розыска поручает малоопытному сотруднику подготовить частный анализ отдельных направлений борьбы с преступностью и деятельности отдела. К назначенному сроку представленный исполнителем материал не соответствовал необходимому качеству. Тогда руководитель отдела, определив новый срок, для оказания помощи исполнителю подключил к выполнению данного поручения более опытного сотрудника, в результате чего анализ был подготовлен в установленных срок и с надлежащим качеством. При этом первый исполнитель приобрел соответствующий опыт, который при исполнении подобного поручения в будущем избавит его от многих затруднений.
|
|
3. При определении исполнителя необходимо учитывать его функциональные обязанности, знания и умения, а также индивидуальные особенности личности. Соблюдение данного требования, с учетом изложенного ранее, позволяет субъекту управления из числа возможных кандидатур выбрать в наибольшей степени подходящую для исполнения конкретного решения.
Оптимальный подбор и расстановка исполнителей создает необходимые условия для успешной реализации решения. Однако, это само по себе полностью не устраняет риск неисполнения или некачественного выполнения решения, который обусловлен возможным недопониманием исполнителями каких либо элементов решения, неуяснением порядка своих действий и т.п. Сведению к минимуму этого риска способствует инструктаж исполнителей. Значение его состоит в том, что хорошо организованный и проведенный, исчерпывающий по содержанию инструктаж в значительной мере гарантирует успешное выполнение решения.
Содержание и степень конкретности инструктажа зависят от должностного положения лица, его проводящего, состава инструктируемых, сложности и новизны решения и некоторых других обстоятельств. При этом следует иметь в виду, что выполнение новых для исполнителей или редко встречающихся в их практике задач потребует более подробного, детального их инструктирования, в то время как выполнение привычных, повторяющихся заданий предполагает сосредоточение основного внимания исполнителей на изменениях обстановки, конкретно сложившихся условиях, в которых им предстоит действовать.
В нормативных актах, регламентирующих организацию работы горрайлинорганов внутренних дел, содержится перечень вопросов, подлежащих, по возможности, максимальному освещению при инструктаже исполнителей: содержание общего управленческого решения и цель, поставленная перед органом; общий план действий органа, сведения о задачах и действиях его структурных подразделений: задачи и мероприятия, подлежащие выполнению сотрудниками данного структурного подразделения; краткое изложение и оценка обстановки и факторов, способствующих и препятствующих выполнению задания; возможные изменения обстановки и варианты действий в новых условиях; время начала и окончания исполнения решения или отдельных мероприятий по нему; способы и средства поддержания связи с субъектом управления и между исполнителями; порядок поддержания взаимодействия между исполнителями; материально-техническое и иное обеспечение действий исполнителей; силы и средства поддержки; порядок осуществления контроля за исполнением и др.
Поскольку квалифицированное инструктирование требует от инструктирующего хорошего знания функциональных обязанностей сотрудников, обстановки, в которой им предстоит действовать, индивидуальных особенностей исполнителей и т.п., то проводить инструктаж должен, как правило, их непосредственный начальник, который лучше других субъектов управления информирован об этих обстоятельствах. В ходе его проведения целесообразно также выяснить мнение исполнителей по наиболее сложным моментам предстоящей деятельности, выслушать их предложения о тактике и приемах выполнения решения, ответить на возникшие у них вопросы.
В некоторых случаях инструктаж следует дополнять обучением исполнителей. Необходимость в нем может возникнуть при организации исполнения сложных, многоплановых или ранее не встречавшихся исполнителям решений и заданий, а также при привлечении новых исполнителей. Значение обучения состоит в том, что оно обеспечивает необходимый для успешного выполнения поставленной задачи уровень профессиональной подготовки исполнителей путем привития им новых знаний, формирования у них ранее отсутствовавших навыков и умений. В практике органов внутренних дел наиболее распространенными и эффективными формами обучения исполнителей являются: учения, тренировки, репетиции, практические занятия, изучение научной и методической литературы, нормативных актов и др.
Обеспечение деятельности исполнителей. На этом этапе перед субъектом управления встает задача обеспечить деятельность исполнителей, то есть создать условия, максимально способствующие выполнению решения. Значение данной организаторской работы обусловлено тем, что лишь всесторонне обеспеченные задания могут считаться выполнимыми.
В целях создания условий для эффективной деятельности исполнителей каждый субъект на своем уровне решает вопросы психологического, правового, материально-технического, финансового и организационного обеспечения и др.
Так, психологическое обеспечение деятельности исполнителей состоит в формировании у них ответственного отношения к делу, убежденности в важности и социальной значимости выполняемого задания, заинтересованности в качественном и своевременном исполнении решения. Важной задачей субъектов управления в органах внутренних дел является формирование у подчиненных психологической устойчивости при действиях в экстремальных ситуациях, то есть способности сохранять самообладание при встрече с неожиданностями и трудностями, в условиях психического и физического прессинга и т.п. Конечной целью данного вида обеспечения является формирование у исполнителей состояния готовности к полной самоотдаче (в необходимых случаях - вплоть до самопожертвования) для выполнения порученного задания. Это достигается применением различных методов психологического воздействия на сотрудников, в том числе использованием личного примера и авторитета руководителя, оказанием доверия и т.п.
Правовое обеспечение заключается в наделении исполнителей соответствующими правами и полномочиями, необходимыми для выполнения конкретного управленческого решения. Его значение состоит в том, что отсутствие соответствующих полномочий делает команду управления либо невыполнимой вообще, либо неминуемо приводит к нарушениям законности при попытках ее исполнения. Поэтому недопустимо поручать исполнителю выполнение задания, лежащего вне его компетенции (например, инспектору лицензионно-разрешительной системы осуществлять следственные действия).
Правильное решение вопросов правового обеспечения требует от руководителя хороших знаний нормативных актов, регулирующих деятельность исполнителей, закрепляющих их права и обязанности, поскольку распоряжения могут отдаваться только в пределах последних. Вместе с тем, в необходимых случаях компетенция исполнителей может быть временно расширена субъектом управления, если предоставление определенных прав и полномочий исполнителям не противоречит предписаниям действующих нормативных актов. При этом следует подчеркнуть, что предоставление исполнителям дополнительных полномочий возможно лишь в сфере внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел (например, один из равных по статусу соисполнителей назначается старшим группы, в результате чего его требования на период выполнения задания являются обязательными для остальных членов группы).
Материально-техническое и финансовое обеспечение предусматривает снабжение исполнителей транспортными средствами, оружием, обмундированием, пищевым, денежным и иными видами довольствия, необходимыми для выполнения задания. Все эти вопросы субъект управления должен заранее согласовать с соответствующими функциональными и штабными подразделениями как своего органа, так и вышестоящих органов внутренних дел.
Организационное обеспечение предполагает решение субъектом управления ряда вопросов, основными из которых являются:
1. Обеспечение соответствия временного фактора характеру и объему задач, постановленных в управленческом решении, которое выражается в наиболее точном определении срока исполнения заданий и работ, порученных исполнителям.
Стремление субъекта, организующего исполнение решения, достичь желаемого результата в максимально сжатые сроки должно увязываться с реально необходимым временем. Для этого следует учитывать характер и объем возлагаемой на исполнителей работы, наличие территориальных и организационных барьеров на пути прохождения команд, специфику и реальные условия деятельности подчиненных, их индивидуальные особенности и т.п. Соблюдение данных требований при определении срока исполнения задания в значительной мере обеспечивает его качественное выполнение, тогда как их игнорирование приводит к обратному результату либо вообще делает исполнение нереальным.
2. Организация системы информации, которая, с одной стороны, способна обеспечить субъекта управления достаточно полными и своевременными сведениями о ходе выполнения решения, а с другой - информированность исполнителей о достигнутых результатах, изменениях решения либо условий деятельности.
3. Организация взаимодействия между исполнителями, координация их деятельности, необходимость в которых возникает тогда, когда в реализации решения участвует несколько исполнителей, выполняющих порученные им частные задания. При этом исполнение решения в целом может быть достигнуто лишь при условии успешной реализации каждого из частных заданий.
Для достижения такого результата необходимо организовать взаимодействие, которое в общем виде представляет собой основанную на законах и подзаконных актах, согласованную по целям, месту и времени деятельность исполнителей по совместному решению поставленных задач путем оптимального сочетания присущих им средств и методов. В практике органов внутренних дел различают внешние (когда исполнение управленческого решения требует совместных и согласованных усилий с другими государственными органами и общественными организациями) и внутреннее взаимодействие (при организации исполнения управленческого решения внутри системы органов внутренних дел). Основными организационными формами взаимодействия являются: а) совместное функционирование взаимодействующих субъектов; б) пространственно-параллельная согласованная деятельность при их самостоятельном функционировании. В первом случае соисполнители решают общие задачи одновременно и вместе, а во втором - путем постоянного объединения усилий в процессе раздельного функционирования.
Важнейшим видом организационного обеспечения исполнения решения является координация деятельности исполнителей, в ходе которой субъект управления определяет взаимодействующих исполнителей, виды и формы взаимодействия, организует практическую отработку взаимодействия исполнителей, оказывая им помощь в работе, поддерживает взаимодействие между исполнителями.
Контроль за исполнением решений, коррегирование и регулирование. Именно после реализации всех рассмотренных ранее элементов организации исполнения решения собственно и начинается его воплощение в жизнь, исполнители начинают действовать в заданных параметрах. В связи с этим у субъекта управления возникает необходимость в постоянной информации о том, насколько деятельность исполнителей соответствует заложенной в решении программе, какие сбои и отклонения возникли в процессе ее осуществления и т.п. Этому способствует контроль за исполнением решения, в результате осуществления которого субъект управления получает необходимые сведения о степени реального выполнения решения, о ходе его исполнения, о происшедших отклонениях в деятельности исполнителей от заданных параметров, о состоянии и изменении условий и обстановки, в которых действует исполнитель. Значение контроля состоит в том, что полученная в его ходе информация позволяет субъекту осуществить коррегирование решений и регулирование системы управления.
Коррегирование заключается во внесении поправок, уточнений, изменений в принятое ранее и уже реализуемое решение. Необходимость коррегирования (корректирования) решений вызывается двум основными причинами:
а) управленческое решение всегда в известной мере статично, тогда как конкретные ситуации, в которых оно реализуется, динамично изменяются;
б) в силу этого у субъекта, принимающего решение, всегда присутствует большая или меньшая неопределенность относительно возможных изменений обстановки и условий, в которых оно будет исполняться.
Непредвиденные изменения обстановки и условий (например, совершение опасного преступления, проведение крупного массового мероприятия, стихийное бедствие и т.п.) могут препятствовать выполнению решения в том объеме и теми средствами, которые были предусмотрены ранее. В подобных случаях субъект управления обязан внести необходимые коррективы в реализуемое решение: изменить последовательность или сроки выполнения отдельных мероприятий, методы и формы их выполнения; отказаться от проведения отдельных мероприятий либо осуществить ранее не предусмотренные и т.п.
Поскольку коррегирование решений должно вызываться только объективной необходимостью, то задачей любого субъекта управления является своевременное обнаружение и адекватная реакция на эту необходимость. При этом важно учитывать следующие обстоятельства: а) коррегирование возможно только в отношении собственного решения; б) слишком частые изменения решений могут породить у исполнителей легкомысленное к ним отношение, снизить эффективность деятельности по их реализации.
Происшедшие изменения условий и обстановки, в которых реализуется управленческое решение, могут потребовать от субъекта и иного вида реагирования — регулирования системы управления, сущность которого заключается в приведении системы в соответствие с вновь сложившейся обстановкой. При этом происходит замена, перестановка, изменение числа исполнителей, осуществляется дополнительное обеспечение их деятельности, увеличивается интенсивность работы исполнителей и т.п., а само решение остается неизменным.
Поскольку коррегирование и регулирование направлены на нейтрализацию возникающих на пути исполнения управленческого решения дезорганизующих воздействий и препятствий, они могут осуществляться одновременно и взаимосвязано.
На основе информации, полученной в ходе контроля, субъектом управления осуществляется не только коррегирование и регулирование, но и оценка итогов исполнения решения.
Подведение итогов — заключительный элемент организации исполнения решения. Его значение проявляется в двух органично взаимосвязанных аспектах: воспитательном и организационном. Так, воспитательный аспект подведения итогов заключается в том, что знание сотрудниками качества, результатов и социальной значимости своего труда, объективная оценка их работы обеспечивают должную мотивацию их деятельности при исполнении последующих решений, мобилизуют их на достижение более высоких результатов. В организационном аспекте на этом этапе субъект получает возможность реально оценить качество принятого решения, выявить его недостатки, а также недостатки в организации его исполнения; одновременно выявляются новые проблемы, требующие дальнейшего разрешения.
К наиболее практикуемым в органах внутренних дел формам подведения итогов исполнения решения относятся: проведение совещаний; издание обзоров, приказов; индивидуальное обсуждение результатов исполнения решения с исполнителями и пр.
Итоги выполнения постоянно действующих решений в органах внутренних дел подводятся ежемесячно, ежеквартально, за полугодие, 9 месяцев и год; итоги выполнения планов — по истечении планового периода. Результаты выполнения разовых решений обсуждаются сразу после их реализации.
При подведении итогов выясняются следующие вопросы: выполнено ли решение полностью или частично; насколько эффективным был процесс его выполнения (т.е. степень оптимальности затрат сил, средств, времени); достигнута ли заданная цель, а если нет — то причины ее недостижения; какие положительные моменты отмечены в деятельности исполнителей; какие недостатки проявились в организации исполнения решения и каковы пути их устранения в будущем.
Подведением итогов завершается организаторская работа по исполнению управленческих решений. На основе полученной информации принимается новое решение и таким образом управленческий цикл возобновляется.
3. Сущность и виды контроля в органах внутренних дел. Требования, предъявляемые к нему [225].
"Контроль – аналитическая функция, которая включает наблюдение за течением процессов в объекте управления, сравнивая величины контролируемого параметра с заданной программой, выявление отклонений от программы, их места, времени, причин и характера"[226].
Хотелось бы отметить, что функция контроля занимает особое место среди функций управления и имеет существенное значение, оказывая большое влияние на совершенствование работы по выполнению всех других функций. В основе организации контроля лежат отношения подчинения и субординации, то есть он характеризуется осуществлением проверочной деятельности в отношении организационно подчиненных объектов, подвластных субъекту управления. Властность контроля обеспечивает его реальность и действенность.
Сущность контроля состоит в наблюдении за соответствием деятельности управляемых органов, подразделений и должностных лиц заданным предписаниям, которые они получают от управляющих звеньев. Однако это не означает, что контроль осуществляется только ради наблюдения. Итоговая целенаправленность контроля заключается в том, что в ходе его осуществления выявляются общие и специфические недостатки и достоинства в деятельности контролируемых, их причины, допущенные отклонения от требований управленческих решений, определяются пути преодоления препятствий для эффективного функционирования всей системы.
Таким образом, контроль включает в себя выявление и анализ фактического состояния дел, их сопоставление с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков и их причин. Именно это специфическое назначение контроля свидетельствует о его самостоятельности, многогранности и позволяет отделить от других видов деятельности не только в научном, но и в организационном плане как при определении компетенции органов управления, так и при создании специальных контрольных аппаратов.
Одновременно контролем выявляется качество и эффективность управленческих воздействий. Он вооружает субъекта управления новыми знаниями, дающими возможность выработать новую, болев совершенную стратегию и конкретную команду управления, скорректировать действующее управленческое решение. Именно в этом в наибольшей степени проявляется его объективная необходимость и особая направленность на совершенствование, повышение эффективности функционирования любой социальной системы и, в частности, ОВД [227].
Основными задачами контроля в органах внутренних дел являются:
- обеспечение неуклонного выполнения законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел;
- обеспечение своевременного и качественного выполнения принимаемых в органах внутренних дел решений;
- повышение общего уровня организаторской и оперативно-служебной деятельности;
- своевременное предупреждение, выявление и устранение недостатков в работе;
- выявление и внедрение положительного опыта;
- повышение дисциплины и ответственности сотрудников;
- содействие правильной оценке и использованию (перемещению) кадров[228].
Характеризуя сущность контроля как функции управления, необходимо выделить его основные элементы, которыми являются:
- субъекты контрольной деятельности;
- объекты контрольной деятельности;
- предметы контроля;
- связи между перечисленными элементами, находящие свое выражение в формах, методах и средствах осуществления контроля.
Определять субъектов контрольной деятельности значит ответить на вопрос: кто кем должен руководить, кто кого должен контролировать. В каждом конкретном МВД, УВД, органе или подразделении внутренних дел единым субъектом контроля является руководитель, который не в состоянии лично выполнить весь объем работ по управлению контрольной деятельностью. Поэтому они и вынуждены создавать системы контроля, делегируя им часть своей компетенции.
К объектам контроля в общем виде относятся управления и отделы аппарата МВД, УВД, различные учреждения и территориальные органы внутренних дел, их подразделения, а также отдельные сотрудники.
В этой связи необходимо отметить, что вышестоящая система является субъектом контроля, а нижестоящая — контролируемым объектом. Все объекты всегда контролируются "сверху". Поэтому каждый уровень управления в МВД, УВД, каждый орган, служба, подразделение и должностное лицо могут быть и субъектом и объектом контроля.
Предметом контроля в широком смысле слова является содержание деятельности органов, служб, подразделений и сотрудников внутренних дел по выполнению стоящих перед ними задач, по выполнению решений вышестоящих субъектов управления. Четкое определение предмета контрольной деятельности для каждого участника ее осуществления является важной организационной задачей, решение которой во многом предопределяет успех работы по созданию системы контроля.
Формы, методы и средства контроля как составляющие элементы системы контроля подробно будут рассмотрены ниже.
При практической организации контроля нужно исходить из необходимости решения в тесной взаимозависимости и взаимосвязи следующих вопросов:
- какую именно деятельность и в каких ее пределах необходимо контролировать;
- какие органы, подразделения, учреждения и сотрудники подлежат проверке;
- кто должен контролировать ту или иную деятельность;
- когда, в какое время должна осуществляться проверка того или иного вида деятельности;
- какие формы, методы и средства необходимо использовать при проверке различных видов деятельности и каким образом.
Рассматривая контроль, нельзя не упомянуть о том, что такой специфический вид деятельности осуществляется на основе единых организационных принципов.
Принцип сочетания централизации и децентрализации в контрольной деятельности означает, с одной стороны, обязательность осуществления функции контроля руководителями всех звеньев управления сверху донизу, подчиненность нижестоящих аппаратов управления контролирующим их вышестоящим, а с другой стороны, самостоятельность нижестоящих аппаратов в решении вопросов, отнесенных к их компетенции.
Основным принципом организации и осуществления контроля является принцип законности. В органах внутренних дел он выражается двояко. Во-первых, контролеры должны следить и неуклонно добиваться, чтобы вся деятельность осуществлялась в соответствии с действующими процессуальными и другими законами. Во-вторых, контролеры должны организовывать и осуществлять свою обследовательскую работу на основе законов и других нормативных актов, регламентирующих ее. В этом сходство внутрисистемного контроля и прокурорского надзора. А различие состоит в том, что контролеры оценивают работу органов не только с точки зрения законности, но и целесообразности. При этом целесообразность оценивается в рамках законности и не должна противопоставляться последней.
Системность контроля включает в себя не столько итоговую проверку исполнения, сколько периодические проверки хода выполнения мероприятий, т.е. он должен носить непрерывный, регулярный характер. Основывая потребность в систематическом контроле, большинство ученых указывают на необходимость своевременного начала контроля, а именно, немедленно после принятия решения, в процессе его исполнения, так как запоздалая проверка не может предупредить недостатки и обеспечить своевременное и точное понимание задания.
Если контроль носит систематический и целеустремленный характер, он помогает постоянно поддерживать деловой ритм оперативно-служебной деятельности, своевременно подмечать и делать всеобщим достоянием опыт передовиков, предупреждать возможные промахи и недостатки.
Всесторонность контроля заключается в том, что он должен распространяться на всех должностных лиц, на все стороны деятельности органов внутренних дел и их подразделения, охватывать все вопросы, решаемые аппаратом управления.
Глубина контроля. Понятие глубины сходно с понятием всесторонности, но не тождественно ему, ибо оно не связано со способностью в процессе контроля вычленять из всей совокупности проблем наиболее важные и сосредоточить на них основное внимание, чтобы разобраться во всех деталях организации, вскрыть первопричины недостатков, найти оптимальный вариант их решения.
Контроль должен быть объективным, т.е. давать достоверную информацию, основанную на всестороннем анализе объективных условий деятельности проверяемого органа, положительных и отрицательных факторов, влияющих на фактическое исполнение решений, задач и т.п., исключать предвзятость, односторонность выводов. Объективность контроля обеспечивается глубиной проверки, высокой квалификацией контролеров, наличием научно обоснованных критериев оценки работы служб и подразделений органов внутренних дел.
Конкретность контроля состоит в том, что контролируемый должен разобраться с каждым мероприятием, предусмотренным планом, приказом в отдельности, определить качество выполняемой работы, а если она не выполнена, то установить виновных и причины, принять меры к их устранению. Кроме того, по каждому невыполненному мероприятию устанавливается новый срок выполнения, чтобы иметь возможность в будущем провести дополнительную проверку.
Большое значение имеет гласность контроля. Гласность означает доведение результатов контроля до работников проверяемого органа, подразделения. Она способствует недопущению, преодолению недостатков, активизирует деятельность исполнителей, предупреждает повторение ошибок, направляет общественное мнение против нерадивых недисциплинированных работников.
Гласность должна служить целям консолидации всех здоровых сил вокруг идей и целей реформы в системе органов внутренних дел. Расширение гласности должно осуществляться путем коллегиального обсуждения назревших вопросов, внимательного рассмотрения критических замечаний, мнений и предложений населения и сотрудников, обсуждения проектов наиболее важных решений и т.д.
Комплексность контроля позволяет глубже и всесторонне исследовать, вскрыть причины и условия имеющихся недостатков в работе, более правильно определить и обосновать меры по их устранению.
Эффективность контроля. Критерии эффективности контроля в достаточной мере не исследованы в нашей литературе. Однако, исходя из общетеоретических положений, к ним можно отнести: цель, результат и средства.
Правильно поставленная цель влияет на выбор средств, с помощью которых она может быть достигнута. Средства должны быть адекватны цели, то есть соответствовать характеру цели наличными условиями. При определении средств важное значение имеет соблюдение принципа достижения максимальных результатов при наименьших затратах. Это значит, что в каждом конкретном случае должны быть определены степень точности контроля, интенсивности, быстроты, то есть степень его качества, которым определяются затраты сил и средств на его осуществление.
Эффективными мы можем считать те действия, которые в полном объеме свидетельствуют о выполнении контролем следующих функций: диагностической, когда вскрыты причины, следствием которых являются те или иные недостатки в контролируемой работе; ориентирующей, когда достигнуто повышение внимания исполнителей и руководителей к решению именно тех проблем, которые в данный конкретный момент имеют главное значение; побудительной, если контроль способствовал изменению отношения исполнителей к обязанностям в лучшую сторону; организационной, если в процессе контроля или после него совершенствуется организация трудовых процессов.
Основным же показателем эффективности является достижение проверенным органом более высоких результатов в борьбе с преступностью и охране общественного порядка.
Отдельные авторы называют еще одно специфическое требование - диапазон контроля. Реализуя это требование, мы уже при создании организационных отношений закладываем нормальные условия для осуществления контроля. Суть требования - диапазон контроля - состоит в том, что "ни один руководитель не может контролировать более чем пять или самое большее шесть подчиненных, работа которых взаимосвязана"[229].
Широкий спектр контрольной деятельности в ОВД требует классификации видов контроля. В качестве оснований такой классификации могут быть: структурные направления, субъекты, объем контроля, его предмет (содержание), пределы и т.д.
По структурным направлениям можно выделить: контроль "по горизонтали" или внутри аппарата и по "вертикали", то есть за деятельностью подчиненных органов и подразделений.
Контроль "по горизонтали" и "вертикали" хотя и тесно взаимосвязаны друг с другом, однако имеют и различия (по субъектам, объектам, по предметам, а в ряде случаев по формам и методам контроля). Каждый из них имеет свою внутреннюю структуру и организационные связи между субъектами. Главное же различие состоит в целях. Так, целью контроля по "горизонтали" не является мобилизация усилий аппарата управления на повышение его влияния на подчиненные органы и подразделения внутренних дел за счет лучшей организации выполнения функций управления. Цель контроля по "вертикали" направлена вовне аппарата управления на обеспечение выполнения подчиненными органами и подразделениями законов, нормативных актов, заданий вышестоящих инстанций на основе лучшей организации предупреждения, раскрытия преступлений, охраны общественного порядка, перевоспитании осужденных и т.п.
По предмету и объему содержания контроль подразделяется на общий и специальный [230]. Это общепринятое в литературе деление, в основе которого лежит структура органов и подразделений.
Общий контроль охватывает все стороны деятельности проверяемого объекта, в качестве которого мы можем рассматривать как орган, аппарат в целом, так и входящие в его состав подразделения, службы, группы. Он направлен на решение всех вопросов деятельности контролируемых объектов.
Специальный контроль предполагает проверку работы объекта по одному из направлений деятельности или исполнению решений. В качестве предметов специального контроля избираются, как правило, те участки, направления, проблемы, которые в данный конкретный период имеют наибольшее значение.
Названные виды следует отличать от общесистемного и отраслевого контроля. Так, общесистемный контроль предполагает прежде всего возможность проверять деятельность всех управляемых объектов и по всем вопросам. Он реализуется специально создаваемыми контрольными аппаратами и иными органами общей компетенции. Этим исключается узковедомственный подход к его организации и осуществлению. Его главной особенностью является то, что он выражает интересы систем МВД, УВД в целом, призван способствовать усилению борьбы с преступностью и охраны общественного порядка на приоритетных направлениях, путях концентрации усилий всех служб и подразделений.
Только общесистемный контроль распространяется на отраслевые службы аппарата МВД, УВД, только он имеет задачей выявление уровня их влияния на положение дел на местах. При общесистемном контроле используются специфические формы контроля: инспектирование, сквозные проверки, проверки по проблемным вопросам комплексного характера.
Общесистемный контроль может быть как общим, так и специальным. Например, комплексное инспектирование деятельности горрайоргана внутренних дел — предмет общего контроля. При проверке следственных аппаратов и подразделений уголовного розыска по вопросам взаимодействия в раскрытии преступлений осуществляется специальный контроль.
Отраслевой контроль - контроль, осуществляемый каким-либо одним отраслевым или функциональным элементом аппарата управления за деятельностью аналогичного элемента управляемого объекта как по всей совокупности вопросов, входящих в его компетенцию, так и по отдельным. Значит, отраслевой контроль тоже может быть общим и специальным.
По назначению и срокам осуществления в рамках управленческого цикла контроль подразделяют на предварительный, текущий и последующий.
Предварительный (превентивный) контроль осуществляется на стадиях принятия и организации исполнения решений. Предметами его будут процесс разработки проекта решения, сам проект решения и процесс организации исполнения. Он имеет целью не допустить реализацию непродуманных, необоснованных, несвоевременных решений. В этом достоинство превентивного контроля. Одним из главных условий его применения является установление строгой ответственности за разработку и утверждение управленческого решения, чтобы его осуществление не привело к "...смешению ответственности между лицами, разрабатывающими, реализующими решение, и вышестоящим субъектом контроля"[231].
Польза от превентивного контроля велика, так как главная задача, решаемая им, состоит в том, чтобы научить, приучить, заставить руководителей и исполнителей организовывать работу с учетом достижений науки и передовой практики, складывающейся оперативной обстановки, имеющихся в наличии сил и средств, их качественной характеристики. Если говорить в крупном плане, то этим контролем выявляется способность руководителей подчиненных органов и подразделений принимать решения, а значит и управлять. Этот контроль должен осуществляться преимущественно министром, начальником УВД, коллегиальными органами и штабами.
Текущий, который часто называют оперативным контролем, осуществляется в процессе самой оперативной деятельности независимо от того, достигнуты или нет ее конечные результаты, то есть на стадии исполнения. Он не может сводиться к контролю за ходом исполнения конкретных решений, так как они должны выявлять состояние и тенденции развития деятельности контролируемого объекта с учетом имеющихся сил и средств, состояния организаторской работы и действий сопутствующих (криминогенных и антикриминогенных) факторов преступности, значит, этот вид контроля заключается в непрерывном слежении за состоянием оперативной обстановки, регулярной ее оценке и принятии своевременных мер упреждающего характера. В этом проявляется активная организующая роль текущего контроля.
Текущий (оперативный) контроль позволяет субъекту управления своевременно выявить недостатки собственного решения, внести в него коррективы и тем самым сократить возможность наступления нежелательных последствий выполнения его в неизменном виде.
Последующий контроль (проверка исполнения, итоговый) - обусловлен цикличным характером проверки выполнения планов, заданий, отдельных решений и необходимостью изучения результатов функционирования органов внутренних дел за определенные периоды времени (квартал, полугодие, год, пятилетие и т.п.). Его задача - установление результативности и качества. Проверка проводится по всему кругу вопросов, но обязательно по истечении срока исполнения и по тем мероприятиям, которые уже проведены. Последующий контроль широко применяется в МВД, УВД, ГРОВД. Он дает возможность на основе глубокого изучения прошедшей деятельности выявить недостатки, причины и условия их проявления, проанализировать и принять действенные меры к недопущению их в будущем. Вместе с тем, данный вид контроля не оказывает существенного влияния на ход выполнения частных решений, так как получаемая им информация, как повило, запаздывает и констатирует уже допущенные нарушения, пробелы, ошибки[232].