II.2 Политико-административные отношения в системе муниципальной власти

В современных исследованиях государственной и политической власти существенное место отводится политико-административной дихотомии или разделению в государственном, а в нашем случае и муниципальном управлении политических и административных функций. Под политическими функциями понимаются управленческие воздействия на объект, связанные с реализацией долгосрочных стратегических курсов, определяемых соответствующей политической и экономической идеологией. При этом ответственность за успех или не успех данного курса несет политик, занимающий руководящую должность в результате электоральной процедуры.

Административные функции. Предполагают реализацию политического решения на основе установившихся формальных процедур, при соблюдении которых администратор не несет никакой политической ответственности за результаты управленческой деятельности.

Разделение политических и административных функций, связано с тем, что при смешении этих функций, с одной стороны, возможна узурпация политической власти государственной бюрократией, а с другой политизация административного процесса, что приводит к некомпетентности в реализации основных административных функций: планирования, организации, контроля и координации.

Однако и полное разделение этих типов управления фактически невозможно, поскольку даже проводящаяся в настоящее время реформа, направленная на реализацию принципов “нового государственного менеджмента” связана с одной стороны с представлением о государственном управлении как о менеджменте (управлении направленном на результат) в котором политические, и идеологические эффекты от управленческого воздействия игнорируются, что предполагает резкое разделение политических и административных функций. С другой же стороны, концепция нового государственного менеджмента предполагает публичность фигуры администратора, умение вести переговоры, то есть, те качества, которые свойственны политическому лидеру, что не может не сближать адмистратора с политиком.

В современной литературе авторы выделяют несколько моделей отношений между политиками и администраторами[20]:

· Четкое разделение политиков и управленцев, где администрация полностью подчиняется политикам.

· Чиновники и политики образуют единую элиту, между ними нет противоречий по поводу власти (модель “сельской жизни”)

· Чиновники и политики из одного ведомства образуют сплоченную группу, у которой гораздо больше общего, чем у политиков и чиновников из другого ведомства (модель “функциональной сельской жизни”).

· “Антагонистическая модель” – отчетливое разделение чиновников и политиков в борьбе за власть.

· Разделение чиновников и политиков, когда представители администрации занимают доминирующие позиции

Данная классификация разрабатывалась для сферы государственного управления. Однако вышеперечисленные модели могут быть вполне применимы и к системе муниципального управления. Исключение лишь будет составлять модель “функциональной сельской жизни”, учитывая, что в системе муниципального управления дистанция между функционально-отраслевыми структурами не столь значительна как между государственными ведомствами. Таким образом, можно распространить четыре модели на систему муниципального управления.

· Подчинение администраторам чиновников

· Формирование единой элиты из числа политиков и администраторов

· Дуалистическая модель – борьба политиков и администраторов за власть

· Приоритет администраторов над политикамии.

Введение данной типологии дает ключ к пониманию распределения власти в муниципальных образованиях. Разделение на политиков и администраторов существует и на муниципальном уровне. К политикам следует отнести депутатов, образующих представительный орган власти, главу муниципального образования, а также лиц обеспечивающих деятельность муниципальных политиков в качестве советников. К администраторам относятся муниципальные служащие, осуществляющие свою деятельность на основании контракта, который заключается между органами муниципальной власти и муниципальным служащим.

Достоинством приведенной классификации является то, что она практически исчерпывает все формы взаимоотношений (включая конфликтные и отношения сотрудничества) которые могут возникать в системе муниципальной власти.

Спецификой политико-административных отношений в муниципальной сфере является то, что если администрация (т.е. муниципальные служащие) в МО на уровне районов и муниципальных округов является относительно устоявшимся профессиональным и социальным институтом (дает о себе знать тот факт, что до недавнего времени этот институт был неотъемлемой частью государственной службы), то корпус политиков на муниципальном уровне требует соответствующей классификации. Это обусловлено спецификой политического процесса в муниципальных образованиях, которая будет рассмотрена в соответствующей главе