Структура административного процесса

Развитие научной разработки теории административного процесса началось в начале 60-х годов XX века. В тот период были заложены основы существующих до настоящего времени, по меньшей мере, двух позиций в понимании административного процесса: «юрисдикционной» (в узком смысле) и «управленческой» (в широком смысле) концепций.

Представители «юрисдикционной» концепции формировали свое представление об административном процессе на базе реально существовавших традиционных процессов: гражданского и уголовного. Юрисдикционная природа этих процессов (разрешение спора о праве и применение принуждения) легла в основу определения административного процесса, поэтому административный процесс определялся ими как деятельность государственных органов по рассмотрению споров, возникающих при разрешении индивидуально-конкретных дел, а также по применению мер принуждения[2].

Представители «управленческой» концепции в административный процесс, помимо рассмотрения споров и применения принуждения, включают так называемые отношения положительного управленческого характера, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления. Они считают, что административный процесс – не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это, прежде всего, порядок реализации административно-правовых норм. Под административным процессом понимают порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, а также применение норм материального административного права.

Критерием структурирования административного процесса сторонники «управленческой» концепции определяют содержание выполняемых административными органами функций и разделяют административный процесс на: административно-правотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный процесс. При этом административно-правотворческий процесс объединяет производства: по принятию актов Правительством Российской Федерации; по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти; по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др. Административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс объединяет производства: по приватизации государственного имущества; по применению мер поощрения; по распределению ресурсов; по выдаче разрешений; по регистрации; по аттестации качества продукции. Административно-юрисдикционный процесс объединяет производства по жалобам граждан; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное; исполнительное1.

Анализ научных публикаций XXI века выявляет еще один подход к определению структуры административного процесса. Эту третью концепцию условно можно назвать «юстиционной». Представители этой концепции отмечают, что административный процесс – это процедура трехстороннего разрешения споров, и не относят к сфере административного процесса чисто материально-правовую деятельность органов государственного принуждения по реализации своей компетенции. В этой связи, различают два процесса: управленческий и административный процесс (суть административная юстиция). Управленческий процесс – это система процедур управленческой деятельности, а административный процесс – это судебная реакция на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности1.

Об уяснении понятия и сущности управленческого процесса в науке административного права высказано достаточно много различных точек зрения. Разграничение административного и судебного процессов проводилось русскими учеными-административистами еще в начале XX века. В то время отмечалось, что спорные вопросы права в правовом государстве призваны разрешать судебные установления, а не администрация, именно в силу принципа разделения властей. Административная юстиция должна быть передана судебным установлениям (судам), а просто административные дела – администрации2.

Анализируя точки зрения представителей различных концепций можно предложить следующую структуру. Административный процесс правомерно разделить на три вида:

– административно-управленческий;

– административно-юрисдикционный;

– административно-судебный.

Предложенная структура административного процесса не является чрезмерно расширительным толкованием административного процесса, напротив, позволяет четко разграничить виды административных процессов, определить место административных производств в системе этих процессов и в конечном итоге сформировать и систематизировать нормы административно-процессуального права, которые в ближайшем времени должны найти свое формально-юридическое закрепление в законодательстве.

За поддержку данного мнения говорит следующее. Во-первых, суждение о существовании трех видов административных процессов, объединяющих в себе несколько административных производств, обусловлено, самой спецификой административного процесса. Административный процесс – сложное правовое явление. Представление о нем не может быть производным от процессов гражданского и уголовного в силу его сущности, социальной роли и многообразной связи с государственным управлением. Специфичность, отличающая его, прежде всего, от процессов гражданского и уголовного, заключается в том, что он является юридической формой реализации исполнительной власти, которая выражается не только в правоприменении, но и в таком важном качестве, как правотворчество. В свою очередь контроль за законностью действий органов исполнительной власти возложен на органы административной юстиции. Во-вторых, все эти три процесса имеют административные корни, то есть правовой основой названных процессов являются нормы административного и административно-процессуального права. Искусственное выделение из этой конструкции управленческого и юрисдикционного процессов может привести к отрицанию единого предмета правового регулирования всей системы административного права. В-третьих, каждый вид административного процесса осуществляется преимущественно и главным образом различными органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также иными правомочными субъектами (например, судьями, рассматривающими определенные категории дел об административных правонарушениях). При этом все субъекты осуществляют свою юридическую деятельность на основе административно-процессуальных норм. В-четвертых, в ходе осуществления исполнительной власти реализуются различные правовые отношения (регулируемые нормами различных отраслей права – гражданского, трудового, финансового, таможенного и др.), которые могут ограничиваться рамками какого-то конкретного вида административного процесса, а не его составной части – административного производства.