Административно-процессуальные отношения

Административный процесс как юридический правоприменительный процесс регламентируется административно-процессуальными правовыми нормами, закрепленными в соответствующих законодательных и подзаконных нормативных правовых актах. При возникновении конкретных юридических фактов правомерного или неправомерного поведения либо событий реализация административно-процессуальных норм влечет возникновение, изменение или прекращение административно-процессуальных отношений.

Административно-процессуальные отношения возникают в связи с фактом возникновения конкретного материального административного или иного публичного правоотношения, когда необходима реализация прав, обязанностей физических или юридических лиц или полномочий органов публичной власти в определенном, установленном процессуальной нормой порядке:

- подача жалобы в орган исполнительной власти;

- совершение административного правонарушения или дисциплинарного проступка;

- подача заявления в суд об оспаривании решения органа публичной администрации и т.п.

Материальные административные правоотношения являются основой процессуальных административных правоотношений. Административно-процессуальные отношения, в свою очередь, выступают средством реализации определенных материальных административно-правовых норм и материальных административных правоотношений.

Административно-процессуальные отношения возникают, как правило, в связи с необходимостью:

· разрешения публичного спора в административном или судебном порядке;

· защиты прав и законных интересов гражданина (организации) при возложении на него органом публичной власти определенной обязанности, не предусмотренной законом;

· установления порядка административно-юрисдикционной деятельности органов публичной власти при осуществлении государственного контроля и надзора и регулирования деятельности органов публичной власти по применению административно-пресекательных и административно-предупредительных мер;

· установления порядка исполнения отдельных полномочий органа публичной власти структурными подразделениями и служащими, замещающими должности в аппарате конкретного органа государственной власти или муниципального органа, в целях упорядочения деятельности аппарата управления по осуществлению его задач и функций (административные регламенты соответствующих органов), а также применения мер поощрения и дисциплинарных наказаний, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами;

· привлечения к административной ответственности физического или юридического лица в соответствии с КоАП РФ или законом субъекта РФ.

Применение материальной административно-правовой нормы во многих случаях порождает комплекс поэтапно возникающих и развивающихся административно-процессуальных отношений, субъектами которых становятся органы публичной власти, их должностные лица, физические и юридические лица, обладающие конкретными правовыми статусами в административном процессе.

Например, гражданин совершил нарушение Правил дорожного движения, ответственность за которое может повлечь лишение права управления транспортным средством. Факт административного правонарушения зафиксирован в протоколе об административном правонарушении, составленном инспектором ГИБДД.

Между гражданином и инспектором ГИБДД возникли административно-процессуальные отношения, содержание которых определяется нормами ст. 25.1, 28.2 и другими статьями гл. 28 КоАП РФ, определяющими порядок возбуждения производства по делу об административном правонарушении. Одновременно возникли административно-процессуальные отношения между упомянутым выше должностным лицом полиции и потерпевшим, а также свидетелями противоправных действий (ст. 25.2, 25.6, 28.2 КоАП РФ).

Следующим этапом развития административно-процессуальных отношений по данному делу является решение уполномоченного лица ГИБДД о направлении дела в суд и поступление протокола и иных материалов по делу к мировому судье, процессуальные действия которого определяются нормами гл. 29 КоАП РФ, устанавливающими порядок подготовки дела к рассмотрению, последующее рассмотрение дела вплоть до принятия судьей постановления либо о назначении наказания, либо о прекращении производства по делу в связи с отсутствием вины гражданина или по другим основаниям, перечисленным в ст. 24.5 КоАП РФ.

В процессе подготовки дела к рассмотрению возникают административно-процессуальные отношения между должностным лицом ГИБДД и судьей. Последний может принять дело к рассмотрению, учитывая, что все процессуальные требования по составлению протокола выполнены, а в случае обнаружения существенных недостатков в протоколе — возвратить его на доработку (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ).

Кроме того, судья вправе назначить экспертизу по делу, вызвать свидетелей, понятых, назначить переводчика, что в конечном счете означает возникновение административно-процессуальных отношений между судьей и перечисленными выше лицами. Судья также по ходатайству лица, привлекаемого к ответственности, обязан предоставить ему возможность воспользоваться юридической помощью адвоката или защитника, что породит административно-процессуальные отношения между судьей и защитником, представляющим интересы лица, привлекаемого к ответственности.

Таким образом, субъектами административно-процессуальных отношений могут быть гражданин (индивидуальный субъект) и организация (коллективный субъект), а также судьи, органы исполнительной власти и некоторые иные органы публичной власти, соответствующие должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления.

Следовательно, среди субъектов административно-процессуальных отношений можно, прежде всего, выделить две группы (рис. 1.5).

 

Рис. 1.5. Субъекты административно-процессуальных отношений

Обязательным субъектом административно-процессуальных отношений являются судьи и другие органы публичной власти или их должностные лица. Эта группа субъектов административно-процессуальных отношений неоднородна, поскольку и органы публичной власти, и их должностные лица имеют различный административно-процессуальный статус в зависимости от места, занимаемого в административном процессе, их административно-процессуальной правоспособности и дееспособности, а также полномочий, определяемых административно-процессуальными нормами.

В отличие от субъектов уголовно-процессуальных и гражданско-процессуальных отношений субъектами, разрешающими конкретное индивидуальное дело публично-правового характера, могут быть не только судьи, но и органы исполнительной власти, а также коллегиальные органы публичной власти (например, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав), должностные лица федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (например, министр, руководитель департамента, член правительства субъекта РФ; руководитель органа местного самоуправления). Указанные лица должны действовать в пределах своей компетенции исходя из подведомственности конкретного индивидуального дела (рис. 1.6).

	Субъекты, разрешающие индивидуальное дело

Судьи

Органы исполнительной власти

Исполнительные органы местного самоуправления

Коллегиальные органы публичной власти

Должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления

Рис. 1.6. Субъекты, разрешающие индивидуальное дело

У каждого из участников административного процесса складываются определенные процессуальные отношения с субъектом публичной власти, уполномоченным разрешать конкретное индивидуальное административное дело, дело о дисциплинарном проступке, дело об административном правонарушении.

Судьи как субъекты административно-процессуальных отношений. Судьи судов общей юрисдикции и судьи арбитражных судов наделяются полномочиями субъектов административной юрисдикции по делам, возникающим из публичных, в том числе административных, правонарушений (см. подразд. III, гл. 23—26.2ГПК РФ; разд. III, гл. 22—26 АПК РФ).

Судьи указанных судов выступают также в качестве субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, влекущих наиболее значимые административные наказания и их последствия (см. ст. 823.1 КоАП РФ). Административно-процессуальная компетенция судей определена в разд. IV КоАП Российской Федерации (Производство по делам об административных правонарушениях). Особенности производства по этим делам определены также в гл. 25 АПК РФ.

Органы исполнительной власти

В качестве субъектов административно-процессуальных отношений выступают органы исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, а также исполнительные органы местного самоуправления. Они имеют административно-процессуальные права и несут соответствующие обязанности в административных процедурах и их конкретных производствах, а также в административно-юрисдикционном процессе и производствах в рамках этого процесса.

Процессуальные права и обязанности органов исполнительной власти закреплены в ряде федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, в законодательстве субъектов РФ.

Органы публичной власти и их должностные лица с учетом их статуса участвуют в административно-процессуальных отношениях либо в качестве стороны процесса (когда, например, обжалуется решение или действие органа управления), либо в качестве органов, разрешающих административные дела.

В сфере государственного управления все чаще возникают такие правоотношения, которые связаны с процессом урегулирования деятельности различных по компетенции, а иногда и по уровню подчиненности управленческих структур в решении конкретных проблем управления. Имеется в виду урегулирование взаимодействия органов исполнительной власти по совместному решению конкретных вопросов (координация), подготовке нормативных правовых актов (согласование), принятию совместных решений, осуществлению взаимных обязательств (административных договоров) и т.п.

В сфере административно-юрисдикционного процесса различаются два вида органов публичной власти и их должностных лиц, выполняющих функции государственного принуждения. Одни в силу материальных административных норм имеют статус субъектов административной юрисдикции(см., например, гл. 22 и 23 КоАП РФ), другие выполняют функции, связанные с возбуждением соответствующих дел и применением административно-пресекательных мер (см., например, гл. 27 и 28 КоАП РФ).

Вместе с тем нередко органы публичной власти и особенно их должностные лица рассматриваются законом как субъекты административной ответственности, статус которых в административном процессе определяется в качестве юридических лиц и должностных лиц, привлекаемых к ответственности (см., например, ст. 5.39, 5.57, 5.59, 13.14, 13.27, 13.28, 14.9 и другие статьи КоАП РФ).

Например, должностное лицо полиции в пределах, установленных для него КоАП РФ и подзаконным нормативным правовым актом МВД России, вправе составить протокол по делу об административном правонарушении, объективная сторона которого представляет мелкое хулиганство. Тем самым должностное лицо полиции выступает в качестве субъекта административно-процессуальных отношений, возбуждающего дело об административном правонарушении.

Рассматривать такое дело в случае, если необходимо решать вопрос об административном аресте, вправе только судья, который является органом административной юрисдикции.

Должностное лицо органа исполнительной власти наделено функциями приема и регистрации обращения граждан, но рассматривать обращение и, следовательно, выступать субъектом административной юрисдикции обязан руководитель данного органа либо по его указанию иное ответственное за работу с обращениями должностное лицо.

Отметим в связи с этим, что в качестве обязательной стороны административно-юрисдикционного отношения может быть один из многочисленных органов публичной администрации (должностное лицо) в отличие от гражданских процессуальных отношений, в которых в качестве властного субъекта всегда выступает суд.

Проиллюстрировать множество органов и должностных лиц, являющихся субъектами административно-процессуальных отношений (рис. 1.7), может анализ норм гл. 28 и 29 КоАП РФ.

 

Рис. 1.7. Органы публичной власти и их должностные лица как субъекты административно-юрисдикционных отношений

Иная ситуация складывается в административном судопроизводстве,гдеединственным субъектом, разрешающим дело, является суд, а процессуальные полномочия судьи в зависимости от его положения в судебной системе определяются ГПК РФ либо АПК РФ.

Физические лица

Вторая группа субъектов административно-процессуальных отношений — физические лица, не обладающие властными полномочиями в административном процессе. Среди них выделяются граждане Российской Федерации, статус которых определен Конституцией РФ и федеральными законами.

Как субъекты административно-процедурных отношений граждане Российской Федерации являются участниками процесса рассмотрения предложений и заявлений в органах публичной власти, участниками административных процедур в сфере лицензирования, государственной регистрации и др. Граждане могут иметь специальный статус: в качестве индивидуального предпринимателя, собственника недвижимости, в качестве лица, обладающего специальным правом в рамках разрешительной системы (право на управление транспортным средством, право на охоту, право на приобретение, хранение и ношение оружия и патронов к нему и др.).

В административно-юрисдикционном процессе гражданин Российской Федерации участвует в административно-процессуальных отношениях в качестве лица, привлекаемого к дисциплинарной или административной ответственности, в качестве лица, подавшего жалобу на незаконное решение или действие органа публичной власти или должностного лица, а также в качестве потерпевшего, лица, способствующего объективному рассмотрению административного конфликта и принятию обоснованного и справедливого решения по делу (свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик, защитник).

В сфере административного судопроизводства гражданин является стороной административно-процессуальных отношений и чаще всего выступает в качестве заявителя, оспаривающего решения, действия или бездействие органов публичной власти и их должностных лиц.

Специальные процессуальные гарантии прав граждан установлены законодательством в отношении несовершеннолетних, а также военнослужащих и приравненных к ним лиц.

Административно-процессуальные гарантии прав граждан Российской Федерации в равной мере распространяются на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации на законных основаниях. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ указанные лица пользуются в России правами и несут обязанности наряду с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными законами или международным договором РФ. Эта позиция в полной мере касается прав иностранных граждан или лиц без гражданства как субъектов административно-процессуальных отношений.

Коммерческие и некоммерческие организации

Третью группу участников административно-процессуальных отношений составляют коллективные субъекты — коммерческие и некоммерческие организации, имеющие значительный объем административно-процессуальных прав и обязанностей во всех видах административного процесса, в том числе в административном судопроизводстве.

Обобщая изложенную выше информацию, субъектов административно-процессуальных отношений с учетом их роли можно подразделить на две группы: 1) субъекты, уполномоченные разрешать дело, и 2) субъекты, выступающие в качестве сторон дела, подлежащего разрешению (рис. 1.8).

Рис. 1.8. Роль субъектов административно-процессуальных отношений

Таким образом, число лиц, участвующих в административном процессе по конкретному делу, значительно больше, чем в административно-правовых отношениях материального содержания, применение которых сопровождается процессуальными нормами.

Субъекты административно-процессуальных отношений выполняют различные функции, связанные с объемом их прав и обязанностей как субъектов административного процесса.

Например, гражданин, подавая жалобу на акт, нарушающий его законные интересы, выступает в качестве стороны, инициирующей процесс.

Должностное лицо, выступая инициатором привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности, представляет интересы нанимателя — государства.

Между участниками административно-процессуальных отношений устанавливаются конкретные формы связи: стороны имеют горизонтальные связи друг с другом, основанные на принципе равенства их процессуальных прав, и вертикальную связь с субъектом публичной власти (юрисдикции), обладающим правом решить в соответствии с законом данное индивидуальное дело (удовлетворить заявление или запрос, решить вопрос об оказании публичной услуги; принять меры по жалобе; возбудить производство по делу об административном правонарушении и т.п.) (рис. 1.9).

Рис. 1.9. Взаимодействие участников административно-процессуальных отношений

Следует учитывать, что административный процесс представляет собой сложный комплекс административно-процессуальных отношений, элементами которых являются также процессуальные права и обязанности сторон правоотношения, права и обязанности иных участников процесса (свидетелей, экспертов, переводчиков и др.).

Во всех случаях действуют также определенные процессуальные гарантии прав граждан, должностных лиц и иных участников административного процесса. Многие их них вытекают из гарантий, предоставленных участникам материально-правовых отношений. Однако государство создает специальный механизм гарантий прав участников административного процесса, особо выделяя эти гарантии для лиц, не располагающих в материально-правовых отношениях властными полномочиями.

Основной гарантией в данном случае является судебная защита, т.е. право субъекта административно-процессуальных отношений оспорить (обжаловать) в судебном порядке принятое органом публичной власти решение по индивидуальному делу, в том числе в связи с грубым нарушением процессуальных прав подателя жалобы. Причем в сфере административного судопроизводства предусмотрены апелляционный, кассационный и надзорный порядок рассмотрения жалоб. В сфере административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях ныне также действуют апелляционное, кассационное и надзорное производства.

Важной гарантией обеспечения прав участников административного процесса является прокурорский надзор за соблюдением процессуальных правил (сроков рассмотрения дел, обеспечения доказательств, рассмотрения ходатайств, выполнения требований к составлению и содержанию юридических документов, сопровождающих процесс и т.п.).

Не меньшее значение имеют надведомственный и ведомственный контроль в рамках системы органов государственного управления и муниципального управления.

Особое место занимает президентский контроль, поскольку в соответствии с ч.2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Контрольные полномочия Президент РФ осуществляет как непосредственно, так и через подведомственные ему органы и должностных лиц - Администрацию Президента РФ, полномочных представителей в федеральных округах. В составе Администрации Президента РФ созданы Контрольное управление, управления по обеспечению конституционных прав граждан, по работе с обращениями граждан и организаций, по вопросам противодействия коррупции. При Президенте РФ действует Совет по развитию гражданского общества и правам человека

В настоящее время возрастает роль общественных институтов, представляющих интересы гражданского общества, по контролю за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (рис. 1.10). Так, активно работают Общественная палата Российской Федерации, деятельность которой регламентируется Федеральным законом от 04.04.2005 № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации», региональные общественные палаты, общественные советы при государственных органах.

Особым статусом обладают Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также уполномоченные по правам человека (ребенка), уполномоченные в сфере защиты интересов бизнеса, действующие как в общегосударственном масштабе, так и в субъектах РФ. Их процессуальные отношения с органами публичной власти в целях контроля за соблюдением конституционных прав граждан урегулированы соответственно Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 № 1-ФЗ, указами Президента РФ, законами субъектов РФ.

Рис. 1.10. Процессуальные гарантии прав участников административного процесса

Таким образом, в процессе применения норм материального административного права может возникнуть множество административно-процедурных, административно-юрисдикционных отношений и отношений в сфере административного судопроизводства, связанных с регулированием административно-процессуальными нормами порядка разрешения определенных видов дел, вытекающих из публично-правовых отношений. При этом особенности административно-процессуальных отношений во многом зависят от назначения производства, относящегося к конкретному виду административного процесса.