Гарантии разнообразия избирательных систем

Понятие «избирательная система» используется в различных значениях. В широком смысле под избирательной системой понимаются общественные отношения, которые складываются вследствие проведения публичных выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. В более узком значении словосочетание «избирательная система» характеризует механизм обращения голосов избирателей в мандаты депутатов и выборных должностных лиц. Различают мажоритарную и пропорциональную избирательные системы, а также их многочисленные разновидности. Конституция РФ не устанавливает обязательности какой-либо одной избирательной системы, вследствие чего можно констатировать наличие конституционных гарантий разнообразия способов и методов голосования и определения результатов выборов.

В советский период отечественной истории использовалась мажоритарная избирательная система. Сама по себе возможность баллотировки списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, исключалась вследствие монопольного положения КПСС и ряда идеологических соображений. После конституционной реформы 1993 г. был принят федеральный закон, установивший порядок формирования Государственной Думы с применением одновременно мажоритарной и пропорциональной избирательных систем (по 225 депутатов с использованием каждой из них). Через некоторое время данный механизм формирования Государственной Думы явился предметом разбирательства в Конституционном Суде РФ. Несмотря на то, что в современной России Государственная Дума формируется в полном составе с помощью пропорциональной системы, соответствующие правовые позиции Конституционного Суда РФ во многом сохраняют актуальность.

В Конституционном Суде РФ обжаловался, во-первых, сам по себе механизм формирования Государственной Думы с использованием комбинированной избирательной системы, во-вторых, отдельные его компоненты (чрезмерное неравенство избирательных округов по числу избирателей вследствие обязательности образования не менее одного округа в каждом субъекте РФ; право избирательных объединений и блоков выдвигать кандидатами лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений; допустимость двойной баллотировки кандидатов по округу и в составе списка; зачет подписей избирателей, собранных в поддержку «кандидата-одномандатника», в число подписей списка, если «одномандатник» выдвинут этим избирательным объединением или блоком; пятипроцентный заградительный пункт как условие допуска избирательных объединений и блоков к участию в распределении депутатских мандатов; движение вакантного мандата следующему по списку кандидату). В большинстве указанных случаев Конституционный Суд РФ не усмотрел нарушения Конституции РФ. Исключение составили вопросы о зачете подписей избирателей и допустимых пределах использования института заградительного пункта.

Противоправность зачета подписей в пользу избирательного объединения или блока, собранных в поддержку кандидата, который баллотировался в мажоритарном округе вследствие его выдвижения избирательным объединением или блоком, мотивирована тем, что воля избирателя в поддержку кандидата еще не означает поддержки всего списка кандидатов. В отношении пятипроцентного заградительного пункта Конституционный Суд РФ сослался на допустимость некоторого ограничения пропорциональности представительства в целях исключения дробления депутатского корпуса на множество мелких групп и обеспечения нормального функционирования парламента. Однако заградительный пункт конституционен лишь при условии допуска к распределению мандатов не менее двух списков кандидатов, набравших в совокупности более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании[36].

Разнообразие избирательных систем присуще субъектам РФ и муниципальным образованиям. Так, в Оренбургской области была установлена избирательная система, основанная на сочетании одномандатных и многомандатных избирательных округов. При 47 мандатах образовывалось 33 округа: 24 одномандатных, шесть двухмандатных, один трехмандатный и два четырехмандатных. Давая оценку этой системе мажоритарных выборов, Конституционный Суд РФ установил, что само по себе сочетание одномандатного и многомандатного представительства не противоречит Конституции РФ. Однако требуется нормативное определение объективных критериев отнесения той или иной территории к избирательному округу и должно быть обеспечено равенство активного избирательного права[37]. Вследствие нарушений этих требований конкретная избирательная система Оренбургской области была признана противоречащей Конституции РФ[38].

Республика Татарстан в свое время предпочла следующую модель формирования регионального органа народного представительства. Однопалатный парламент состоял из двух частей: 67 депутатов избиралось по территориальным округам для работы на постоянной основе; 63 депутата – по административно-территориальным округам для работы на непостоянной основе. Причем часть парламента (из числа работающих на постоянной основе) имела самостоятельную, в том числе законодательную компетенцию. На пленарном заседании парламента разрешались наиболее важные общественно-политические проблемы (принятие конституции, утверждение бюджета). Вопрос о том, какие административно-территориальные единицы должны быть представлены в парламенте, определялся не республиканской конституцией и даже не региональным законом: данная компетенция возлагалась на избирательную комиссию республики.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ по указанной проблеме оказалась во многом аналогичной предыдущему случаю. Сам по себе смешанный механизм представительства территориальных округов и административно-территориальных единиц не противоречит Конституции РФ. Однако конкретная модель формирования регионального парламента в Республике Татарстан не соответствует Конституции РФ, поскольку в республике не обеспечено равенство депутатов в правах и наблюдается дробление единой парламентской компетенции на полномочия частей депутатского корпуса[39].

В Вологодской области законодатель предусмотрел необходимость образования избирательными объединениями 17-ти региональных групп с небольшой численностью кандидатов в каждой из них. Выбытие всех кандидатов хотя бы одной группы влекло за собой отказ либо аннулирование регистрации кандидатов, выдвинутых в других региональных группах, в конечном итоге – лишение пассивного избирательного права. Главная особенность избирательной системы Вологодской области по сравнению с другими субъектами РФ заключалась в чрезмерном количестве региональных групп. Конституционный Суд РФ усмотрел в этом нарушение Конституции РФ вследствие завышенных законодательных требований и необоснованных санкций, связанных с лишением пассивного избирательного права[40].