2015-04-20
2380
Европейские и прочие страны мира насчитывают почти 2 столетия истории развития кадастровых и регистрационных систем. Условно можно выделить четыре основных блока стран:
страны с так называемой наполеоновской административной системой. Это, в основном, страны юга Европы, включая Францию, Испанию, Италию, Грецию, и т.п.;
страны с немецкой системой. Эта группа включает Германию, Австрию, Швейцарию;
блок скандинавских стран, ярчайшим представителем которого является Швеция;
отдельно выделяется также группа англоязычных стран, куда входит как сама Великобритания, так и другие страны мира, которые в той или другой мере испытали влияние английского "общего права", включая США и Канаду.
Страны с, так называемой, наполеоновской административной системой. В этих странах развитие кадастра началось в 19 столетии: в Франции в 1807 году, в Италии в 1886 после объединения Италии в 1860 г.. Современный кадастр в Франции базируется на законе от 18.07.1974. В Италии на Декрете № 650 от 1972 г. В странах с наполеоновской системой главная цель кадастра - налогообложение собственности (фискальный кадастр), что не имеет функций юридического кадастра (или системы, направленной на защиту прав собственности).
Император Наполеон при создании системы кадастра предусматривал, что система будет служить для обеспечения юридической защиты собственности и было несколько попыток предоставить кадастру юридические функции, однако эта идея так и не была реализована за всю историю существования системы вследствие того, что такую сложную систему невозможно было выстроить. В связи с переходом к цивилизованному рыночному отношению, в этих странах возникает острая необходимость создания, кроме кадастрового реестра, специального реестра прав собственности относительно недвижимости. Такие реестры были созданы и действуют во всех странах с наполеоновской системой. Данные этого реестра имеют юридическую силу, но лишь как первое, не основное доказательство, в спорах. Фактически реализована не система регистрации прав, а система их публикации перед третьими лицами (в отличие от Германии, Великобритании, и т.п., где регистрация служит основой для признания прав и гарантируется государством).
Кадастр и реестр в этих странах подчиняются Министерству национальной экономики и финансов. В кадастровых системах поддерживается только та информация, которая необходима для целей управления налогообложением. Информация про грунты, естественные ресурсы и т.п., собирается в информационных системах Минсельхоза или Минэкономики.
В этих странах национальный реестр является централизованной системой, которая управляется исключительно государством на основе законодательных актов страны, но функции практического выполнения работ переданы на уровень муниципалитетов (областей), где находятся соответствующие подразделы службы.
Система состоит из двух частей - картографической и документальной (текстовой).Вся информация в системе сгруппирована на основе земельного участка. В реестре недвижимости, который в этих странах является отдельным органом, но тесно связаны с кадастровым реестром, регистрируются:
реальные права собственника относительно недвижимости;
юридические акты (купли-продажи, решения о транзакциях, цензы, права на поверхность и недра, сервитуты);
интересы третьих лиц;
ограничения;
ипотека, кредиты и т.д.
Эта информация, в отличие от кадастрового реестра, сгруппирована в реестре по собственникам, поэтому для поддержки связи между этими реестрами возникает необходимость создания громоздкой системы идентификации данных. Реестр базируется на основе компьютерных технологий, которые разрешают легко оперировать записями об около 40 млн. собственников и около 94 млн. парцел и в автоматизированном режиме получать всю необходимую информацию и распечатывать необходимые документы.
Во Франции система регистрации фактически состоит из 353 реестров сгруппированных в 6 групп. Реестр предусматривает наличие Главного регистратора, который несет личную ответственность за правильность данных в реестре. Это государственный служащий соответствующего ранга, единственный среди государственных служащих имеющий такой статус, и, кроме должностного оклада получающий специальную доплату. Ответственные работники реестров создали специальный страховой фонд на случай ошибок.
Система оценки недвижимости в этой группе стран базируется на основе рентной, а не рыночной стоимости. За выводами специалистов этих стран, такой подход отживает себя, так как требует громоздкой неэффективной системы оценки.
Такой же подход, который базируется на "кадастровой ренте", применяется в Испании. Здесь до 1985 г. фактически не существовало кадастра в европейском понимании. Много раз делались попытки установить кадастровую систему европейского типа, но в условиях авторитаризма они наталкивались на сопротивление больших землевладельцев и властных структур. Внедрение современной системы европейского типа началось в 1987 г., почти через 9 лет после принятия Конституции 1978 г., с принятием которой в стране развернулись глубокие экономические реформы. Официально испанский кадастр был основан в 1845 г., но только в 1906 г. Закон о Кадастре (LawofСаdаstrе) установил правила выполнения работ. Главная цель закона была в создании земельного реестра. С начала и до 1964 это был только сельский кадастр, со временем начались работы по городскому кадастру и сегодня городской кадастр стал важнейшим вследствие высокой прибыли от налогообложения.
В 1978, в ходе реформы системы налогообложения, было установлено, что налоги на недвижимость должны собираться местными властями. Налоги на недвижимость составляют основной годовой доход для местных властей, а система налогообложения основана на кадастровых данных. Эта причина вместе с важностью кадастровых данных для многих применений, стала для Правительства Испании поводом начать в 1982 г. комплексное обновление кадастра с целью достижения высокого качества кадастровых данных, базирующихся на точной и постоянно обновляемой картографической основе.
Немецкая система управления недвижимостью, исходя из юридических традиций стран, которые относятся к этой группе, отличается от прежде рассмотренных систем регистрации, прежде всего, детально обработанными процедурами, высокой точностью определения границ землевладений, гарантиями положения границ, гарантиями зарегистрированных прав, и т.п. Кадастровая, геодезическая и картографическая система была создана в Германии в начале 19-го век в связи с новой системой налогообложения недвижимости. Поэтому было необходимо определить границы и зарегистрировать частную и общественную собственность, что и стало задачей Кадастровой Службы, основанной в первых двух декадах 19-го века.
Очень важным для регистрации земель и кадастра было принятие в 1900 году Германией Гражданского Кодекса "BurgerlichesGesetzbuch", который составляет основу для транзакций и регистрации прав на недвижимое имущество.
В то же время, в самой Германии организационно единой системы на уровне государства нет, в силу федеративного устройства страны. Но, во всех землях работы выполняются по общим правилам и в единых стандартах. Основное отличие состоит в решении организационных вопросов. Так, в разных землях организации, которые ведут кадастровые системы, подчинены разным министерствам: Министерству финансов, Министерству юстиции, Министерству внутренних дел.
С точки зрения институционной структуры, система состоит из трех основных элементов: Управления земельной книги (Landbuchamt), которое ведет реестр собственности, который состоит из кадастровых карт, документов и записей о собственности; Управления топографических съемок (Landesfermessungsant), которое отвечает за создание кадастровых карт и подготовку документации, а также проводит все топографо-геодезические работы для других целей; Нотариат, который заверяет соглашения и прочие правовые акты, которые касаются прав собственности, транзакций и ограничений и ведет реестр этих актов.
Эти три независимых элемента взаимосвязаны и действуют совместно, контролируя друг друга, что дает возможность получать высокое качество данных в системе. Несмотря на то, что основой для системы была поддержка налогообложения, эта функция сейчас становится менее важной, а больше внимания отводится обеспечению прав собственности и упрощению процедуры транзакций собственности.
Германия достигла значительно лучшего развития системы в сравнении со странами наполеоновского кадастра с точки зрения надежности данных - реестр собственности поддерживается картографическими данными, которые являются частью реестра и имеют, в связи с этим, юридическую силу, предусмотренную законом.
Картографирование собственности может вестись только государственными учреждениями, или под их контролем, и специалистами, которые имеют специальные лицензии. Регистрация является исключительной прерогативой государства.
Несмотря на то, что реестр недвижимости и картографирование недвижимости ведется двумя разными организациями, все данные отлично согласовываются между собою, а независимость этих организаций в значительной мере оказывает содействие достоверности данных потому, что каждая сторона несет ответственность за свою часть.
Реестры собственности в основном компьютеризированы (или находятся в процессе компьютеризации) и базируются на цифровых крупномасштабных картах.
Реестр недвижимости отличается от наполеоновской системы. Вопреки ряду технических отличий (например, за основу регистрации принята единица собственности, а не собственник), главным является то, что любая транзакция считается незавершенной, пока она не зарегистрирована в реестре. Реестр построен на принципе легитимности записей, которые, в свою очередь, предусматривают высокие требования относительно отсутствия ошибок в записях. Записи в реестре вместе с картами собственности служит основой для доказательств в судебных инстанциях при решении споров относительно недвижимости. Почти во всех Федеральных Землях аналоговые кадастровые данные были трансформированы в цифровую форму. На протяжении следующего десятилетия эта работа будет осуществлена с всеми крупномасштабными кадастровыми и мелкомасштабными топографическими картами.
Кроме того, кадастровые службы обеспечивают города и муниципалитеты данными и документами для муниципального планирования и проектирования. В ближайшем будущем, основным направлением будет разработка и внедрение официальной геоинформационной системы (ГИС).
Особенностью регистрационной системы скандинавских стран является централизация реестра собственности, а также значительное влияние западноевропейских (немецких) традиций регистрации. Эти страны имеют точные крупнокомасштабные карты недвижимостей, созданные в единой системе координат, которые покрывают всю страну и на которых базируется система регистрации прав собственности. Реестры собственности, в основном компьютеризированные, содержатся центральными государственными офисами, тогда как картографирование участков недвижимости ведется на уровне провинций.
Наибольших успехов в создании реестра собственности достигла Швеция, в которой созданный единый банк данных о недвижимости. Вся земля в Швеции разделена на объекты недвижимости. В стране сейчас существует приблизительно 4,5 миллионов таких объектов. Все они зарегистрированы в нескольких базовых реестрах недвижимого имущества (реестр недвижимого имущества, земельный реестр, реестр зданий, реестр координат, адресный реестр и прочие). Реестр недвижимого имущества и земельный реестр составляют ядро банка данных. Кроме того, он содержит копию реестра налоговых органов относительно недвижимости.
Реестр недвижимого имущества формирует базис для многих элементов деятельности общества, таких как регистрация земли, кредитование под залог недвижимости, обложение недвижимости налогами, сельскохозяйственная статистика, земельные съемки, регистрация населения, планирование территорий населенных пунктов и региональное планирование.
Реестр ведется большим количеством органов по всей стране. Ведение реестра в основном является задачей центральных правительственных органов, но есть также большое количество местных правительственных структур, на которые положена ответственность за ведение реестра в границах их юрисдикции. Национальная Геодезическая Служба (Lantmateriverket) имеет руководящую роль.
Главной задачей регистрации земли является обеспечение гарантий прав собственности и свободного доступа к информации о них. Система регистрации земли, которая упорядочена и хорошо функционирует, является предпосылкой для гарантированной безопасности и оказывает содействие осуществлению транзакций. Земельный реестр ведется 93-мя органами земельной регистрации. Эти органы являются частью правовых судов и административно подчиненные Национальной Судебной Администрации.
Пользователи имеют прямой доступ к системе для регистрационных целей и получения информации. По всей стране есть около 4000 офисов, присоединенных к системе с общим количеством терминалов и персональных компьютеров более 25000. Только незначительное их количество принадлежит органам регистрации, тогда как основная часть принадлежит банкам, кредитным учреждениям, страховым компаниям, муниципалитетам, агентам из продажи недвижимости и другим организациям, которые часто требуют информацию о недвижимом имуществе.
В Норвегии, ответственность за кадастровые карты возложена на Норвежскую картографическую службу (NorwegianMappingAuthority) и местные службы. Причем существует довольно четкое распределение обязанностей между этими органами. В частности Норвежская картографическая служба создает кадастровые карты в масштабах 1:5000 и 1:10000, которые охватывают всю страну, включая северные и малонаселенные регионы. Местные службы отвечают за кадастровые карты в густонаселенных областях. Правительство несет ответственность за общее построение кадастрового реестра. В Норвегии созданы два типа таких реестров. Национальный реестр недвижимой собственности, адресов и сооружений, содержит информацию относительно физического статуса недвижимости. Этот реестр поддерживается Норвежской картографической службой и охватывает всю страну. Основная электронная база данных содержит информацию об экономическом и правовом статусе недвижимости. Этот реестр также поддерживается Министерством Юстиции и местными судами.
Регулирование кадастра в Норвегии осуществляется с использованием трех законов. Закон об отчуждении и регистрации земли (LandSubdivisionandRegistrationAct), Закон о правовой регистрации (JuridicialRegistrationAct) и Закон о консолидации земель (LandConsolidationAct).
Среди европейских стран особо выделяется Великобритания, где, в понимании французской системы, кадастра не существует вообще. Это связано с особенностями "общего права". Основой системы управления земельными ресурсами является, так называемый, "Земельный реестр ее Величества" (HerMajestyLandRegister), который, по сути, является реестром прав собственности на недвижимость (или реестром титулов). Реестр был основан в 1862 году. Современная система базируется на законе 1925 года. Королевский реестр распространяет свою юрисдикцию на территорию Англии и Уэльса. В реестр занесены более 15 миллионов собственников. Реестр открыт и доступен для всех. В режиме on-line можно получить информацию из компьютеризированного реестра по всей территории Англии и Уэльса, через запросы по уникальному идентификатору или по адресу. Реестр содержит юридические записи о всех продажах недвижимости и договоры аренды более чем за 25 предшествующих лет. После регистрации недвижимости реестр становится единым законным свидетельством прав собственности.
Главную роль в этой системе играют Геодезическая служба Великобритании (OrdnanceSurvey) и Земельный реестр Ее Величества, или Королевский реестр. Реестр базируется на "официальных" крупномасштабных планах масштаба 1:1250, которые выдаются только Геодезической службой Великобритании, которая является национальным агентством, ответственным за проведение государственной политики в области геодезии и картографии.
Королевский реестр подчинен министру юстиции (LordChancellor). Региональные офисы реестра действуют самостоятельно на основе закона, но юридически они подчинены главному регистратору и не зависят от местных администраций. Система состоит из трех официальных реестров - Реестра недвижимости (LandRegister), Реестра собственников, Реестра ограничений.
 Рисунок. 15 План квартала
| Рисунок. 16
|
Главная функция реестра - обеспечение простой и надежной процедуры подтверждения прав собственности и в меньшей мере выраженная фискальная функция. Теория английского права предусматривает, что вся земля есть собственностью короны и может находиться только в владении или пользовании частных лиц, при этом рассматриваются права "полное владение" или фрихолд (Freehold) и аренды на период до 999 лет или лизхолд (Leasehold). Первичная регистрация собственности осуществляется при транзакциях, и потому ряд недвижимостей, которые никогда не продавалось, вообще не зарегистрированы в системе. В Англии и Уэльсе числится около 20 млн. недвижимостей, из которых около 15,7 млн. зарегистрированы в системе за весь период ее существования. В стране реализуется долгосрочная программа компьютеризации реестра (PRISMA) и по состоянию на 1994 год в компьютеризированный реестр внесено около 13,5 млн. зарегистрированных объектов собственности.
Нужно принять во внимание, что основным налогом, связанным с собственностью, является так называемый "бизнес-налог", который платит лицо, которое реально использует собственность, а не то, которое ею владеет. Регистрация гарантирует права собственности, но не гарантирует границ этой собственности (так называемые "общие границы"), что есть, в определенной мере, уникальным явлением с точки зрения континентальной Европы.
Ведение официальных записей об операциях с землей в Шотландии началось с 1617 года. Регистрация наследственных прав собственности была частью законодательной системы Шотландии с тех пор, как возникла система регистрации прав в Генеральном Реестре (GeneralRegisterofSassiness), недавно превращенная в систему Регистрации Земель (LandRegistrationsystem) (1979 г.). Законом Шотландии о регистрации земли. Эта система постепенно заменяет Генеральный Реестр.
В Генеральном Реестре, который был исторически организован с территориальным делением Шотландии и велся местными органами власти графств, помещаются записи о правах собственности по всей Шотландии. Он содержит записи о теперешних и прошлых собственниках более чем 1 500 000 частных собственностей в Шотландии. Реестр не базируется на картах.
Реестр Земель (LandRegister) является системой регистрации титулов и ограничений на собственность. Система базируется на картах и действует в семи графствах старой Шотландии. Сейчас в реестр занесено более 250 000 регистрационных записей. Распространение его действия на всю Шотландию предусмотрено к 2003 г.
Реестр Шотландии широко использует крупномасштабные карты Топографической Службы. Недвижимость в городах регистрируется на картах масштаба 1:250, в сельских районах - на картах масштаба 1:2 500, в горных районах и на других нетронутых землях - в масштабе 1:10000. Базы данных для реестров создаются на полностью компьютеризированных технологиях, в том числе предполагается работа с цифровыми картами. Топографическая служба и Земельный реестр работают в тесном содружестве над усовершенствованием карт артиллерийской съемки, которая является составной частью процесса регистрации.
Канада тоже отличается отсутствием единой системы регистрации в масштабах страны, которая связана с процессами колонизации земель европейцами. Регистрация прав собственности на недвижимость в Канаде является компетенцией провинции. Каждая провинция имеет свою систему на базе местных органов власти, которая отображает исторические условия данной провинции. Например, в старейшей части страны (восточная Канада) системы регистрации базируются на регистрации документов и похожи на систему Великобритании. Система провинции Квебек отображает ее французское наследство и французское гражданское право, выполняя регистрацию права собственности способом, похожим к принятому в Франции. В провинции Онтарио на восточной половине территории функционирует система регистрации документов, а на западном - система регистрации прав. Западная Канада, освоенная в последнюю очередь, в основном использует систему регистрации прав.
Поскольку регистрация земли является компетенцией провинции, существует 10 разных провинциальных систем регистрации прав собственности и федеральная система для земель, которые являются собственностью Федерации и управляются на федеральном уровне (две территории). Сейчас было бы очень тяжело собрать информацию из всех этих систем вместе и создать "национальную" систему регистрации прав собственности. Однако, и граждане, и юридические лица получают одинаковые преимущества от разных систем регистрации прав собственности. Общими чертами этих систем являются:
земля и здания (улучшения) считаются одним целым, если не указано другое;
собственность является абсолютной, если не указано другое.
ограничение на использование и сервитуты могут быть зарегистрированы в реестре прав собственности;
право собственности сопровождается формальным описанием границ и земельного участка;
правительство обеспечивает гарантии права собственности и компенсацию в случае совершения ошибки, которая привела к потерям;
правительство взымает плату за использование регистрационной системы, которая является составляющей частью гарантий;
деловые круги и общественность имеют доступ к информации регистрационной системы;
в основном, регистрационные системы сфокусированы только на информации и деятельности, которая необходимая для регистрации.
Провинция Альберта имеет две системы регистрации прав собственности на землю. Система регистрации права собственности фиксирует право собственности и сервитуты для земли, которая находится в частной собственности. В Государственном земельном реестре сохраняются все записи относительно аренды государственных земель и государственных полезных ископаемых (под поверхностью земли). Наличие двух систем является результатом исторического развития. Однако, после оптимизации обоих систем, сейчас возможно будет создать объединенный земельный реестр.
Система регистрации прав собственности на землю официально фиксирует право собственности. Регистрация является необязательной, но большинство юридических и физических лиц используют систему для регистрации своих прав и интересов, так как система обеспечивает их защиту.
Систему регистрации прав собственности возглавляет регистратор, который имеет юридическое образование. В его обязанности входит проверка всех материалов, представленных для регистрации, их точность и приемлемость, и регистрация изменений в системе.
Система регистрации прав собственности на землю обеспечивает подтверждение прав собственности и интересов как для заинтересованных лиц, так и для других лиц, которые требуют информации о недвижимом имуществе.
Правительство также разрешает юридическим лицам иметь доступ к избранной информации с помощью компьютерной сети. Что касается восточных провинций, то только в 70-х годах в них начался переход от системы регистрации документов к системе регистрации прав как более передовой системы. Приморские провинции восточной Канады начали долгосрочные проекты по созданию земельно-информационных систем в которых основным объектом есть парцела, а информация будет базироваться на крупномасштабных планах территории.
С истемы регистрации в США. Фактически каждый штат имеет свою систему, которая базируется на законодательстве штатов. В большинстве штатов созданные официальные реестры документов, главной мотивацией для создания которых было улучшение поддержки рынка земли. В 15 штатах для улучшения безопасности транзакций и снижения затрат, связанных с исследованиями документов для установления прав собственности, были осуществлены попытки установления системы регистрации прав, но учитывая, что регистрация является добровольной, а плата за исследование документов для подтверждения прав довольно высокой, эти попытки оказались малоэффективными.
В большинстве штатов созданы простые текстовые реестры, куда вносятся записи о соглашениях с недвижимостью в порядке их осуществления. При таких записях правильность соглашения не проверяется, а его действительность не гарантируется. Для осуществления транзакций при использовании такой системы, покупатель может самостоятельно провести поиск всех необходимых документов, которые подтверждают право собственности продавца на данную недвижимость. Учитывая, что с недвижимостью за много лет существования такой системы осуществлялись десятки транзакций, такая работа по силам только профессиональным юристам, которые специализируются на операциях с недвижимостью, но и в этом случае, при значительной стоимости таких действий, остается значительный риск.
Для уменьшения риска, вместо регистрации прав, распространенным явлением является создание частных страховых компаний, которые довольно оперативно ведут собственные реестры документов и на их основе проводят страхования операций с недвижимостью. Основой такой системы являются исторические традиции свободного рынка США, а одним из преимуществ можно считать то, что такая система обеспечивает работой целую армию брокеров, юристов, персонала страховых компаний, и т.п., что является совершенной противоположностью положению вещей в европейских странах, где за реестры недвижимости ответственность несет государство.
В связи со значительным ростом деловой активности, в США с 70-х лет осуществляются попытки повысить эффективность системы. В 1980 г. специальной группой было проведено изучение ситуации и подготовленные рекомендации относительно улучшения системы регистрации. Это была фактически первая попытка установить единые для страны стандарты и процедуры регистрации и приблизить эти реестры к европейским стандартам через их создание на единой для страны координатной и картографической основе.
В 1994-95 гг. Королевским реестром Великобритании был проведен специальный опрос в разных странах для анализа регистрационных систем в мире. Всего было опрошено 55 респондентов, включая 12 стран Западной Европы, 6 провинций Австралии, 5 провинций Канады, 4 штаты США, а так же страны Азии, Африки и Латинской Америки. По результатам опроса установлено, что:
у 41 респондента, включая 11 стран Европы, действуют системы регистрации прав на недвижимость, а у 13 респондентов действуют как системы регистрации документов, так и системы регистрации прав;
у всех респондентов в реестровые записи вносятся права относительно недвижимости, в 89 % регистрируются закладные, а их стоимость указывается в 75% случаев;
у 62% опрошенных в реестры вносится реальная цена собственности, которая была оплачена во время транзакции;
у 85% опрошенных, реестры являются полностью открытыми для общественности, а полностью закрытыми только в Саудовской Аравии и на Кипре;
у 62% опрошенных управление реестром осуществляется на национальном уровне (за исключением США, Канады, Австралии);
реестры в 38% случаев подчинены Министерствам юстиции, в 23% - Министерствам окружающей среды и земель, в 11% Министерствам финансов и остаток - другим министерствам; у 68% респондентов правовой титул собственности гарантируется государством.
Количество зарегистрированных объектов собственности в реестрах зависит от размеров стран и количества населения. В Англии зарегистрировано 15.7 млн. объектов собственности, в Франции - 97 млн. парцел, которые принадлежат 34 млн. собственников, в Японии - около 200 млн. парцел, в Швеции - около 4.5 млн., в Испании около 67 млн. единиц объектов собственности. Наибольшее количество транзакций (продаж) недвижимости осуществляется в Японии - около 3 млн. на год, в Швеции - 0,3 млн. транзакций, в Португалии - 0,5 млн., в Англии и Уэльсе - около 1,1 млн., Франции - около 2 млн.
В целом, можно отметить основные особенности систем регистрации:
система действует на основе тщательно разработанного законодательства.где детально отработаны и законодательно закреплены процедуры регистрации;
система является государственной и централизованной с делегированием некоторых полномочий на места;
система состоит из картографической и документальной (текстовой) частей;
реестры базируются на основе официальных крупномасштабных карт;
в большинстве систем поддерживаются единые стандарты обмена данными;
рутинные работы выполняют за счет самофинансирования, модернизация - при поддержке государства;
кадастровые системы постоянно изменяются с учетом изменения экономической ситуации;
с начала 80-х лет в Европе проходит "кадастровая" реформа, связанная с применением новых технологий и компьютеризацией реестров;
реестры являются открытыми для публичного доступа (хотя в некоторых странах недоступна информация о стоимости и залоге).
Вопросы для самоконтроля
