Реформа политической власти 2000 года

На реализацию принципа разделения властей оказывает существенное влияние взаимодействие федеральных органов государственной власти с региональными (органами государственной власти субъектов Федерации). Именно на данном направлении были сосредоточены усилия президентской власти в начале 2000-х гг. Причиной явилась резко обозначившаяся политика децентрализации, под знаком которой проходили 1990-е гг., которая привела к экономическому спаду и снижению административного потенциала государства. Отечественный политолог В.Гельман, суммируя оценки различных исследований, выделил следующие тенденции, способствующие децентрализации:

- передача регионам важнейших ресурсов – институциональных (возможность принятия регионами законов, противоречащих федеральным), административных (самостоятельное формирование органов власти в субъекте, влияние на назначение руководителей федеральных структур, включая силовые, влияние на региональные власти финансово-экономических и криминальных структур), экономических (переход под контроль региональных администраций части государственной собственности и значительной доли бюджетных средств – до 60%);

- нарастание ассиметрии как в отношениях между Центром и регионами, так и в политическом и экономическом статусе самих регионов, вследствие распространения практики двусторонних договоров о разграничении полномочий между субъектами федерации и Центром (в 1990-х гг. было заключено 42 договора с 47 субъектами^[5]) и предоставления эксклюзивных прав некоторым этническим республикам (Татарстан, Башкортостан), а также экономически процветающим регионам;

- утрата Центром рычагов воздействия на региональные политические процессы, превращение региональных элит в ведущих акторов общероссийского политического процесса, способных играть роль «группы вето» в ходе федеральных выборов, вынуждая Центр к новым уступкам.^[6]

Весной 2000 г. обозначились основные направления внутрен­ней политики нового президента: реорганизация государства, преследующая цель укрепле­ния центра, а также всей вертикали власти; отстранение бизнес-элиты от центров политической власти; либерально-рыночные нововведения в экономическую и социальную политику.

Реорганизация вертикали государственной власти включила в качестве важнейшей меры создание семи федеральных округов, оказавшихся промежуточным и одновременно связующим зве­ном между центром и регионами России. Федеральные окру­га - Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, При­волжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.

Основной задачей полномочных представителей Президента являлось приведение политики и правовой базы субъектов Федерации в соответствие с общефедеральными законодательст­вом и государственной политикой. Введение полномочных представителей в Со­вет Безопасности Российской Федерации и фактически, и формально воз­высило их над всеми губернаторами, а также над большинством фе­деральных министров и законодателей.

Хотя в решении о создании федеральных округов указывалось, что задача президентских полпредов - не руководство регионами, а регулирование и координация действий федеральных органов власти на местах, их деятельность первое время порождала серьезные конфликты. Однако, уже через год после создания федеральных округов и института полпредов Президент выразил удовлетворение реформой, выделив среди ее поло­жительных следствий приведение законодательных актов регио­нов в соответствие с федеральной Конституцией.

Вторая важная реформа в механизме государственной вла­сти - реорганизация Совета Федерации, верхней палаты Феде­рального собрания - также серьезно ущемила статус региональ­ных лидеров. Губернаторы и председатели региональных законо­дательных собраний, являвшиеся по статусу и членами верхней палаты, должны были, согласно реформе, рас­статься с местами в Совете Федерации. Вместо них членами Совета Федерации становились рядовые представители региональных исполнитель­ных и законодательных органов. В результате уменьшались как возможности влияния региональных лидеров на центральную власть, так и политический вес самих регионов. Региональные лидеры сначала оказали сопротивление реформе, но в июле 2000 г. вынуждены были уступить объединенным усилиям Президен­та и Государственной Думы.

В-третьих, президент создал для губернаторов Государствен­ный совет, совещательный орган, призванный давать стратеги­ческие рекомендации для разработки новой законодательной базы. Как и Государственный совет, созданный некогда Алексан­дром I, он не обладает реальными властными полномочиями. Новое коллективное представительство губернаторов было несравнен­но менее влиятельным, чем прежнее: Госсовет собирается не чаще одного раза в три месяца, а в промежутках от его имени действует президиум из семи губернаторов. Поскольку президиум регу­лярно полностью сменяется, он, как и Госсовет, не может приобре­сти роли реального властного института.

В отношениях с регионами была применена тактика отказа от договорных отношений. Так, к 2002 г. осталось в силе 14 договоров с субъектами федерации, остальные были тем или иным путем денонсированы.^[7] Это привело к выравниванию политических статусов регионов.

Изменение налогового законодательства снизило поступления в региональные бюджеты, что сделало их более зависимыми от трансфертов из Центра, который к тому же стимулировал перераспределение собственности в регионах в пользу общероссийских финансово-промышленных групп.

Важным шагом по укреплению вертикали власти стало принятие поправок к действующему законодательству, которые дали президенту право временно отстранять губернаторов от должности, если в отношении них возбуждено уголовное дело, а также распускать законодательный орган власти субъекта федерации, не исполняющий постановления суда. На главах субъектов федерации теперь лежала ответственность не только за выполнении предвыборных обещаний, но и за исполнение федеральных законов, указов Президента, актов правительства и судебных решений.

Реформирование осуществлялось и по другим направлениям. В 2001 г. был принят закон «О политических партиях», запретивший регистрацию региональных партий, которые чаще всего управлялись региональными элитами. В 2002 г. были внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые предполагали избрание не менее 50% депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по пропорциональной системе. Целью этих преобразований являлось повышение роли партий как в федеральном, так и в региональном политическом процессе.

Реформа государственного механизма в начале 2000-х гг. позволила федеральной власти повысить управляемость регионами, оказывать влияние на политическую элиту субъектов федерации и с наименьшими препятствиями проводить в жизнь свою волю, что привело к стабилизации политической жизни в стране.

9. Реформа политической власти 2004 г.

13 сентября 2004 г., выступая на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации, Президент России предложил новую реформу политической власти, продиктованную необходимостью повышать эффективность органов власти в решении всего комплекса стоящих перед страной проблем. Реформа была продиктована захватом террористами школы в Беслане и другими террористическими актами, которые были осуществлены на территории страны. Суть предложений, высказанных Президентом, свелась к следующим преобразованиям:

1. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации избираются законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. Такой принцип формирования высшей исполнительной власти в регионах соответствует принципам образования Правительства Российской Федерации.

2. Одним из механизмов, обеспечивающих реальный диалог и взаимодействие общества и власти в борьбе с террором должны стать общенациональные партии. В интересах укрепления политической системы страны введена пропорциональная система выборов в Государственную Думу.

3. Образована Общественная палата как площадка для широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив, проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений и законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, имеют общенациональное значение. В январе 2006 г. Общественная палата приступила к работе.

В соответствии со ст.32 Конституции России каждый гражданин имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. В реальной действительности это право оставалось декларативным, потому что граждане, не имеющие поддержки финансовых, административных, корпоративных или криминальных структур, не могут всерьез рассчитывать на успех в предвыборной борьбе. Поэтому нередко к руководству регионами приходили политики, обязанные своим избранием соответствующим структурам и в дальнейшем свою деятельность строили из их интересов, а не из интересов большинства граждан. А так как должность руководителя администрации является выборной, то, несмотря на недовольство народа, добиться смещения такого руководителя федеральным органам власти было практически невозможно. Президент предложил эту систему власти сделать полностью подконтрольной федеральному центру, так как именно президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, поэтому за низкую эффективность работы органов государственной власти в субъектах федерации он несет персональную ответственность.

В каждой стране, перешедшей к демократизации, складывается своя система, которая основывается как на международном опыте, так и на национальных особенностях. Демократия в России только ищет свой путь, который сможет привести к созданию эффективной системы власти, заботящейся о людях и поддерживаемой обществом.

Голосование по партийным спискам вводится с целью ускорения политической социализации граждан, которые, по замыслам реформаторов, будут вынуждены разбираться в политических программах партий, чтобы сделать правильный выбор. Предполагается, что в такой системе сложнее будет избираться во власть популистам, демагогам и другим политикам, для которых интересы людей не являются определяющим критерием в практической политической деятельности, а политические партии будут разрабатывать свои программы, исходя из интересов тех или иных больших социальных групп, которые станут электоральной базой политических субъектов. Эффективность деятельности каждой политической партии можно будет определить по результатам политической практики после прихода к власти. Политическая партия, не оправдавшая ожиданий избирателей, на следующих выборах не сможет гипотетически добиться такой поддержки, которая могла бы обеспечить ей место в новых органах государственной власти. Такая схема эффективно работает в ряде демократических стран.

В российское законодательство были внесены также следующие изменения: установлен семипроцентный барьер для прохождения политической партии на выборах в российский парламент; предоставлено право политической партии, победившей на выборах в региональный парламент, предлагать Президенту России своего кандидата на пост главы исполнительной власти субъекта федерации.

Практическое решение вопросов повышения эффективности государственной власти неизменно приводит к дискуссии о потенциальных опасностях, подстерегающих общество на данном пути. Так, в частности современные споры о «вертикали власти» предполагают три различных взгляда на проблему: во-первых, как средство для обеспечения единства, силы и эффективности государства; во-вторых, временная мера, связанная с террористической угрозой; в-третьих, как курс на свертывание демократии в стране, подрыв неокрепших демократических ценностей и институтов.^[8]

Для того, чтобы у граждан не возникало чувства опасности за демократическое будущее, представляется необходимым, во-первых, создание такой системы власти и управления, которая не подавляла бы многообразие существующих в обществе интересов и потребностей, а способствовала их реализации, и, во-вторых, характерными чертами каждого человека должны стать стремление к согласию и общественной солидарности, а также потребность контроля за властью.