Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений: сущность и виды дел

Действующее арбитражное процессуальное законодательство пре­дусматривает разделение арбитражного судопроизводства на отдельные виды в зависимости от характера дела (разд. II—V), одним из примеров которого является производство по делам, возникающим из администра­тивных и иных публичных правоотношений. Более сокращенное название дано в ст. 29 АПК РФ — административное судопроизводство. Данный вид арбитражного судопроизводства является новым и ранее не известным арбитражному процессуальному законодательству, хотя ряд авторов уже высказывались о необходимости внедрения административного судопро­изводства в арбитражный процесс. Например, еще до принятия АПК РФ 2002 г. существовало мнение, что административное судопроизводство в рамках действующей судебной системы осуществляется помимо судов общей юрисдикции системой арбитражных судов Российской Федера­ции¹. Актуальность административного судопроизводства объясняется необходимостью усиления средств судебного надзора в сфере публич­но-правовых отношений, одним из примеров которого является надзор в исполнительном производстве в порядке гл. 24 АПК РФ².

Особенностью производства по делам, возникающим из админист­ративных и иных публичных правоотношений, является субъектный состав, так как участниками судебного разбирательства в данном виде судопроизводства выступают государственные органы, органы мест­ного самоуправления, должностные лица, государственные и муници­пальные служащие, с одной стороны, и организации и граждане, как зарегистрированные в качестве предпринимателей так и не зарегист­рированные в качестве таковых — с другой.

Основанием дела являются публично-правовые отношения: ад­министративные, финансовые, налоговые, иные носящие характер отношений власти и подчинения.

См.: Абсалямов А.В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 3.

См.: Валеев Д.Х. Процессуальные формы надзора и контроля в исполнительном производстве//Законодательство и экономика. 2001. № 5. С. 21-27.

Глава 13. Производство по делам из публичных правоотношений

Участники предпринимательской и иной экономической деятельности посредством производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, могут осуществлять контроль за дея­тельностью государственных органов и органов местного самоуправле­ния, что позволяет реализовать в том числе ст. 46 Конституции РФ.

Дела, возникающие из административных и иных публичных право­отношений, рассматриваются по общим правилам искового производ­ства с теми особенностями, которые установлены для административ­ного судопроизводства, но возбуждаются на основании заявления.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на ор­ганы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

Экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами путем заключения соглашения или с использованием других примири­тельных процедур, если иное не установлено федеральным законом¹.

В порядке производства по делам, возникающим из административ­ных и иных публичных правоотношений, рассматриваются следующие категории дел:

• об оспаривании нормативных правовых актов;

• об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и дей­ствий (бездействия) государственных органов, органов местного са­моуправления, иных органов, должностных лиц;

• об административных правонарушениях;

• о взыскании обязательных платежей и санкций.

§ 2. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

Дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагиваю­щих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в гл. 23 АПК РФ.

¹ См.: п. 17 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2003. № 2.

§ 2. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов

Арбитражные суды наделены правом рассмотрения дел об оспа­ривании нормативных правовых актов, как несоответствующих акту, имеющему большую юридическую силу.

Суды по своей инициативе не могут рассматривать подобные дела, поскольку производство по делам об оспаривании нормативных пра­вовых актов возбуждается лишь на основании заявлений заинтересо­ванных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматрива­ются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с фе­деральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. Так, в соответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федераль­ных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Рос­сийской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместно­му ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.

Кроме того, необходимо учитывать, что в ГПК РФ также преду­смотрена возможность рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (ст. 245 ГПК РФ). В соответст­вии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недейст­вующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должно­стным лицом, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления пред­принимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 29 и ч. 3 ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании норма­тивных правовых актов рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

Поэтому по делам об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд проверяет, имеется ли федеральный закон, который

Глава 13. Производство по делам из публичных правоотношений

отнес рассмотрение таких дел к их компетенции¹. В случае же, если по­добного федерального закона нет, оспаривание нормативного правового акта может быть осуществлено в судах общей юрисдикции согласно пра­вилам подведомственности и подсудности, установленным ГПК РФ.

Если при решении вопроса о принятии заявления о признании нормативного правового акта недействующим судья установит, что в применяемом федеральном законе арбитражный суд не назван в ка­честве суда, компетентного рассматривать такое заявление, данное заявление может быть возвращено на основании, предусмотренном п. 1ч. 1ст. 129 АПК РФ.

Если это обстоятельство будет установлено в судебном заседании, производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Важнейшим вопросом остается подсудность таких категорий дел. В отличие от дел искового производства в таких делах существует родовая подсудность Высшего Арбитражного Суда РФ, который рас­сматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 34 АПК РФ).

Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим обладают: граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый норма­тивный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятст­вия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Прокурор, а также государственные органы, органы мест­ного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответ­ствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему

¹ См.: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении ар­битражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Вестник ВАС РФ. 2004. № 10.

§ 2. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов

большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 53 АПК РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обращаться с исками или заявлениями в арбит­ражный суд в защиту публичных интересов.

Если соответствующий орган считает, что нормативный правовой акт нарушает публичные интересы, то в заявлении о признании его недействующим должно быть указано, какие конкретно публичные интересы нарушены принятием этого акта. Отсутствие такого обос­нования может служить мотивом для отказа в удовлетворении заяв­ленного требования.

Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке под­чиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд, если федеральным законом не установлено иное.

Заявление о признании нормативного правового акта недействую­щим должно соответствовать общим требованиям, предусмотренным ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2,ч. Зет. 125 АПК РФ, а также специальным прави­лам, предусмотренным ст. 193 АПК РФ.

В заявлении должны быть также указаны:

• наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспа­риваемый нормативный правовой акт;

• название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном правовом акте;

• права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положе­ниями;

• название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспа­риваемый акт или его отдельные положения. Если отсутствие в заявлении ссылки на указанный нормативный правовой акт выявлено при решении вопроса о принятии заявления, на стадии подготовки дела к судебному разбирательству или в судебном заседании, то арбитражному суду следует предложить заявителю уточнить содержание его требования;

• требование заявителя о признании оспариваемого акта недей­ствующим;

• перечень прилагаемых документов.

Глава 13. Производство по делам из публичных правоотношений

К заявлению должен быть обязательно приложен текст оспаривае­мого нормативного правового акта.

Подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Судебное разбирательство по делам об оспаривании нормативных правовых актов имеет следующие особенности.

Прежде всего дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается коллегиальным составом судей.

Срок рассмотрения дела не должен превышать двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судеб­ному разбирательству и принятие решения по делу, в отличие от иско­вого производства, где срок рассмотрения дела вместе с подготовкой составляет три месяца.

Участники арбитражного процесса должны быть извещены о вре­мени и месте судебного заседания, однако неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного за­седания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной. Вместе с тем арбитражный суд мо­жет признать обязательной явку в судебное заседание представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений.

В случае отсутствия уважительных причин неявка указанных лиц, вызванных в судебное заседание, является основанием для наложе­ния штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в гл. 11 АПК РФ.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает со­ответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Арбитражный суд проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта феде­ральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих пол­номочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств,

§ 2. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов

послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

В случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд прекращает производство по делу. При этом следует отметить, что суд не может пре­кратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением при­нявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправ­ления или должностного лица признан утратившим силу, либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного раз­бирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституци­ей РФ, законами и иными нормативными правовыми актами¹.

Возможен отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбит­ражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, но это обстоятельство не препят­ствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу.

Согласно ч. 3 ст. 193 АПК РФ подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного пра­вового акта.

Следовательно, по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как при­остановление действия оспариваемого акта.

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:

1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному

¹ См.: определение КС РФ от 12 июля 2006 г. № 182-0 «По жалобам гражданина Каплина Александра Евгеньевича, Открытого акционерного общества «Кузбассэнерго», Общества с ограниченной ответственностью «Деловой центр «Гагаринский» и Закрытого акционерного общества «Инновационно-финансовый центр «Гагаринский» на наруше­ние конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 40. Ст. 4204.

Глава 13. Производство по делам из публичных правоотношений

правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не дейст­вующими полностью или в части. Это необходимо учитывать и в тех случаях, когда федеральный закон предусматривает возможность пода­чи в арбитражный суд заявления о признании нормативного правового акта недействительным. В решении арбитражного суда в случае призна­ния нормативного правового акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, должно быть указано и на признание оспариваемого акта не действующим полно­стью или в части.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании норматив­ного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признан­ные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в со­ответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имею­щему большую юридическую силу. Поэтому арбитражный суд не может признавать этот акт не действующим с момента его принятия.

Копии решения арбитражного суда в срок, не превышающий 10 дней со дня его принятия, направляются лицам, участвующим в деле, в ар­битражные суды в Российской Федерации, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Президенту РФ, в Правительство РФ, Генераль­ному прокурору РФ, Уполномоченному по правам человека в Россий­ской Федерации, в Министерство юстиции РФ. Копии решения могут быть направлены также в иные органы и иным лицам.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда РФ, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу¹.

Вступившее в законную силу решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта направляется арбитраж­ным судом в официальные издания государственных органов, органов

Подробнее о конституционно-правовом смысле указанного положения см. в по­становлении КС РФ от 17 января 2008 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений статей 9 и 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статей 181, 188,195,273, 290,293 и 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акцио­нерного общества «СЕБ Русский Лизинг», общества с ограниченной ответственностью «Нефте-Стандарт» и общества с ограниченной ответственностью «Научно-производст­венное предприятие «Нефте-Стандарт»» (СЗ РФ. 2008. № 4. Ст. 300).

§ 3. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов

местного самоуправления, иных органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному опубликованию указанными изданиями. Решение арбитражного суда по делу об оспа­ривании нормативного правового акта публикуется в «Вестнике ВАС Российской Федерации» и при необходимости в иных изданиях.