Концепция «нового государственного управления

Выделив определенный участок сферы управления, специализированный по субъекту управления (государственной и муниципальной администрации) и объекту управляющего воздействия (общество, граждане), ряд современных исследователей (например, Глазунова Н.И.), считают необходимым отделить от целостной науки государственного и муниципального управления самостоятельную власть – науку об административном управлении.

Административная наука – это общественная наука, изучающая государственную и муниципальную администрацию, процессы ее деятельности и управляющего воздействия на общество.

Объект исследования – государственный (муниципальный) аппарат, различные подразделения государственных и муниципальных органов публичной власти, процессы административного управления и отношения в административной сфере.

Цель административной науки – выработать рекомендации по рациональной организации и повышению эффективности деятельности администрации органов публичной власти.

Теория государственно-административного управления предметом изучения имеет все элементы системы государства: как урегулированные правовыми нормами отношения, так и отношения иного характера – политические, нравственные и т.п.; т.е. в системе административного управления в отношениях «управляющих» между собой и с гражданами возникает широкий комплекс отношений, который и становится предметом изучения.

В современный период имеет место смена парадигмы государственно-административного управления.

Парадигма (от греч. рaradeigma) – пример, образец управления, наиболее общие, исходные и важные основы признанной на данном этапе теории управления, признанные в обществе принципы, совокупность которых определяет концептуально-методологический подход к постановке и решению исследовательских и практических задач управления.

Смена парадигмы означает изменение принципов, способов действия и мышления, методов государственно-управляющего (муниципально-управляющего) воздействия на общественные процессы и отношения. Однако при этом не может отрицаться сущность, природа административного управления как ведения государственных (муниципальных) дел, решения общезначимых публичных вопросов, обеспечения функций государства (муниципалитета).

Смена парадигмы, в связи с этим, всегда влечет изменение одних базовых понятий, редакцию других.

Сегодня мы (Глазунова Н.И.) определяем исполнительную власть – как административное управление в демократическом правовом государстве (юридически дефиниция не определена). В современных условиях конкретным примером изменения взглядов на сущность государственного управления является концепция «нового государственного управления»

Смена на Западе парадигмы государственно-административного управления в 80-е годы XX века породила концепцию «нового государственного управления».

Данная концепция отражает новое понятие статуса, социальной роли государства и администрации в обществе. Она выражается понятием «государственный менеджмент».

Термин и новая модель управления особенно заметны, показательны для Великобритании (времен премьер-министра М.Тэтчер), Новой Зеландии, частично Австрии, США, Скандинавских стран и Германии на уровне земель (местных правительств).

Суть новой парадигмы как нового способа мышления и действия в государственном управлении состоит в следующем:

1. Власть стала трактоваться не как право и возможность, органы и должностные лица, правомочные оказывать публично-управляющее воздействие на общественные процессы, отношения, а как механизм, фирма по обслуживанию; государство (муниципалитет) – как рынок предоставления услуг; действия правительства (местной администрации) – как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором); гражданин рассматривается как клиент.

2. Путем приватизации государственных предприятий М.Тэтчер установила новую модель разделения труда между государственным и частным сектором экономики.

Приватизации подверглась и сфера жилищного строительства и коммунальных услуг, и сфера медицинского обслуживания, и образования, транспорта (железные дороги и авиа) и другие важнейшие сферы общественной жизни.

3. Были лишены привилегий государственные служащие.

4. Сократились масштабы государственного аппарата.

5. Была проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью замены политических руководителей, стратегов управления, элиты, традиционно управляющих в обществе - «мандаринов» на «жестких управленцев», т.е. беспрекословных исполнителей в рамках законов, инструкций, не зависящих от политиков.

6. «Новое государственное управление» означает также рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым администрация предоставляет общественные услуги.

В процессе всесторонней реорганизации были созданы новые органы исполнительной власти – публичные службы, не зависящие от министров.

Все это, по мнению инициаторов новой модели государственного управления повсеместно стала называться «государственным менеджментом», должно было создать идеальный тип рационального государства.

Оправдала ли себя эта модель? Оценки на этот счет неоднозначны.

1. В Великобритании М.Тэтчер в конце 80-х годов была вынуждена уйти в отставку под давлением общественного мнения и проиграв на выборах. Управление в стране сопровождается рассогласованностью, снижением уровня социального обеспечения граждан, прежде всего малоимущих.

Концепция государственного менеджмента («нового государственного управления») подвергается критике.

На Западе считают, что новый государственный менеджеризм достиг своего пика. Никто больше не говорит о таком «наилучшем пути».

2. Критикуется риторика и понятийный аппарат.

Отмечается, что вряд ли можно найти другую реформу администрации, породившую искусственные фразы о конкуренции, предпринимательском духе, государственном менеджере, обслуживании и особенно о потребителях и клиентах.

Следует понимать, что в современных обществах дифференцированы политико-административная и экономическая системы.

В одной присутствует гражданин политического сообщества (или его местной общины), а в другой – потребитель, фактически или потенциальный участник рыночного спроса.

Гражданин в своих отношениях с обществом, государством и муниципалитетом играет многие роли. Они дифференцированы, могут различаться: студент, налогоплательщик, объект внимания правоохранительных органов, получатель социальной помощи и т.п.

Оплачиваемый труд гражданина бюджетируется государством (муниципалитетом) либо он является самостоятельным бизнесменом. Каждой из этих ролей присущи специфические права и обязанности. Здесь все граждане равноправны, их права не зависят от финансового состояния каждого.

Иное дело – гражданин как элемент экономической системы. Здесь его возможности и получаемые услуги зависят от его финансового состояния.

Таким образом:

Государственное управление - это деятельность государственных (муниципальных) органов власти в политико-административной системе по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан.

Государственный менеджмент – это деятельность государственных (муниципальных) органов власти в экономической системе (сфере) по предоставлению общественных услуг гражданам по принципу рыночных отношений, оплаченных гражданином исходя из его финансового состояния.

При этом термины «потребитель» и «услуги», широко используемые в рыночной экономике (государственном менеджменте), нельзя столь же широко использовать в государственном управлении. Это обусловлено тем, что трудно определить как услугу полицейский арест нарушителя порядка, призыв в армию, надзорно-контрольные отношения налоговой инспекции и т.д. – В сущности, все это акты суверенной власти государства и при этом их связь с механизмом обслуживания, предоставления услуг если и имеет место быть, то лишь во вторичном значении.

3. Причина отказа некоторых исследователей и практиков управления от концепции государственного менеджеризма состоит и в том, что принципы рынка и конкуренции далеко не всегда соответствуют запросам потребителей (граждан) на предложение товаров (услуг) в государственном секторе.

Свободный потребительский выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные услуги (жилья, медицины, образования).

4. Существенной неудачей «нового государственного управления» является организация государственной службы не как единой системы, а по фрагментарному рисунку. Административные службы делятся на сегменты бизнеса по признаку продукции или продуктовых групп. Но такая модель сегментации государственной службы не согласуется с практикой рационализации производства, принципами согласованности, координации и интеграции экономики.

5. Государственный менеджеризм не стал идеальной моделью управления и потому, что не дал экономической эффективности, не помог преодолеть финансовый кризис.

Эффективность деятельности администрации территории измеряется социальными (не всегда количественными) показателями, степенью соответствия предоставляемых услуг и товаров в государственном (муниципальном) секторе, общественным запросам и потребностям, повышением качества жизни населения данной территории.

Порядок начинают ценить, когда он исчезает.

Вывод: нерешенной задачей в рамках парадигмы «нового государственного управления» (государственного менеджмента) осталась задача (знаем, что делать, но не знаем как) создать адекватные регулирующие связи между политическим, правовыми и экономическими механизмами управления. Иными словами: как интегрировать в целостную систему государственного управления ее политико-административную, правовую и экономическую системы (подсистемы).

Решение этой проблемы ведется в различных странах, в том числе и в России.