2015-04-30
2059
Необходимость реформирования пенсионной системы была ясно осознана в середине 1990-х годов. Страна вступила в период экономических реформ с развитой пенсионной системой «социалистического типа», которая формировалась на протяжении десятилетий и базировалась на принципе солидарности поколений. Его смысл состоял в изъятии экономических ресурсов у работающего поколения и перераспределении их в пользу людей, переставших работать и вышедших на пенсию по возрасту. С точки зрения охвата населения и институциональной стабильности эта пенсионная система была одной из самых развитых в мире. Не будем вновь обсуждать механизмы, поддерживавшие эту стабильность в условиях нерыночной экономики. Так или иначе, уже на рубеже 80-х и 90-х годов обнаружился целый ряд недостатков советской пенсионной системы. Важнейшие из них:
- Низкий запас прочности, проявившийся в условиях демографического кризиса и роста численности пенсионеров.
- Низкая дифференциация пенсий как естественное следствие общей уравнительной политики.
- Относительно ранний возраст выхода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), предопределяющий увеличение нагрузки на пенсионную систему в условиях старения населения.
- Широко распространенная практика досрочного выхода на пенсию различных категорий работников, означающая, что средний реальный возраст выхода на пенсию значительно ниже нормативного.
Особняком стоит вопрос о размере пенсий. Строго говоря, не только сейчас, но и в советский период средний размер пенсии не был велик. Однако не следует упускать из виду, что часть функций по материальному обеспечению пожилых людей была выведена за рамки пенсионной системы и осуществлялась через политику льгот и привилегий, предоставлявшихся многочисленным группам пенсионеров. Речь идет о бесплатных или частично оплачиваемых услугах: транспортных, жилищно-коммунальных, здравоохранительных и т. д. В этих условиях пенсии обеспечивали социально приемлемый уровень материального обеспечения большей части пожилых людей. Запомним этот факт, поскольку много лет спустя он оказал поистине решающее влияние на судьбу пенсионной реформы.
В первую половину 1990-х на фоне гиперинфляции пенсии начали стремительно обесцениваться. Реальный размер пенсионных выплат уже в первые месяцы 1992 года упал более чем в два раза, а в 1995 году впервые опустился ниже прожиточного минимума. В этих условиях государство вынуждено было активно индексировать размер пенсии, но индексации не могли угнаться за инфляцией и лишь раскручивали инфляционную спираль. Было уже достаточно ясно, что пенсионная система не справляется со своей основной функцией — материальным обеспечением пожилых. Тем не менее на нее тогда же были возложены изначально не свойственные ей функции, а именно — поддержание доходов некоторых категорий трудоспособного населения (выплата пенсий «за выслугу лет», сохранение пенсий работающим пенсионерам, выплата пенсий лицам, досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы, и пр.) Уже в этот момент в глаза бросалось противоречие: с одной стороны, ПФ пытался сохранить фасад института пенсионной системы, предназначенного в первую очередь для поддержки пожилых, с другой стороны, он же выполнял функцию борьбы с бедностью тех групп населения, которые не имеют прямого отношения к пенсионной системе.
Крах наступил в 1995 году, когда в условиях мощного инфляционного витка ПФ оказался не в состоянии выполнить свои обязательства перед населением. И это уже было серьезно. До 1995 года мнения относительно природы сбоев, время от времени потрясавших пенсионную систему, расходились, и многие искали чисто ситуационные способы преодоления кризиса. В 1995–1996 годах стало ясно, что проблема носит системный характер. Возникла масштабная общественно-политическая и научная дискуссия о направлениях и перспективах реформирования пенсионной сферы России в целом.
Итак, какие же причины заставили российское государство пересматривать базовые принципы пенсионной сферы и перестраивать ее институты? Их было, по крайней мере, четыре.
Первая причина — интенсивное старение российского населения. Численность возрастных когорт свыше 60 лет за последние пятьдесят лет практически удвоилась и продолжает расти опережающими темпами по сравнению с другими когортами. Нормальное же функционирование системы, основанной на идее со лидарности поколений, возможно лишь при соотношении 10:1 (на одного пенсионера должно приходиться десять плательщиков пенсионных взносов). Увеличение доли пожилых неизбежно ведет к усилению налоговой нагрузки на работающее население (независимо от того, кто является формальным плательщиком — работник или работодатель). В любом случае этот демографический сдвиг — долговременная причина непреходящего характера, которая уже действовала на протяжении десятилетий; ее влияние в дальнейшем могло лишь возрастать.
Вторая причина также определяется соотношением численности плательщиков и получателей, но имеет не демографическую, а экономическую природу. В 1990-е годы наметилась устойчивая тенденция роста безработицы и сокращения численности формально занятого населения, которое являлось плательщиком взносов в ПФ. Хотя эта причина возникла именно в период экономической трансформации, для рыночной экономики ее также нельзя считать кратковременной.
Третья причина — низкий пенсионный возраст и широкое распространение системы досрочного выхода на пенсию. Это правовая и институциональная причина, которую, казалось бы, можно устранить законодательным путем. Однако, как показывает мировой опыт, изменение пенсионного возраста относится к числу наиболее чувствительных для населения вопросов и встречает серьезное общественное противодействие. Последующие события в России лишь подтвердили этот факт.
Четвертая причина — финансово-экономическая: рост задолженности предприятий по заработной плате, значительное расширение масштабов натурального (бартерного) обмена между товаропроизводителями, широкомасштабное использование денежных наличных средств в экономической деятельности, применение натуральных форм оплаты труда и пр. Эти практики были характерны для первого этапа экономической трансформации и, как представлялось, носили временный характер. Между тем многие из них в модифицированном виде сохраняются и сегодня. Неформальная экономика в России не сокращается, а «творчески» приспосабливается к меняющимся социально-экономическим условиям.
