Перечислите достоинства и недостатки современной пенсионной системы в России

18.

19. Социально-экономические последствия повышения возраста выхода на пенсию

В настоящий момент российская пенсионная система не справляется со своими обязательствами по обеспечению достойной старости пожилого населения, на фоне чего периодически поднимается вопрос о необходимости повышения возраста выхода на пенсию. Но адекватность этого шага в России совсем не очевидна. Именно поэтому и было проведено исследование, результаты которого планируется представить на конференции. В фокусе этого исследования находились состав и особенности мотивации продолжения трудовой деятельности у работающих пенсионеров (на факте которой во многом строится аргументация в пользу повышения пенсионного возраста) и социоально-экономические последствия вовлечения в обязательную трудовую деятельность женщин старше 55 и мужчин старше 60 лет.

На основе детального анализа целого ряда массивов эмпирических данных (RLMS за 1994-2005 гг. и др.) был обоснован ряд выводов, свидетельствующих об экономической и социальной нецелесообразности повышения пенсионного возраста в России в обозримом будущем, которые предполагается доложить на конференции. В их числе:

1) невозможность увеличения пенсионного возраста в силу значительно худшего состояния здоровья россиян пенсионного и предпенсионного возраста по сравнению с их ровесниками из, например, Великобритании (для анализа состояния здоровья российских пенсионеров была использована наряду с другими методами также широко распространенная в мире для оценки общественного здоровья методика EQ-5D), свидетельством чего является и сравнительно невысокая трудовая активность пенсионеров раннего пенсионного возраста даже при плачевном материальном положении;

2) обусловленность готовности к продолжению трудовой деятельности в большинстве случаев качественным изменением положения пенсионеров в их домохозяйствах в последние годы – из «кормильцев» семей, как, в ряде случаев, было в 1990-х годах, в силу увеличивающегося разрыва доходов от занятости и размера пенсий они все чаще превращаются для семьи в бремя, или, по крайней мере, их наличие объективно снижает жизненный уровень семьи. В итоге пенсионеры из многопоколенных домохозяйств при малейшей возможности выходят на работу для того, чтобы не быть в тягость своим семьям даже в тех случаях, когда положение семьи на общем фоне достаточно благополучно (более того, именно они чаще становятся основными кормильцами в своих домохозяйствах, т.к. их индивидуальный доход выше среднедушевого). Одиноких же пенсионеров или пенсионеров из домохозяйств, состоящих только из лиц пенсионного возраста, на работу выталкивает только жестокая нужда, и обычно им легче снизить потребности, чем пытаться заработать при своем плохом здоровье необходимые средства;

3) неготовность российского рынка труда к массовому сохранению на нем лиц старше 55 лет, отражением чего являются уже сегодня не только разные масштабы занятости пенсионеров в разных типах населенных пунктов (в итоге 55% всех работающих пенсионеров сосредоточены в областных центрах, где относительно широкий рынок труда, но дорогое жилье, что мешает миграции в них более молодых работников), но и разная эффективность избираемых различными типами пенсионеров стратегий занятости, выбор среди которых связан как со структурными факторами, прежде всего особенностями локального рынка труда, так и с особенностями человеческого капитала самих пенсионеров;

4) неготовность работодателей иметь дело с лицами старше 50, а тем более 60 лет, которые обладают пониженной конкурентоспособностью на рынке труда, связанной как с их плохим здоровьем, так и с относительно низким уровнем человеческого капитала. В итоге сейчас даже на рабочих местах неквалифицированного труда относительно чаще оказываются после выхода на пенсию пенсионеры с высшим образованием;

5) возможные деформации и возникновение новых серьезных проблем в развитии российского рынка труда (от резкого роста безработицы до консервации в ряде отраслей российской экономики низких зарплат), так как работники от 55 лет и старше обычно занимают на рынке труда две основные ниши – а) профессионалов в бюджетных сферах и на промышленных предприятиях и б) неквалифицированных работников простых профессий в сфере обслуживания и торговле. Профессионалы-пенсионеры сохраняют при этом за собой рабочие места обычно в двух случаях. Это либо те, кто имеет значимый общий человеческий капитал, включая способность к освоению инновационных практик, таких как использование компьютера и Интернета, либо те, кто обладает большим специфическим человеческим капиталом и устойчивыми позициями в коллективе, т.е. работники, проработавшие на своих предприятиях 20 и более лет. Последняя группа относительно реже имеет развитый общий человеческий капитал, что не только снижает эффективность их деятельности, но и, учитывая, что это рабочие места профессионалов, негативно сказывается на эффективности их предприятий и экономике в целом. В случае увеличения возраста выхода на пенсию этот тип пенсионеров массово останется на своих старых рабочих местах, что приведет к дефицитности предложения рабочей силы на сегменты рынка труда простых профессий, с одной стороны, и ухудшению показателей работы соответствующих структур, с другой.

В целом, говоря о социально-экономических последствиях повышения пенсионного возраста, можно зафиксировать, что без дополнительных и достаточно дорогостоящих мер государственной политики (как в области здравоохранения, так и создания специальной системы повышения квалификации или переквалификации для пожилых) эта мера приведет лишь к увеличению числа пенсионеров по инвалидности, росту бедности и безработицы, деформациям в развитии российского рынка труда, снижению качества работы ряда бюджетных организаций и т.д. В итоге повышение пенсионного возраста не столько обеспечит экономию бюджетных средств, сколько создаст проблемы на определенных сегментах рынка труда (от нехватки лиц простых специальностей в областных центрах до роста безработицы в малых городах) и вызовет негативные последствия для эффективности работы ряда предприятий, породив при этом значительное социальное напряжение у населения.

20. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Преодоление системного кризиса всегда происходит в форме революции. Система революционных реформ в социальной сфере, в обеспечении основных условий жизнедеятельности населения в целом и его важнейших социальных групп является сутью социальной политики переходного периода. Для либеральной модели характерно оказание адресной социальной помощи беднейшим слоям населения при условии усиления страхового принципа финансирования социальных программ, а также возрастания роли личных средств в оплате социальных услуг. Государство финансирует из бюджета только услуги, включенные в список минимальных гарантий.

Нынешняя система в России базируется на принципах обязательного социального страхования и социальной помощи с использованием распределительных механизмов финансирования. Отсюда следует, что значительный объем финансовых ресурсов пенсионной системы используется для перераспределения с целью поддержания определенного уровня доходов малообеспеченных групп пенсионеров.

За последние 10 лет принимались попытки улучшить положение в рамках действующей системы. Реальным шагом социальной реформы стал Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования», где установлено, что система обязательного страхования социальных рисков должна строиться на страховой основе и определены основные принципы осуществления обязательного социального страхования, которыми являются устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий; государственное регулирование системы обязательного социального страхования; обязательность уплаты страхователями страховых взносов, условий назначения и размеров страхового обеспечения. Происходило систематическое упорядочение и расширение базы для взимания страховых взносов, повышение величины тарифов для отдельных категорий плательщиков. Так, с 1997 г. был расширен круг договоров гражданско-правового характера, по которым с вознаграждений взимаются страховые взносы. Порядок взимания страховых взносов все больше основывается на специфике доходов отдельных категорий работающих.

Большое значение для более полного учета плательщиков страховых взносов, который обеспечивает повышение объемов собираемых средств, имеет внедрение индивидуального (персонифицированного) учета уплаты страховых взносов. Таким образом, наряду с уже существующим учетом всех предприятий, учреждений и организаций по перечислению страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации им охватывается каждый застрахованный.

Следующим элементом, устанавливающим страховой принцип в пенсионном обеспечении, является законодательное закрепление порядка, при котором среднемесячный заработок при назначении пенсий за периоды после регистрации в качестве застрахованного лица устанавливается на основании сведений индивидуального (персонифицированного) учета.

Значительный шаг в реализации страховых принципов в пенсионном обеспечении был сделан в 1998 г. в связи с введением Федерального закона «О порядке исчисления государственных пенсий». Этот закон положил начало учету страхового стажа, т.е. продолжительности уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.1

Все это позволило несколько улучшить работу пенсионной системы, и существенно повысить заинтересованность застрахованных в уплате страховых платежей. Тем не менее, принимаемые паллиативные меры по реформированию системы обеспечили лишь ее устойчивость на текущий период, но не устранили принципиальные недостатки, связанные с несоответствием размера пенсии результатам труда и объемам поступивших платежей.

Кроме того, вместо дальнейшего развития системы обязательного социального страхования (как оптимальной формы социальной защиты наемного работника в рыночных условиях), был введен единый социальный налог, что объективно является откатом от страховых принципов социальной защиты и возврату к системе социального обеспечения на минимальном уровне в зависимости от возможностей государственного бюджета. Эти нововведения и их ясно просматривающиеся негативные последствия послужили своего рода импульсом для разработки предложений по реформированию пенсионной системы.

Как отметил Президент Российской Федерации, «при сохранении ныне действующей системы мы не сумеем обеспечить достойный уровень жизни пенсионерам. Поэтому следует, не откладывая, доработать механизмы перехода к действительно эффективной пенсионной системе. Люди к этому готовы. Опросы показывают, что более 60 процентов граждан России считают необходимыми кардинальные изменения в самих принципах работы пенсионной системы страны».2

Пенсионная реформа является одной из самых сложных и болезненных проблем переходного периода. Неудачи в ее осуществлении ухудшают отношение населения к реформам в целом. Поэтому требования к пенсионной реформе повышенные: реформированная пенсионная система должна иметь прочную финансовую основу, не подверженную разрушению и должна повысить благосостояние всех лиц, которых она затрагивает.

Первая официальная попытка начать пенсионную реформу в России датируется 7 августа 1995г., когда вышло постановление Правительства РФ №790 «О мерах по реализации концепции реформы пенсионного обеспечения». К работе был привлечен широкий круг специалистов. Международная организация труда (МОТ), Международная ассоциация социального обеспечения (МАСО), Федеральное ведомство страхования служащих ФРГ представили заключение, что «стратегия реформирования пенсионной системы выбрана правильно, отвечает мировому опыту». Критические замечания сводились «к отдельным элементам системы и к отсутствию достаточно разработанных механизмов ее формирования». Концепция реформы в общих чертах подразумевала трехуровневую систему. Часть намеченных мероприятий реформы была реализована. В частности была начата программа ввода персонифицированного учета. Но накопительные механизмы так и не были введены. Причиной стала проблема согласований между заинтересованными государственными структурами на этапе выбора конкретных механизмов. Концепция 1995 года была ориентирована на эволюционное изменение действующей пенсионной системы и не предусматривала резких изменений «правил игры» на пенсионном поле.

Дебаты вокруг пенсионной реформы на правительственном уровне привели к появлению в мае 1998г. новой правительственной концепции, менее радикальной по сравнению с предыдущими, с более осторожным и длительным внедрением новых принципов. Концепция программы была подготовлена по заказу Минэкономики России группой экспертов Центра макроэкономических исследований, Института социологии, экономики и права и Московского центра Карнеги в рамках подготовки займа Всемирного банка на структурную перестройку системы социальной защиты. Долгосрочный этап предполагал создание многоуровневой системы пенсионного обеспечения, включающей: гарантированный государством всем нетрудоспособным гражданам социальный минимум (1-й уровень); обязательное пенсионное страхование (2-й уровень); дополнительные пенсии за счет негосударственных пенсионных фондов (3-й и последующий уровни).

Следующим документом является принятая постановлением Правительством РФ от 20 мая 1998 г. Программа пенсионной реформы. Августовский кризис 1998 года резко, на некоторое время, снизил актуальность накопительного и условно-накопительного подхода к реформированию пенсионной системы. Однако конфликт между различными группами интересов, представлений о механизмах дальнейшего социально-экономического развития России, а также сложившиеся условия в России не позволили довести до логического конца ни предложения, изложенные в Концепции 1995 года, ни мероприятия, предусмотренные Программой 1998 года.

Третья попытка была начата в ходе разработки новой правительственной программы в 2000г. Так называемая «программа Грефа» имела специальный раздел, посвященный пенсионной реформе и механизмам введения накопительных принципов. В октябре 2000г. на заседании Правительства Российской Федерации эти принципы были одобрены и стали приобретать первые конкретные очертания.

В данном документе предполагалось изменить принципы, на которых основывалась вся система пенсионного обеспечения, являющаяся основным механизмом системы социальной защищенности граждан после выхода на пенсию. Основные цели реформы выражены следующим образом: реализация прав граждан на пенсионное обеспечение, финансовая стабильность, создание предпосылок для устойчивого развития пенсионной системы, адаптация системы к развивающимся рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсии и повышение эффективности пенсионной системы путем совершенствования системы управления.

Основу социальной политики государства в сфере распределения и потребления составляет гарантированный минимум жизненных благ. Поэтому, в новой пенсионной системе, единая базовая пенсия будет выполнять роль социальной гарантии пенсионерам в части обеспечения минимальных средств к существованию, а основу доходов пенсионеров составят фактически накопленные ими в период активной трудовой деятельности пенсионные права, причем сумма всех доходов застрахованного, учитываемая при определении размера трудовой пенсии, не будет ограничиваться, а при исчислении заработка будет приниматься во внимание весь период трудовой деятельности. Среди прочих принципов реформы пенсионной системы можно выделить обеспечения равных возможностей для разных возрастных когорт ныне работающих граждан.

Экономическая ситуация, складывающаяся в стране в настоящее время, является наиболее благоприятной для осуществления пенсионной реформы. В ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин отмечает, что «российская экономика предъявила темпы роста, которых не было почти 30 лет».3 Возросли налоговые поступления. За эти годы достигнут стабильный рост валового внутреннего продукта, промышленного производства, доходов населения, зафиксирован подъем инвестиционной активности. 7 февраля 2001г. в Кремле под председательством Президента Российской Федерации прошло совещание, посвященное реформированию пенсионной системы, ставшее по существу фактической отправной точкой для подготовительной фазы реформы.

Пенсионная система в Российской Федерации, как совокупность создаваемых государством правовых, экономических и организационных институтов и норм, имеющих целью предоставление гражданам материального обеспечения в виде пенсии, должна состоять из следующих частей:

Государственное пенсионное обеспечение – часть пенсионной системы, обеспечивающая за счет сумм единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет, предоставление базовой части трудовых пенсий, базовой части пенсий инвалидам и иждивенцам умершего кормильца, за счет ассигнований из федерального бюджета – социальных пенсий нетрудоспособным гражданам в соответствии с законодательством, а также пенсий лицам, находившимся на федеральной государственной службе или привлеченным к исполнению государственных обязанностей.

Обязательное пенсионное страхование – часть пенсионной системы, обеспечивающая за счет обязательных страховых взносов предоставление страховой и накопительной частей трудовых пенсий наемным и самозанятым работникам, а также страховой части пенсий инвалидам и иждивенцам умершего кормильца.

Дополнительное пенсионное страхование и обеспечение – часть пенсионной системы, обеспечивающая в дополнение к государственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию предоставление пенсий за счет накопленных добровольных взносов работодателей и застрахованных лиц.4

Как видно из предыдущего раздела, данный вариант реформирования является далеко не самым радикальным, так как система базируется на распределительных принципах, а накопительная компонента призвана обеспечить лишь финансовую стабильность всей системы. Данный подход представляется наиболее правомерным, поскольку перераспределение в пользу старшего поколения неизбежно в любой системе. Кроме того, государство, гарантировав выплату пенсии в полном объеме накопленных прав, должно будет финансировать за счет средств федерального бюджета дефицит пенсионной системы, при условии его возникновения.

Как будет показано в следующих главах, введение накопительной части пенсии положительно скажется на финансовой устойчивости пенсионной системы и повышении уровня пенсионного обеспечения, в том числе за счет создания предпосылок для серьезных изменений в сфере заработной платы, на рынке труда. При этом главным условием введения накопительной составляющей является рост текущих выплат пенсий и улучшение соотношения средней пенсии и средней заработной платы. Значение данного нормативного показателя состоит в том, что он выполняет экономическую функцию пенсии. С помощью этого норматива зависимость пенсионных выплат от трудового вклада работника, выявляемая через заработок, лежащий в основе пенсии, приобретает научно обоснованный характер.5 В то же время дополнительные коллективные или индивидуальные пенсионные планы позволят гражданам реально влиять на размер своей будущей пенсии.

Хотя принятые законы уже вступили в силу, среди специалистов нет единого мнения относительно целесообразности и масштабов применения накопительных принципов. Одни считают, что перспектива реформирования пенсионной системы в направлении усиления накопительного принципа совершенно определена и не вызывает сомнений. Все страны с переходной экономикой движутся в этом направлении, и Россия не составляет исключения. При этом отмечается необходимость более глубокой научной и практической проработки (например, то, что при разработке стратегии осуществления пенсионной реформы, в том числе и реформы профессиональных пенсионных систем, нужно учитывать более широкий круг факторов и строить многофакторные прогнозы с учетом динамики макроэкономических показателей 6).

Другие критически относятся к данной модели реформирования пенсионной системы, отмечая, что, окончательно разрушая существующую общую пенсионную систему и создавая новую, государство не разрешает острейшую социальную проблему - незамедлительного повышения реального уровня пенсионного обеспечения основной массы пенсионеров, не возрождает элементарную социальную справедливость в пенсионном обеспечении.7 Кроме того, финансовый кризис Пенсионного фонда не только не будет преодолен, но он усугубится.8

Пенсионная реформа является одной из самых сложных и болезненных проблем переходного периода, так как затрагивает все слои общества. Это широкая программа, предполагающая решение, как неотложных текущих задач, так и проблем стратегического порядка, направленных на рационализацию и оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения. Неудачи в ее осуществлении определят на многие годы отношение населения к реформам в целом. И, на наш взгляд, с учетом того, что застрахованные будут максимально включены в процесс формирования и выплаты своей трудовой пенсии, система станет более понятна, что, безусловно, приведет к снижению социальной напряженности в стране. Таким образом, следствием пенсионной реформы должно явиться улучшение не только общей экономической, но и социальной ситуации в стране.