Период упадка системы Советов – период «перестройки» (с 1985 г. по 1993 год)

Радикальные изменения законодательства и практики организации Советов, в том числе на высшем уровне организации этих представительных органов, начались в период, вошедший в отечественную историю как «перестройка» (1985 – 1991 гг.).

1 декабря 1988 г. в СССР, а 27 октября 1989 г. в РСФСР были приняты Законы об изменениях[51] действовавших тогда Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г.[52] Этими Законами предусматривались радикальные изменения принципов избрания Советов и системы их организации, а также новеллы режима функционирования указанных органов. В частности, в советскую организацию возвратились Съезды Советов – СССР и РСФСР, хотя они имели несколько иное наименование в сравнении со Съездами Советов, функционировавшими после октябрьской революции 1917 г.: Съезд народных депутатов СССР и Съезд народных депутатов РСФСР[53].

Фактически Законом РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г.[54] (как и Законом СССР от 1 декабря 1988 г. в СССР[55]) в России было учреждено новое звено представительной системы – Съезд народных депутатов РСФСР как высший орган государственной власти, который был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, а также обладал широким перечнем полномочий, составлявших сферу его исключительного ведения (ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г. в редакции Закона РСФСР от 27 октября 1989 г.).

Съезды народных депутатов и Верховные Советы СССР и РСФСР периода 1989 – 1993 гг. (в СССР 1988 – 1991 гг.) сыграли важную роль в развитии демократии в стране. В составе депутатов Съездов работали многие известные политики. На трибунах Съездов формировалась политическая элита страны, а на базе депутатского корпуса Съезда, на основе партийных фракций Верховного Совета началось становление многих политических партий, развитие многопартийности в СССР и РСФСР. В период функционирования Съездов была разработана и проводилась радикальная политическая и экономическая реформа, проходила проверку на практике новая модель Конституции России, были осуществлены многочисленные изменения Конституций и в СССР и РСФСР. Съезд народных депутатов РФ (РСФСР) как высший орган государственной власти РФ (1989 – сентябрь 1993 гг.) оказался очень громоздким, более напоминавшим многоголосый митинг, нежели работоспособный парламент.

Недостатком конституционной организации Съезда народных депутатов и Верховного Совета России 1989 – сентября 1993 гг. было то, что они, как и Верховный Совет РСФСР доперестроечного периода, оставались органами не только законодательной и контрольной, но и регламентарной власти. Так, Верховный Совет, согласно ст. 107 Конституции РФ того времени, являлся постоянно действовавшим органом не только законодательного и контрольного характера, но и органом «распорядительной власти». «Двойная» конструкция Парламента, в виде двух парламентов общенационального уровня, чрезвычайно усиливала законодательную власть, обеспечивала ей сильные позиции в политической системе, давала широкую партийную и социальную поддержку, гарантировала «всевластие», доминирование Советов, делала очень слабыми шансы на реальное «разделение властей», на самостоятельность исполнительной ветви власти.

Необходимо согласиться с мнением Ю.А. Дмитриева и А.М. Николаева, которые считают, что квинтэссенцией первого этапа реформирования органов государственной власти стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 г.[56], объявившая принцип разделения властей основой функционирования Российской Федерации как правового государства (ст. 13) и поставившая задачу разработки новой Конституции[57].

Одновременно с работой над новым Основным Законом вносились изменения в действовавшую Конституцию РСФСР, и в итоге внесение в Конституцию в 1990 – 1992 гг. около 350 изменений вызвало взаимную несогласованность целого ряда норм и способствовало обострению политической ситуации^[58].

Разрешение проблемы реализации принципа разделения властей и поддержания баланса ветвей власти осложнялось попыткой совместить два несовместимых подхода к организации структуры и взаимодействия органов государственной власти. С одной стороны, в стране сохранялась система Советов, построенная в свое время на отрицании разделения властей и увенчанная Съездом народных депутатов, который мог принять к своему рассмотрению любой вопрос. С другой стороны, возникновение новых носителей власти – Президента и Конституционного Суда – и провозглашение на конституционном уровне принципа разделения властей требовали разграничения компетенции различных органов и создания механизма урегулирования возможных конфликтов между ветвями государственной власти.

Статья 3 Конституции РФ 1978 г. (в редакции 1992 г.) признавала, что «система государственной власти Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением». Однако в нарушение этого основополагающего принципа конституционного строя России ст. 104 Конституции РФ 1978 г. (в редакции 1992 года) установила, что «высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации», чем поставила его над системой государственных органов, основанной на принципе разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий. Более того, определяя компетенцию Съезда, Конституция РФ наделила его правом «принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации» (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ 1978 г. в редакции 1992 года), нарушив тем самым принцип разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали (между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением).

Конституция РФ, прямо не именуя Съезд законодательным органом государственной власти, все же указывает на законодательный характер его деятельности. В ч. 4 ст. 104 Конституции РФ 1978 г. (в редакции 1992 г.), где описывается порядок работы Съезда, упоминается такая его функция, как принятие законов.