2015-05-15
933
Реформа казахстанской социальной политики в общем, а политики в сфере инвалидности в частности, началась с 1999 года. В апреле 1999 года была осуществлена замена «натуральных» льгот денежными выплатами. Одновременно были упорядочены и дифференцированы как виды льгот, так и их получатели. В последующих годах был осуществлен переход на оказание адресной социальной помощи, что позволило перераспределить социальные выплаты в пользу наиболее нуждающимся, малообеспеченным семьям. Данная политика получила свое отражение и в сфере жилищных отношений – предоставление жилья из государственного жилищного фонда социально защищаемым слоям населения и критерий малодоходности для предоставления жилищных пособий.
Большую роль в совершенствовании социальной политики в отношении инвалидов сыграла «Концепция социальной защиты населения Республики Казахстан». Данная Концепция была одобрена Постановлением Правительства РК от 27 июня 2001 года №886. В ней подчеркивалось, что система социальной защиты:
|
|
|
«будет смешанной и включит в себя элементы как солидарной, так и персонифицированной систем, как обязательного, так и добровольного страхования и предназначена для обеспечения социальной защиты населения от основных рисков, с которыми может столкнуться человек в течение своей жизни».
Предлагаемая к реализации система социальной защиты должна была быть:
- справедливой - реализация прав на социальную защиту должна быть легко доступной для потенциальных получателей. Гарантированный государством минимальный объем пособий должен предоставлять равный уровень выплат при одинаковых социальных рисках независимо от трудового стажа и заработка. В то же время дополнительный уровень защиты должен зависеть от продолжительности и размера участия в системе каждого конкретного человека;
- стимулирующей индивидуальную ответственность каждого гражданина, а не его зависимость от государства. В целом, все трудоспособные граждане должны стремиться быть ответственными за свое собственное будущее и благосостояние своих семей;
- действенной - пособия должны обладать адресностью, то есть предоставляться тем, кто имеет на это право и наиболее нуждается в них;
- эффективной, то есть прозрачной и хорошо управляемой, низкозатратной и простой;
- доступной, то есть за определенный срок обеспечить максимально полный охват населения.
Предлагалось организовать систему социальной защиты на основе социальных рисков, включающую в себя следующие элементы защиты:
- государственные выплаты за счет средств бюджета всем гражданам на одинаковом уровне в зависимости от социальных рисков;
|
|
|
- обязательное социальное страхование на первом этапе за счет отчислений работодателей и в перспективе также за счет работников;
- накопительную пенсионную систему;
- социальную помощь и специальные государственные программы поддержки определенных категорий граждан за счет средств бюджета.
Для реализации заявленных целей и задач данной Концепции за период 2001-2005 годы были приняты новые нормативные правовые акты и модернизированы существующие. В целом Концепция сыграла позитивную роль в развитии всей системы социальной защиты населения Казахстана. Несомненным положительным моментов явилось то, что социальная защита инвалидов была рассмотрена как составляющая общей системы, общей политики в социальной сфере.
Следующие шаги в развитии казахстанской социальной политики предусмотрены в «Программе дальнейшего углубления социальных реформ в Республике Казахстан на 2005-2007 годы».
Цель Программы - создание трехуровневой системы социального обеспечения:
1) первый уровень (базовый) - социальные пособия, минимальный размер которых гарантирован государством. Это обеспечит всем категориям социально уязвимых слоев населения реализацию равного права на получение минимальных по уровню выплат при одинаковых социальных рисках, независимо от трудового стажа и заработка;
2) второй уровень (обязательный) - социальные выплаты, осуществляемые за счет обязательного социального страхования работающего (работавшего) населения. Источником социальных страховых выплат являются обязательные страховые взносы работодателей и/или работников. Уровень социального обеспечения в данном случае зависит от продолжительности и размеров участия каждого человека в системе страхования;
3) третий уровень (дополнительный) - предполагает осуществление социальных выплат за счет добровольных отчислений. В данном случае отчисления являются частными, накопительными, добровольными и/или профессиональными.
Заявленные задачи следующие:
- поэтапное приближение системы государственных социальных стандартов к международным стандартам;
- развитие социального страхования основных социальных рисков (наступление старости, потеря трудоспособности, потеря кормильца, потеря работы);
- совершенствование организации социальной помощи (снижение бедности);
- расширение доступности и повышение качества социальных услуг;
- совершенствование социальной реабилитации инвалидов;
- дальнейшее совершенствование трудового законодательства по усилению мотивации к производительному труду в легальном (формальном) секторе и создание условий для установления зависимости роста заработной платы от роста производительности труда;
- создание условий для расширения охвата населения социальным обеспечением и предоставление возможностей для индивидуального выбора схем социального обеспечения;
- создание механизмов участия всех субъектов системы (государства, работников и работодателей, получателей) в управлении системой социального обеспечения;
- дальнейшее развитие институтов, обеспечивающих функционирование системы социального обеспечения;
- совершенствование информационного обеспечения и социальной статистики;
- обеспечение подготовки и повышения квалификации специалистов системы социального обеспечения;
- повышение ответственности местных исполнительных органов за реализацию региональных аспектов Программы;
- совершенствование нормативной правовой базы системы социального обеспечения.
Совершенствование системы государственных социальных стандартов предполагает:
- определение и закрепление базового социального норматива (индикатора), позволяющего обеспечить единство и унификацию социальных нормативов и стандартов;
|
|
|
- формирование системы стандартов, предполагающей взаимосвязь и соподчинение ее структурных элементов;
- создание условий для реализации базовых конституционных гарантий.
Единым базовым социальным индикатором должен стать прожиточный минимум, определяемый на основе стоимости минимальной потребительской корзины, необходимой для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Определение других минимальных государственных стандартов в сфере оплаты труда, пенсионного обеспечения, предоставления социальной помощи будет осуществляться на основе прожиточного минимума, что позволит реализовать государственные гарантии удовлетворения минимальных потребностей и обеспечит их системную зависимость. С учетом единства и соподчинения будут определены и государственные стандарты оказания социальных услуг.
Базовый уровень социального обеспечения
Все граждане Республики Казахстан при наступлении основных социальных рисков, независимо от трудового стажа и заработка, будут иметь право на базовое социальное пособие. Базовый уровень социального обеспечения будет включать следующие социальные выплаты:
- государственная базовая пенсионная выплата по старости;
- государственное базовое пособие по инвалидности;
- государственное базовое пособие по потере кормильца;
- государственное пособие на погребение (только для получателей базовых социальных выплат).
Размеры пособий будут определяться в отношении к прожиточному минимуму;
Совершенствование системы реабилитации инвалидов
В Программе отмечено, что действующая в настоящее время система социального обеспечения в Казахстане характеризуется преобладанием государственного участия. На государственном социальном обеспечении находится более 400 тысяч инвалидов. При этом каждый третий инвалид является лицом трудоспособного возраста, более 40 тысяч инвалидов - дети, многие из которых имеют врожденную патологию.
|
|
|
Планируемые меры в системе реабилитации инвалидов следующие (выдержки):
- разработка единой технологии реабилитационного процесса, включающей профилактику, установление и реабилитацию инвалидности, предусматривающей интеграцию деятельности учреждений здравоохранения, образования, труда, занятости и социальной защиты, которая будет осуществляться в рамках Программы реабилитации инвалидов на 2006-2008 годы;
- пересмотр методики экспертно-реабилитационной диагностики, что позволит дифференцировать и определить мероприятия по реабилитации в зависимости от уровня воздействия болезни на органы или организм человека;
- поэтапное внедрение методики определения функциональных классов на основе международной классификации функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья.
- разработка методики и критериев оценки эффективности проведения реабилитации;
- разработка государственных стандартов оказания социальных услуг. Гарантированные государством социальные услуги будут предоставляться гражданам бесплатно, а дополнительные услуги - на условиях частичной и полной оплаты;
- разукрупнение домов-интернатов, открытие домов малой вместимости и создание специализированных стационарных учреждений;
- дальнейшее развитие территориальных центров по оказанию социальных услуг, стационарное и полустационарное содержание, социальное обслуживание на дому, срочная социальная помощь и социально-консультативная помощь. К этой работе будут широко привлекаться представители общественных объединений и неправительственных организаций;
- обеспечение доступа к объектам социальной инфраструктуры, транспорта, связи и информации;
- организация самозанятости и трудоустройства инвалидов (создание специализированных учебно-производственных предприятий, работа на дому, гибкие рабочие места, социальные рабочие места, установление квоты рабочих мест для инвалидов);
- создание необходимых условий для обучения инвалидов в обычных и специальных школах, на дому (по индивидуальным программам);
- создание централизованного банка данных граждан, прошедших медико-социальную экспертизу, информационно-справочной программы по проблемам инвалидности и реабилитации.
Реализация основных направлений совершенствования системы реабилитации больных и инвалидов будет осуществлена поэтапно.
Совершенствование системы социальных услуг
Улучшение качества предоставляемых социальных услуг будет осуществляться на основе разработки государственных стандартов социального обслуживания, расширения перечня предоставляемых услуг и обеспечения их доступности.
В связи с этим предусматривается (выдержки):
- развитие сети социальной помощи на дому, центров реабилитации и кабинетов психолого-педагогической коррекции с оказанием социальной и медико-педагогической коррекционной поддержки детям-инвалидам и детям с ограниченными возможностями;
- развитие сети реабилитационных учреждений, предоставляющих социальные и медицинские услуги для инвалидов и лиц пожилого возраста.
Улучшение качества предоставляемых компенсаторных технических средств для инвалидов будет достигнуто за счет внедрения современных технологий производства протезно-ортопедических изделий, повышения качества приобретаемых сурдо-тифлосредств, дальнейшего развития инфраструктуры сервисного обслуживания инвалидов в регионах.
Доступность социальных услуг будет обеспечиваться на основе:
- формирования государственного заказа на оказание социальных услуг и совершенствования процедур проведения государственных закупок;
- обеспечения выделения квоты для поступления инвалидов в высшие и средние профессиональные учебные заведения.
Создание и развитие сети организаций, предоставляющих социальные услуги, будут осуществляться с активным участием неправительственных организаций и общественных объединений.
31 августа 2004 года было принято постановление Правительства РК «О Среднесрочном плане социально-экономического развития Республики Казахстан на 2005-2007 годы». В интересующей нас части данного Среднесрочного плана заявлено, что:
Целью государственной политики доходов является повышение общего уровня оплаты труда, увеличение размера минимальной заработной платы, повышение размеров пенсионных и других социальных выплат. Для реализации указанной цели предусматривается разработка нормативов социального обеспечения и социального обслуживания, фиксирующих количественные и качественные параметры жизни граждан.
Также планируется принятие ряда мер, направленных на дальнейшее повышение оплаты труда, увеличение размера минимальной заработной платы, размеров пенсионных и социальных выплат, совершенствование социальных нормативов. Сохранится превышение минимального размера заработной платы над минимальным размером пенсий и их превышение над размером прожиточного минимума.
Заявлено также о создании трехуровневой системы социального обеспечения, основными характеристиками которой являются финансовая устойчивость и распределение ответственности между государством, работодателем и работником.
Для реализации указанной цели предстоит решение следующих задач:
- поэтапное приближение системы государственных социальных стандартов к европейским стандартам;
- развитие социального страхования основных социальных рисков (потеря трудоспособности, потеря кормильца, потеря работы);
- расширение доступности и повышение качества социальных услуг;
- создание условий для охвата населения социальным обеспечением и предоставление возможностей для индивидуального выбора схем социального обеспечения;
- дальнейшее развитие институтов, обеспечивающих функционирование системы социального обеспечения.
В «Программе занятости населения Республики Казахстан на 2005-2007 годы» предусмотрено содействие занятости целевых групп, к которым согласно законодательства о занятости относятся и инвалиды.
Осуществление мер по содействию занятости целевых групп будет обеспечиваться за счет (выдержки):
- создания социальных рабочих мест;
- приоритетного права при направлении на профессиональную подготовку, повышение квалификации и переподготовку и общественные работы;
- трудоустройства у субъектов малого предпринимательства;
- профессиональной ориентации, информирования, консультирования;
- повышения конкурентоспособности путем обучения двум-трем смежным профессиям;
- установления квоты для трудоустройства инвалидов;
- проведения мониторинга занятости целевых групп;
- публикации сведений о вакантных рабочих местах.
Обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения предусматривается «Государственной программой развития образования в Республике Казахстан на 2005-2010 годы».
Реализация Программы осуществляется в два этапа:
1. Первый этап (2005-2007 годы)
В системе специального образования:
- расширится охват детей с ограниченными возможностями;
- сохранится и расширится сеть специальных коррекционных организаций образования;
- будет создана единая форма учета детей с ограниченными возможностями;
- расширится доступ к допрофессиональной и профессиональной подготовке детей с ограниченными возможностями.
В 2005-2007 годы будут построены две школы-интерната для детей с нарушением зрения, что позволит охватить обучением 500 нуждающихся детей. Предполагается отремонтировать в 2005 году 780, в 2006 году - 880, в 2007 году - 970 объектов образования.
Коррекционные организации образования будут обеспечены специальными техническими и компенсаторными средствами для обучения детей-инвалидов.
2. Второй этап (2008-2010 годы)
Будут созданы условия для общедоступности всех форм дошкольного воспитания и обучения за счет постепенного перехода к обязательному дошкольному образованию детей, начиная с трехлетнего возраста. Потенциал и ресурсы системы дошкольного воспитания возрастут за счет:
1) строительства 164 дошкольных организаций на 23 тысячи мест;
2) создания 800 дошкольных мини-центров на 20 тысяч мест на базе организаций образования;
3) открытия 380 кабинетов коррекции и инклюзивного образования для вовлечения детей с ограниченными возможностями в систему дошкольного образования.
Будут созданы равные возможности для получения образования детьми с проблемами в развитии, их социальной, медико-педагогической коррекционной поддержки и интеграции в общество, решены проблемы занятости несовершеннолетних в свободное от учебы время, созданы условия для реализации творческих возможностей детей.
Согласно «Государственной программе развития жилищного строительства в Республике Казахстан на 2005-2007 годы» решение жилищных проблем отдельных категорий граждан, перед которыми государство имеет определенные обязательства, является прерогативой местных исполнительных органов. Государственное коммунальное жилье социально защищаемым гражданам будет предоставляться без права его приватизации. Согласно жилищного законодательства к ним относятся инвалиды войн, инвалиды I и II групп, семьи детей-инвалидов и другие группы населения.
В рамках Программы предполагается ежегодное строительство в каждой области, городах Астане и Алматы по одному 100-квартирному жилому дому для последующего предоставления социально защищаемым гражданам жилья без права его приватизации.
Концентрированное, практическое выражение политики в отношении инвалидов и мер по его реализации отражено в «Программе реабилитации инвалидов на 2006-2008 годы».
Цель Программы: совершенствование системы реабилитации, усиление социальной поддержки и улучшение качества жизни инвалидов.
Программа определяет в качестве основных направлений:
- адаптацию Международной классификации функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья к Международной статистической классификации болезней десятого пересмотра;
- предупреждение инвалидности;
- совершенствование медико-социальной экспертизы;
- развитие систем социального обеспечения;
- реабилитацию инвалидов и обеспечение доступности для инвалидов образования, физической и культурной среды, жилищных условий, работы, транспорта и условий для отдыха.
Более подробное изложение данной программы приведено в приложении.
Также имеются трехлетние программы реабилитации инвалидов, принятые на местных уровнях (областные, городов Астана и Алматы), финансируемые из местных бюджетов.
Достоинством как республиканской, так и местных программ реабилитации инвалидов является солидное финансовое обеспечение запланированных мероприятий.
Проводимые в настоящее время реформы требуют коренного изменения структуры и характера социального обеспечения и мировоззрения всех категорий населения, в том числе инвалидов. Многообразие форм собственности, возникновение новых организационных форм деятельности, изменение социально-ролевого статуса граждан вызывают изменение структуры потребностей, круга интересов, уровня притязаний различных групп населения, а в соответствии с этим - направленности и содержания социальной политики и форм социальной защиты, помощи и поддержки.
Все эти требования не могут быть удовлетворены без существенных изменений идеологии, политики и практики в социальной сфере. Громадное число инвалидов в нашей стране находится в бедственном положении и требуются большие усилия всего общества, чтобы это положение изменить.
Хочется верить, что реализация государственной Программы реабилитации инвалидов Республики Казахстан на 2006-2008 годы, использование положительного международного опыта поможет решить важные и сложные проблемы создания безбарьерной среды и интеграции инвалидов и заставит изменить отношение к инвалидам общества, государства, каждого человека.
Исходя обзора этих программных документов, можно выделить следующие позиции (принципы), заложенные в основу вышеупомянутых программ:
1) социально справедливая система социального обеспечения;
2) доступность социального обеспечения и социальных услуг;
3) адресность социальной помощи;
4) унификация и стандартизация параметров социального обеспечения и социальных услуг:
- наличие базового уровня социального обеспечения;
- соответствие национальных социальных стандартов к международным стандартам;
5) социальная поддержка и улучшение качества жизни инвалидов в качестве приоритета;
создание условий для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к физической среде;
6) социальное страхование основных социальных рисков;
7) разделение ответственности между государством и человеком;
8) участие основных субъектов (государства, работников и работодателей, получателей) в управлении системой социального обеспечения;
9) информационное обеспечение и социальная статистика;
10) совершенствование нормативной правовой базы системы социального обеспечения.
Сравнивая принципы формирования политики в отношении инвалидов, выработанные мировым сообществом, и позиции (принципы), заложенные в основу казахстанских программных документов, можно сделать следующие ВЫВОДЫ:
1. Казахстанское правительство в своих решениях заявляет о своей ответственности за внедрение системы социальной защиты, которая направлена на профилактику инвалидности и решение вопросов инвалидов.
2. Казахстанское правительство не гарантирует инвалидам достижения одинакового со своими согражданами уровня жизни, особенно в сфере доходов.
Размеры социальных выплат не ниже прожиточного минимума, но не больше двукратного минимума для самых «тяжелых» инвалидов. Неявно предполагается, но не акцентируется, что достижение одинакового уровня жизни возможно только за счет инициативы и активности самого инвалида, а для этого государство создает соответствующие условия и возможности. Задача инвалида – воспользоваться этими возможностями, что представляет проблему для него в связи с рядом причин объективного и субъективного характера.
3. Вопрос о праве инвалидов жить в социуме, где они родились, Казахстанским правительством не затрагивается и не акцентируется как в аспекте изоляции, так и в аспекте деизоляции. Планируя увеличить количество специальных учреждений для инвалидов, которые в этом нуждаются, одновременно говорится о приближении условий проживания в этих учреждениях к обычным условиям. Достижение обычных условий проживания инвалидов в специальных учреждениях планируется за счет разукрупнения существующих учреждений, создания малокомплектных социальных учреждений и развития существующих служб обслуживания инвалидов на дому.
В принудительном порядке никто не помещается в специальные учреждения, кроме лиц, представляющих опасность для себя и/или для окружающих. В связи с отсутствием интегрированных воспитательных и учебных заведений для детей-инвалидов (внедрение инклюзивного образования запланировано на 2008 год), они вынуждены воспитываться в специальных дошкольных учреждениях и обучаться школьных организациях интернатного типа. В тоже время, часть детей-инвалидов воспитываются и обучаются на дому, которым оказываются социальные услуги через Территориальные центры обслуживания детей-инвалидов на дому. Законодательство Казахстана в сфере образования предусматривает возможность получения среднего образования на дому по желанию родителей, то есть имеется право выбора форм получения образования. Когда стоит вопрос о выборе – обучаться в специальном учреждении или дома, жить в кругу семьи или в доме для инвалидов, принятие решения для большинства инвалидов зависит от материального положения семьи инвалида. Таким образом, вопрос о праве инвалидов жить в социуме, где они родились, зависит от ряда факторов:
- «тяжести» инвалидности или заболевания. Для получения необходимой реабилитации, социальных навыков и образования размещение этой категории инвалидов в специальные учреждения является вынужденной, необходимой мерой, что соответствует мировой практике;
- материального положения семьи инвалида или самого инвалида. В зависимости от доходов, инвалиды могут выбрать прохождение лечения, обучения или проживания в частных, открытых учреждениях, или на дому, на что не имеется законодательного запрета;
- наличия/отсутствия институциональных возможностей, создание которых является обязанностью государства. Именно в этом аспекте международное сообщество рассматривает вопросы изоляции инвалидов. В Казахстане в данное время не имеется института инклюзивного, интегрированного обучения, поэтому те дети-инвалиды, которые по своим показаниям могли бы обучаться в обычных условиях, не могут реализовать эту возможность. Имеются еще дополнительные преграды – физические преграды, неприспособленность инфраструктуры учреждения, отсутствие кадров и др.
4. За инвалидами формально признаны права и обязанности граждан, но способы признания, обеспечения и реализации прав и обязанностей инвалидов как членов общества не в полной мере соответствуют международным рекомендациям и стандартам.
Хотя Казахстаном заявлено о равноправии всех граждан и признаются равные права инвалидов наряду с другими гражданами, но способы обеспечения и реализации прав/обязанностей носят в неявном виде дискриминирующий характер. На уровне принципов (подходов) социальной политики моменты дискриминации трудно обнаружить, наоборот, инвалиды в плане социального обеспечения являются всего-навсего одной из групп населения.
5. Казахстан стремится к равнодоступности мер в отношении инвалидов на всей территории страны, независимо от того, где проживает инвалид (городе, деревне, административная территориальная единица и пр.).
6. При реализации политики в отношении инвалидов учитываются особенности индивида (через индивидуальные программы реабилитации) и групп инвалидов (через установление категорий: дети-инвалиды, ветераны-инвалиды, семья ребенка-инвалида, группы инвалидности, малообеспеченные инвалиды).
7. В отношении льгот и компенсаций для инвалидов законодательство Казахстана обеспечивает поддержание доходов для двух укрупненных категорий инвалидов:
1) тех, кто имеет трудовую историю, но потеряли способность к труду (через возмещение части утраченного дохода за счет работодателя или системы социального страхования),
2) тех, кто получил инвалидность с рождения или в детстве.
Все категории инвалидов имеют налоговые льготы независимо от причин инвалидности.
Казахстанская социальная политика сконструирована на идеологии медицинского подхода. Имеются элементы социального подхода, которые не получили должного развития как в программных документах, так и в законодательстве. Необходимо обратить в этой связи на то обстоятельство, что ООН не настаивает на полном переходе к социальной модели инвалидности, а лишь подчеркивает преимущества данного подхода, оговаривая при этом целесообразность применения медицинского подхода в тех или иных случаях (обстоятельствах). Достаточно обратить внимание в связи с этим утверждением на Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов.
