Местное самоуправление

Местное самоуправление — это та социально-политическая ниша, где наиболее плотно пересекаются сферы гражданского общества и государства.

Термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. Наиболее полное и широкое толкование названному термину было дано еще в XVII в. в Англии, откуда он и был заимствован в 1950-х гг. Германией и в 1960-х гг. — Росси­ей. Юридическая и социально-правовая литература насчитывает более 30 оп­ределений самоуправления: от разновидности государственного управления, осуществляемого людьми, не относящимися к профессиональным должно­стным лицам, до формы выражения власти народа, реализуемой его выбор­ными представителями.

В Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» местное само­управление определяется как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы ме­стного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Медушевский А.Н. Спрос на право как индикатор гражданского общества. — http://polit.i4i/printable/ 487994.html.

Мировая научная мысль разработала несколько теорий самоуправления («свободной пашни», общественно-хозяйственная, государственная, юриди­ческая, политическая). На примере российских земств были апробированы две из них. Свое теоретическое обоснование первая земская реформа (1864) нашла в работах сторонников концепции общественного самоуправления (В.И. Лешков, А.В. Васильчиков и др.). Согласно этой теории, земству над­лежало ограничиться местными хозяйственно-культурными делами, не ка­саясь вопросов политического устройства. В свою очередь государство не было полномочно посягать на компетенцию земского самоуправления. По мере становления земства накапливались обиды на притеснения со стороны администрации. Высказывания в пользу расширения властных функций органов земского самоуправления оформились в «государственную теорию» самоуправления (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов и др.).

Самоуправление в России вот уже несколько столетий связано с земской идеей — идеей народности, власти, исходящей от земли, от народа. Понятие «земство» появилось в российском политическом лексиконе задолго до 1864 г. В X в. «земля» мыслилась как определенная территориально-политическая целостность. В период образования централизованного государства термин «земский» носил характер общегосударственный, а не местный. В XV—XVI вв. термин «земляне» означал совокупность местных жителей с присущими им местными интересами. Земская реформа Ивана IV была призвана заменить в местном управлении назначаемых из центра чиновников представителя­ми местного сообщества и тем самым положить конец злоупотреблениям кормленщиков. Заботой о судьбе всей России была проникнута деятельность «земских ополчений».

Реформы Петра I скорее усиливали роль государства, нежели развивали идею местного самоуправления. Более глубокий след в области местного управления оставили реформы Екатерины II. При ней появляются «земские суды» и «земская полиция», «Приказы общественного призрения», «земские повинности», самоуправление получают дворянство и городские сословия. «Земство» отождествляется с организацией жизни «по правде и совести», ког­да справедливость достигается через гармонию системы сословных интере­сов. С тех пор земская идея постоянно присутствовала во всех российских ре­формах.

Новое развитие идея земства, полу­чила после отмены крепостного права в 1861 г. До введения земства в стране существовало только сословное само­управление. Однако теперь впервые создавалось всесословное самоуправление — самоуправление гражданское: земство выбиралось гражданами, а не корпоративными объединениями В 1864—1917 гг. были проведены три земские реформы (1864, 1890 и 1917). Все они преследовали цель децентрализации управления. Земские учрежде­ния включали распорядительный орган (земское собрание) и исполнитель­ный (земская управа). Земства сами выбирали руководящие органы, сами оп­ределяли направление своей деятельности, подбирали и обучали кадры. Лич­ный состав органов земства не принадлежал к профессиональному

чиновничеству (так как исполнял свои обязанности не по назначению пра­вительства, а по выбору местного населения). Земские учреждения решали практические задачи местного значения: народное образование, здравоохра­нение, культурно-просветительная работа, пожарно-страховое и дорожные дела, сельское хозяйство, ветеринария, пути и средства сообщения, продо­вольственное дело, статистика и т.п.

Принципиальной основой земского самоуправления явилось привлече­ние к непосредственному участию в работе тех групп и лиц, нужды которых обслуживатись. Так ломалась строгая корпоративность российского обще­ства и складывалось общество граждан. Земства с их этикой компромисса на основе конкретных дел стали одним из важнейших факторов развития стра­ны, сохранения ее как единого целого. Видный историк земства и один из теоре­тиков местного самоуправления в России Б. Веселовский в начале 1918 г. писал: «Мы все же продолжаем исповедовать глу­бокую веру в то, что самоуправление под этим натиском погромного «социализма» уцелеет, оно переживет «советы» и явит­ся оплотом для воссоздания у нас государ­ственного порядка на правовых основах. Советы — это очаги анархии, самоуправ­ление — это величайшая ценность для вся­кой демократии»¹². Н. Бердяев, уже в эмиграции, отмечал: «В России земство представляло такое качественное истори­ческое образование, в нем накопились общественный опыт, знание дела, тради­ция. Разрушение земства... есть разруше­ние общественных качеств и погружение во тьму количества»¹³.

Об идеях земства вновь вспомнили только в 1990-е гг. Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Феде­рации», вступивший в силу 1 сентября 1995 г., определил общую концепцию ре­формы местного самоуправления.

Местное самоуправление существует во многих странах. Общепринятое в ми­ровой практике определение местного са­моуправления, принятое Советом Европы, дано в Европейской хартии ме­стного самоуправления. Под местным самоуправлением в Хартии понима­ется право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местно-

¹² Земское дело. 1918. № 2. С. 37.

Бердяев Н. Философия неравенства. Берлин, 1923. С. 140.

го населения. Это право осуществляется советами или собраниями, членов которого избирают путем свободного тайного равного прямого и всеобще­го голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Органы местного самоуправления провозгла­шаются Хартией как основа демократического строя, поэтому принцип ме­стного самоуправления должен быть признан конституциями всех подпи­савших его стран.

В демократическом обществе местное самоуправление выполняет не­сколько важных функций:

♦ представляет один из древнейших институтов демократии и важный элемент политической системы общества;

♦ выступает связующим звеном между населением и государственными структурами;

♦ является базовым звеном реализации федеральных и региональных про­грамм на локальном уровне;

♦ содействует укреплению государства (его территориальной целостно­сти, снижению социальных напряжений и национальных конфликтов; формированию адаптированной к местным особенностям экономики и др.);

♦ представляет собой механизм реализации населением своих граждан­ских прав и свобод;

♦ выступает средством решения широкого круга наиболее близких насе­лению социальных проблем и удовлетворения наиболее важных потреб­ностей населения в социальной сфере;

♦ способствует решению государственных задач силами местных органов путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Местное самоуправление и государ­ственное управление имеет следующие наиболее характерные и признанные в большинстве государств мира разли­чия. Во-первых, это характер власти: государственная власть есть власть суверенная, верховная; напротив, органы местного самоуправления яв­ляются властью подзаконной, т.е. действуют в пределах выделенных пол­номочий. Во-вторых, это разграниче­ние сфер компетенции властей цент­ральных и местных, т.е. ограничен­ность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В-третьих, местное самоуправление должно иметь самостоятельные источники финан­сирования. В-четвертых, местное самоуправление строится на ограниченных территориях. В-пятых, местному самоуправлению всегда сопутствует выбор­ный принцип — обязательно наличие представительного или распорядитель­ного органа.

Согласно действующим в нынешней России законам о самоуправлении, жители образуют территориальную общину — добровольную, самоуправля­емую, не имеющую членства некоммерческую организацию граждан — жи-

телеи микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комп­лекса. Объединяются они добровольно на основе общности интересов для реализации обших целей, определенных уставом. Их объединение регистри­руется в соответствии с действующим законодательством. Высшим руково­дящим органом территориальной об­щины является собрание (сход) или конференция. Общины имеют опреде­ленные полномочия, к которым отно­ сятся местные вопросы, затрагиваю­щие интересы жителей, в частности: защита прав и законных интересов жителей в органах местной власти; орга­низация акций милосердия и благотворительности; общественный контроль за соблюдением предприятиями торговли и бытового обслуживания прав по­требителей, за качеством уборки территории, вывозом мусора, за работой со­ответствующих служб по эксплуатации домовладений, устранению аварий­ных ситуаций; работа с детьми и подростками, содействие в проведении куль-турно-спортивных, лечебно-оздоровительных и других мероприятий; содействие жителям в решении жилищной проблемы и др.

Польза местного самоуправления для общества многогранна: 1) местные нужды лучше всего знакомы самим жителям; 2) местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию и предприимчивость, они перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на са­мих себя; 3) общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всему государству, а не стягивается к цент­ру; 4) местное самоуправление связывает администрацию с народом, наря­ду с частными интересами у гражданина появляются общественные; 5) мест­ное самоуправление дает гражданам близкое и практическое знакомство с общественными делами; 6) местное самоуправление является серьезной под­готовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными проблемами граждан.